Технології адміністративного політичного управління
СОДЕРЖАНИЕ: Основні поняття системи державного управління України. Загальна характеристика управлінських процесів. Класифікація та функції системи державного управління. Адміністративне управління в політичному житті держави: технології, методи, ефективність.Реферат
Курсова робота включає: 32 стор., 11 джерел.
Обєкт дослідження – Технології адміністративного політичного управління.
Предмет роботи – система адміністративного політичного управління.
Мета роботи полягає в проведенні аналізу літератури що повязана з питанням системи державного управління та державною політикою взагалі.
Методи дослідження - порівняльний, описовий, історичний.
Ключові слова: Державна політика, влада, АДМІНІСТРАЦІЯ, ПОЛІТИКА, президент, конституція, управління, бюрократія, реформування, впровадження, система
Зміст
Вступ….......................................................................................................... 3
1. Принципи державного управління. 5
1.1 Основні поняття системи державного управління України. 5
1.2 Управлінські процеси. 8
1.3 Класифікація та функції системи державного управління. 14
2. Адміністративне управління в політичному житті держави. 17
2.1 Технології впровадження політики. 17
2.2 Методи державного управління. 21
2.3 Практика реформування сучасного державного управління в Україні 24
Висновки. 29
Список літератури. 32
Вступ
Актуальність теми роботи обумовлена тим, що державна політика та політика управління відіграє надзвичайно важливу роль у суспільному житті. Саме вона покликана своєчасно виявляти назрілі проблеми розвитку суспільства, аналізувати їх, установлювати причини виникнення, складнощі, суперечливість та знаходити шляхи вирішення цих проблем. У сфері державної політики приймаються відповідні державно-політичні рішення, розробляється відповідний інструментарій, створюється механізм їх реалізації. Прагматика актуальності та необхідності реформування системи державного управління як чинника суспільної життєдіяльності зумовлена ще й тим, що вона й дотепер не знайшла свого адекватного висвітлення у вітчизняній науковій літературі, не стала обєктом наукового аналізу українських учених. Між тим не викликає сумніву той факт, що повільні темпи й труднощі реформування українського суспільства багато в чому повязані з відсутністю науково-аналітичного забезпечення державної політики України. Наслідком цього, зокрема, є те, що проблеми суспільства визнаються і стають предметом теоретичного дослідження й практичного вирішення вже після того, як вони загострилися. В епоху радикальних політичних трансформацій людей дедалі більше турбує той факт, що здатність органів державного управління до розробки політики знизилася до небезпечно низького рівня... Аналіз політики в нашому бурхливо змінному світі потрібний як ніколи.
Реформування суспільного життя України, становлення демократичної, соціальної, правової держави, багатопартійності та інших демократичних інститутів у процесі трансформації українського суспільства вимагають підготовки нового покоління аналітиків, консультантів, експертів, викладачів, організаторів для системи державного управління, партій і рухів, засобів масової інформації, центрів, фондів та інших структур, систематичного підвищення їхньої кваліфікації. Нині в Україні практично не вироблено кваліфікованого аналізу державної політики та механізмів політики впровадження у звязку з відсутністю як методик, наукової та навчально-методичної літератури, так і спеціально підготовлених фахівців. Це складне й відповідальне завдання, від вирішення якого безпосередньо будуть залежати наші успіхи в усіх сферах життєдіяльності українського суспільства. Отже, цим продиктована необхідність докладного аналізу державної політики, особливо в умовах того перехідного стану, в якому зараз перебуває Україна, а також потреба дослідження історичного й міжнародного досвіду її розробки та впровадження, вивчення відповідних науково-теоретичних надбань, що насамперед сприятиме зясуванню особливостей складної динаміки державної стратегії й тактики, допоможе зрозуміти основні закономірності й механізми її впровадження в Україні.
1. Принципи державного управління
1.1 Основні поняття системи державного управління України
Державна політика — це набір цінностей, цілей та знарядь, повязаних з визначенням суспільних проблем
Державна політика — це не випадкова, безсистемна поведінка учасників процесу політики, а цілеспрямована дія/бездія, що розробляється для досягнення поставленої мети.
Державне управління — це своєрідна форма і засіб практичного втілення в життя державної політики. Політика й управління тісно взаємоповязані, внаслідок чого політика стає управлінням, а управління становить найбільшу політику. Управлінські питання не є політичними, але при цьому політика нічого не варта без підтримки управління, тому що управління не є політикою.
