Сущность и принципы построения межбюджетных отношений в России
СОДЕРЖАНИЕ: Содержание Сущность и принципы построения межбюджетных отношений в России Формы финансовой помощи территориальному бюджету Порядок формирования федерального фонда финансовой поддержки регионов
Содержание
1. Сущность и принципы построения межбюджетных отношений в России
2. Формы финансовой помощи территориальному бюджету
3. Порядок формирования федерального фонда финансовой поддержки регионов
4. Предоставление субвенций территориальному фонду из федерального бюджета
5. Список использованной литературы
Сущность и принципы построения межбюджетных отношений в России
В Бюджетном кодексе Российской Федерации межбюджетные отношения определяются как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами власти местного самоуправления.
На мой же взгляд, определение межбюджетных отношений должно включать:
· более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса;
· отнесение к ним отношений между органами власти одного уровня;
· допущение таких отношений между федеральным бюджетом и муниципальными бюджетами, минуя бюджеты субъектов РФ;
· допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.
Исходя из этого, я считаю, что, во-первых, межбюджетные отношения — это неотъемлемая часть более широкого процесса, каковым является бюджетная политика;
во-вторых, межбюджетные отношения по отношению к другим направлениям бюджетной политики выступают как первичные;
в-третьих, признавая важность всех аспектов бюджетной политики, межбюджетные отношения между центральным, региональными и местными уровнями управления являются основополагающими или точнее государствообразующими;
в-четвертых, межбюджетные отношения — это отношения не только между органами власти различных уровней управления, но прежде всего между субъектами государства по поводу распределения через федеральный центр и, кроме того, перераспределения между их совокупностью и федеральным центром всех денежных средств, которые общество (население и предприятия) передают власти для выполнения ею конкретных функций, необходимых для нормального развития страны и создания нормальных условий развития самого общества;
в-пятых, именно регулярное перечисление средств из субъектов в адрес центральной власти дает им право требовать от нее выполнения конкретных функций по управлению государством и обязывает эту власть обеспечивать единое и эффективное управление страной в интересах своих регионов. В свою очередь, перечисление средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий создает рычаг для выполнения субъектами РФ функций, которые ей предписывает выполнять единый центр управления страной, а также лишает объективной основы возможного возникновения каких-либо сепаратистских настроений и действий в регионах;
в-шестых, межбюджетные отношения - это в абсолютно равной степени финансовые потоки как снизу вверх по административной иерархии, так и сверху вниз, т.е. от федерального бюджета к конкретному гражданину (например, к человеку, получающему пособие на детей). Можно сказать, что без этих отношений нельзя было бы образовывать и иметь бюджеты любых уровней. Фактически они являются бюджетообразующими.
Таким образом, сущность межбюджетных отношений важнейшая неотъемлемая часть бюджетной политики государства, выступающей как первичное, государствообразующее и бюджетообразующее направление этой политики, призванное обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу их распределения через единый центр управления и, кроме того, их перераспределения между совокупностью этих субъектов и указанным выше центром всех денежных средств, которые общество добровольно передает власти для выполнения ею конкретных функций на основе создания внутри ее иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления.
К сожалению, определение, указанное в БК, нельзя признать точным. В нем только указаны субъекты межбюджетных отношений - органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления. Вместе с тем остались неуказанными объект таких отношений и их содержание.
Восполнить образовавшиеся пробелы во многом позволяет пункт 2 ст.129 БК РФ, а также глава 16 в целом. Объектом межбюджетных отношений следует признать доходы и расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Содержание же рассматриваемых отношений составляет распределение и закрепление доходов и расходов бюджетов между определенными уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, складывающиеся при разграничении и закреплении доходов и расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации.
Статья 129 БК содержит в себе перечень принципов, на которых основываются межбюджетные отношения.
Первым принципом межбюджетных отношений законодатель назвал принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации. Названный принцип является частным случаем принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Применительно к межбюджетным отношениям рассматриваемый принцип означает, что каждому уровню бюджетной системы Российской Федерации соответствуют определенные расходы. Такие расходы изначально присущи данному уровню государственной власти или местного самоуправления и направлены на реализацию их собственных функций, либо они направлены на реализацию функций, которые были делегированы данному уровню государственной власти или местного самоуправления вышестоящим уровнем.
Второй принцип межбюджетных отношений - разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации -также служит продолжением принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и предполагает, что для обеспечения реализации функций государственной власти и местного самоуправления за каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации закрепляются определенные доходы.
Третий принцип межбюджетных отношений - равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований - состоит в том, что все субъекты РФ и муниципальные образования в межбюджетных отношениях обладают равными правами.
На достижение минимального уровня бюджетной обеспеченности во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях направлен четвертый принцип межбюджетных отношений - выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований. Он нацелен на реализацию таких принципов бюджетной системы Российской Федерации, как сбалансированность бюджетов и общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов.
Последний из принципов межбюджетных отношений - принцип равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ - предполагает, что не допускается дискриминация бюджетов или, наоборот, установление привилегированного положения во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом. Реализация рассматриваемого принципа является одной из наиболее эффективных гарантий бюджетного федерализма в Российской Федерации. Применительно к отношениям между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ механизм реализации принципа равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом устанавливается в статье 132 Кодекса, а применительно к взаимоотношениям между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами - в статье 139.
Формы финансовой помощи территориальному бюджету
Межбюджетные отношения зачастую складываются по поводу финансовой помощи.
Под финансовой помощью понимаются денежные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему. В зависимости от условий предоставления таких средств выделяется несколько форм финансовой помощи:
1) дотация;
2) субвенция;
3) субсидия;
4) бюджетная ссуда;
5) бюджетный кредит.
Порядок формирования федерального фонда финансовой поддержки регионов
Предоставление субвенций территориальному фонду из федерального бюджета
При оказании финансовой помощи федеральным бюджетом бюджетам субъектов РФ целью предоставления дотаций является выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Под минимальной бюджетной обеспеченностью субъектов РФ понимается минимально допустимая стоимость государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти субъектов РФ в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Дотации бюджетам субъектов РФ предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе.
Для реализации целевых программ бюджетам субъектов РФ могут предоставляться субвенции и субсидии. Отличие субсидии от субвенции состоит в том, что субвенция предоставляется на безвозвратной и безвозмездной основе, а субсидия предполагает долевое участие федерального бюджета в целевых расходах бюджетов субъектов РФ.
Если дотации, субвенции и субсидии предоставляются бюджетам субъектов РФ на безвозвратной основе, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды выделяются им из федерального бюджета на условиях возвратности.
БК РФ не содержит указания на цели, для достижения которых могут предоставляться бюджетные кредиты. Таким образом, бюджетные кредиты за счет средств федерального бюджета могут предоставляться бюджетам субъектов РФ для покрытия как текущих, так и капитальных расходов. Бюджетные кредиты нижестоящим бюджетам могут предоставляться как на условиях платности, так и в безвозмездном порядке.
Бюджетная ссуда от бюджетного кредита отличается тем, что, во-первых, она может предоставляться из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ только на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении таких бюджетов; во-вторых, тем, что она предоставляется только в безвозмездном порядке; в-третьих, тем, что она носит краткосрочный характер, поскольку предоставляется на срок не более б месяцев.
В целях оказания финансовой помощи субъектам РФ в составе расходной части федерального бюджета формируется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
К сожалению, в настоящее время отсутствует законодательный акт, который бы определял условия формирования названного фонда. Принятие такого законодательного акта, при том что бюджеты значительного числа субъектов РФ являются дотационными, представляется крайне необходимым.
В статье 135 БК определяются условия предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.
Под условиями предоставления такой финансовой помощи законодатель понимает те обязательства, которые принимает на себя ее получатель. Данные обязательства могут быть связаны с содержанием бюджета, которому сказывается финансовая помощь, или с порядком его исполнения.
Устанавливается, что финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ может быть предоставлена только при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство. Заключаются такие соглашения в письменной форме и служат основанием для передачи полномочий по исполнению бюджета субъекта РФ Федеральному казначейству.
Подписание рассматриваемого соглашения предполагает открытие и ведение счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета соответствующего субъекта РФ только Федеральным казначейством. При этом финансовые органы данного субъекта РФ в исполнении его бюджета участия не принимают.
Рассматриваемое условие предоставления финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета субъекта РФ позволяет обеспечить дополнительный контроль за расходованием средств федерального бюджета субъектом РФ. которому была оказана такая помощь.
Также устанавливается ряд ограничений для субъекта РФ - получателя финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Так, ему запрещается:
1) ставить государственных служащих, финансируемые за счет средств
бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);
2) предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;
3) предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ.
Указанные ограничения обеспечивают целенаправленность и эффективность использования средств федерального бюджета, предоставленных в качестве финансовой помощи для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета соответствующего субъекта РФ.
В БК определяются условия предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Данные условия предполагают наложение на муниципальные образования - получателей финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности следующих ограничений:
1) они не вправе ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов РФ (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);
2) они не могут предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета, и предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета.
Как видно, ограничения, устанавливаемые в отношении муниципальных образований - получателей финансовой помощи, схожи с аналогичными ограничениями, установленными в отношении субъектов РФ, и преследуют те же цели.