Управління — це система органів та установ, призначених здійснювати рішення політичної влади. Соціальне управління вирізняється з-поміж інших керованих систем тим, що в його рамках діють не лише стихійні механізми, а відразу дві взаємоповязані детермінанти: і свідомий, і спонтанний способи регулювання. Відомо, що в більшості випадків у людини не виникає потреби в спеціальному науковому обґрунтуванні своїх дій, тобто апеляції до науки. Така потреба зявляється тільки тоді, коли рішення має багато варіантів і людині складно оцінити наслідки своїх дій, коли колектив, яким управляють, є досить великим, і від того, як він буде організований, значно залежить результат його діяльності. Державне управління в людському суспільстві організовує, регулює, спрямовує та контролює діяння субєкта державного управління, спрямоване на обєкт державного управління.
Характеризуючи державне управління, необхідно передусім відзначити, що це — підзаконна діяльність органів виконавчої влади спрямована на практичну організацію суспільного життя і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов для їхнього матеріального, культурного та духовного розвитку.
Для здійснення своїх завдань і функцій кожна держава створює різноманітні організації. Така система всіх державних організацій, що беруть участь у здійсненні завдань і функцій держави, називається її механізмом. Серед названих організацій є органи державного управління, наділені державно-владними повноваженнями. Систему таких органів по-іншому називають апаратом держави.
Основними принципами системи державного управління України є:
- принцип демократизму (державний апарат виражає і виконую волю більшості населення);
- принцип гуманізму (державний апарат визнає, допомагає здійснювати, охороняє і захищає основні права людини);
- принцип соціальної справедливості (апарат держави забезпечує згоду, консенсус між різними частинами суспільства, баланс різноманітних інтересів);
- принцип законності (організація і діяльність державного апарату здійснюється на підставі законів, на виконання законів і порядку передбаченому законом);
- принцип суверенності державної влади (апарат держави будується на принципі єдності влади як єдиного виразника і носія суверенітету народу);
- основні функціональні напрямки діяльності державного апарату (законодавство, законовиконання, судочинство, нагляд і контроль) чітко розподіляються між відповідно спеціалізованими системами органів – різновидами влади;
- у роботі державного апарату основна роль належить організаційними та виховними методами, методи примусу мають відносно другорядне, допоміжне значення;
- свої функції апарат виконує із залученням різноманітних громадських об’єднань, співпрацюючи з ними;
- принцип гласності, відкритості і врахування громадської думки;
- принцип національної рівності.
Свої функції державний апарат виконує відкрито, співпрацює з різними громадськими об’єднаннями і рахунками, вивчає громадську думку і враховує її і організації й здійсненні покладених на нього завдань.
Таким чином, державний апарат (обраний чи призначений) є системою державних органів, що здійснюють свої функції, реалізуючи волю громадянського суспільства, всього українського народу.
Первинною клітиною державного апарату є орган держави. “Орган держави це структурований і організований державою чи безпосередньо народом колектив державних службовців (або депутатів Рад), який (орган) наділений державними владними повноваженнями, здійснює державно-організаторські, розпорядчі, судові та інші функції відповідно до свого призначення.
Наявність владних повноважень означає, що орган держави здатний встановлювати обов’язкові правила поведінки, тобто юридичні норми і індивідуальні акти і домагатись за допомогою встановлених законами засобів їх здійснення. Від кожного державного органу, взято окремо чи спільно з іншими, значною мірою залежить рівень розвитку і ефективність діяльності державного апарату в цілому. Тому держава повинна піклуватись про те, щоб по відношенню до державних органів чітко визначались сфера їх діяльності і компетенція, були упорядковані їхні взаємовідносини з недержавними органами і організаціями, насамперед, органами місцевого самоврядування, щоб державні органи являли собою відносно самостійні, професійні та відповідальні рамки державного апарату.
Органи держави мають загальні і специфічні ознаки. До загальних ознак можна віднести: всі органи держави, що створюються відповідно до закону шляхом безпосередньої чи представницької демократії, покликані виконувати передбачені законом функції; діють у встановленому порядку; взаємопов’язані відношеннями субординації; всі разом створюють одну цілісну систему, що називається апаратом держави.
Специфічними рисами, тобто такими, що відокремлюють державні органи від недержавних і організацій, слід вважати:
- формування їх безпосереднього державою чи населенням (виборцями) і здійснення державними органами своїх функцій від імені держави;
- виконання кожним державним органом чітко визначених, встановлених у законодавчому порядку повноважень, видів і форм діяльності;
- наявність у кожного державного органу юридично закріпленої організаційної структури, територіального масштабу діяльності, спеціального положення, що визначає його місце і роль у державному апараті, а також порядок його взаємовідносин з іншими державними органами і організаціями;
- надання державним органом повноважень державно-владного характеру.
Наявність державно-владного характеру є найбільш важливою ознакою державного органу, за якою існує можливість досить чіткого розмежування державних органів і державних організацій (підприємств, установ) від недержавних органів та організацій.