Законами о бюджетах и соглашениями между органами государственной власти и местного самоуправления различных уровней могут предусматриваться и иные условий предоставления вышестоящими бюджетами финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности нижестоящим бюджетам. Такие условия могут быть связаны в первую очередь с определением цели использования средств вышестоящего бюджета нижестоящими бюджетами.
Бюджетное законодательство определяет порядок предоставления вышестоящими бюджетами финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности нижестоящим бюджетам. Устанавливая такой порядок, законодатель исходил из того. что размер финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджетам субъектов РФ, определяется исходя из действующих нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих реализацию минимальных государственных социальных стандартов.
Следует отметить, что дополнительным условием предоставления финансовой помощи субъектам РФ в соответствии с такими соглашениями является своевременная выплата заработной платы работникам бюджетной сферы.
В БК устанавливаются условия и порядок предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам в форме субсидий и субвенций.
Объединяет субсидии и субвенции то, что они предоставляются для финансирования целевых программ. Отличает субсидию от субвенции то, что субвенции предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, а субсидии предполагают долевое участие вышестоящего и нижестоящего бюджетов в реализации целевых программ.
Субсидии и субвенции бюджетам субъектов РФ могут предоставляться для финансирования:
1) расходов по федеральным целевым программам;
2) капитальных расходов;
3) расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
4) иных целевых расходов.
Федеральной целевой программой называется комплекс мероприятий, направленных на достижение общеполезного в рамках Российской Федерации результата. Федеральные целевые программы разрабатываются и реализуются Правительством РФ. Наиболее значимым федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских.
Расходы на реализацию федеральных целевых программ могут нести как федеральный бюджет, так и нижестоящие бюджеты. В последнем случае расходы бюджетов субъектов РФ на реализацию федеральных целевых программ подлежат компенсации из средств федерального бюджета (такая компенсация осуществляется в форме субвенций).
Под капитальными расходами бюджетов понимается часть расходов бюджетов. обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.
Капитальные расходы нижестоящих бюджетов могут финансироваться за счет средств вышестоящих бюджетов, при этом такие средства предоставляются в форме субсидий или субвенций.
Субвенции также предоставляются для финансирования расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Как уже отмечалось, приводимый перечень условий предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам в форме субвенций и субсидий носит примерный характер, поэтому субсидии и субвенции могут предоставляться и для финансирования иных целевых расходов.
Специальный федеральный закон о предоставлении субвенций и субсидий в настоящее время не принят, а Федеральный закон от 30 декабря 2001г. № 194-ФЗ О федеральном бюджете на 2002 год» содержит в себе отдельные положения о предоставлении различных субвенций и субсидий.
Бюджетными ссудами принято называть бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.
Субъектам РФ бюджетные ссуды предоставляются на финансирование кассовых разрывов. Кассовыми разрывами в бюджете называется временная нехватка бюджетных средств, обусловленная сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов. Примером сезонных затрат в большинстве субъектов РФ могут служить расходы на подготовку к отопительному сезону. Примером же временной нехватки бюджетных средств, обусловленной сезонным характером поступлений доходов, может служить недополучение налоговых и неналоговых доходов в период массовых отпусков.
Бюджетные ссуды предоставляются на возвратной основе. Срок возврата бюджетной ссуды не должен превышать 6 месяцев. В случае, когда предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ.
Бюджетные ссуды могут предоставляться как на возмездной (платной), так и на безвозмездной основе. Возмездное предоставление бюджетной ссуды предполагает обязанность ее получателя оплатить пользование ею. Если же бюджетная ссуда предоставляется безвозмездно, то такой обязанности не возникает. Как правило, бюджетные ссуды из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются безвозмездно. При возмездном же предоставлении бюджетных ссуд размер платы за пользование ими устанавливается как кратный ставке рефинансирования Банка России.
В БК предусматривается контроль за использованием субъектом РФ - получателем финансовой помощи из федерального бюджета средств, полученных в качестве такой помощи.
Целью такого контроля является установление законности, обоснованности, целенаправленности и эффективности использования органами государственной власти субъектов РФ средств федерального бюджета. Финансовая помощь, предоставленная бюджету субъекта РФ, считается использованной законно, если при ее использовании не были допущены нарушения действующего законодательства. Обоснованность использования финансовой помощи предполагает соблюдение всех условий ее предоставления.
Список использованной литературы
1. Бюджетный кодекс РФ 1998г.
2. Федеральный закон от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».
3. Федеральный закон от 30 декабря 2001г. «О федеральном бюджете на 2002 год».
4. Проблемы теории и практики управления №4 2001г. Дорждеев «Межбюджетные отношения в РФ: обеспечение единства интересов центра и регионов».