1.2 Управлінські процеси
Методологічно істотним для дослідження державної політики як управлінського процесу, а також ефективності цього процесу є зясування того, в якому режимі він працює. У праці А. С. Васильєва для етапу аналізу впровадження рішень у життя рекомендовано застосовувати теорію ризику та мережеве планування й управління.
Загалом державне управління та державна політика асоціюються переважно з усвідомленим регулюванням суспільних справ і колективних ресурсів з боку офіційних державних інститутів, що контролюють основні важелі влади груп інтересів. Управління суспільством, як відзначав американський дослідник Ч. Ліндблом, може бути змальоване як механізм з вищими бюрократами «нагорі», простими громадянами «внизу» та рештою ланок, які субординовані відповідно до Їхніх проміжних рангів. Цей великий за обсягом і складний механізм є багаторівневою системою функціональних фаз і рангових ланок, що перебувають у стосунках координації й субординації. Кожен вищий рівень і ранг, з одного боку, більш інформований, ресурсне та функціонально забезпечений, ніж нижчий, а з іншого — більше відповідальний за підтримку режиму оптимального функціонування підпорядкованих йому ієрархічних рівнів.
У широкому розумінні категорія управління досить часто визначається як функція органічних систем різноманітної природи та складності, що забезпечує збереження їхньої структури, підтримку внутрішнього режиму функціонування й реалізації програми. Управління — це система органів та установ, призначених здійснювати рішення політичної влади. Соціальне управління вирізняється з-поміж інших керованих систем тим, що в його рамках діють не лише стихійні механізми, а відразу дві взаємоповязані детермінанти: і свідомий, і спонтанний способи регулювання. Відомо, що в більшості випадків у людини не виникає потреби в спеціальному науковому обґрунтуванні своїх дій, тобто апеляції до науки. Така потреба зявляється тільки тоді, коли рішення має багато варіантів і людині складно оцінити наслідки своїх дій, коли колектив, яким управляють, є досить великим, і від того, як він буде організований, значно залежить результат його діяльності. Державне управління в людському суспільстві організовує, регулює, спрямовує та контролює діяння субєкта державного управління, спрямоване на обєкт державного управління. Характеризуючи державне управління, необхідно передусім відзначити, що це — підзаконна діяльність органів виконавчої влади спрямована на практичну організацію суспільного життя і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов для їхнього матеріального, культурного та духовного розвитку.
Щодо єдиних принципів державного управління для держав — членів Європейського Союзу, то вони ґрунтуються на Європейському адміністративному просторі (ЄАП). ЄАП складається зі спільних стандартів для здійснення державного управління, які визначаються законом і запроваджуються через систему заходів, процедур та механізмів звітності.
Узгодження та гармонізація стандартів державного управління не означає уніфікації систем і засад державного управління в країнах ЄС. Варто наголосити, що національні системи державного управління, незалежно від свого устрою, повинні визнавати й дотримуватися стандартів, однакових для держав — членів ЄС. Спільними принципами державного управління для країн Західної Європи є:
- надійність і можливість прогнозування (правова впевненість);
- відкритість і прозорість;
- звітність;
- ефективність і результативність.
Відмінність державного управління від керівництва приватною фірмою полягає передусім в універсальності характеру державного управління, яка зумовлена всезагальним охопленням владних повноважень і функцій, потребами в регулюванні практично всіх видів суспільних ресурсів і сфер суспільного життя.
При аналізі специфіки державного управління слід враховувати і загальну роль конституційного, державного права як системи базових норм, що від імені народу регламентують (більшою чи меншою мірою, залежно від виду політичного режиму) всі головні сфери активності людей і визначають фундаментальні принципи взаємовідносин між громадянами і суспільними інститутами. Також окремі ланки та елементи механізму державного управління наділені легітимними повноваженнями і владними функціями; універсальною формою з жорсткими регламентами і санкціями; адміністративними засобами й інструментами; комплексом колективних ресурсів, що використовуються від імені та в інтересах народу.
Розглядаючи управлінські засади формування і впровадження державної політики, зазначимо, що державне управління є особливим типом соціального управління, за якого державна організація як ієрархізований субєкт політики:
- наділена універсальним комплексом державно-владних повноважень;
- офіційно застосовує адміністративні методи керівництва та примусові санкції;
- використовує легітимні форми соціального спілкування й легальні засоби взаємодії з групами й індивідами;
- цілеспрямовано регулює колективні ресурси соціуму.
Загалом державна політика повязана з виробленням стратегічного курсу, основних напрямів розвитку держави й засобів досягнення цілей і завдань. В основу механізму сучасної державної політики покладено такі концептуальні положення:
- формування легітимного субєкта й інституціональної ієрархії державної політики;
- розробку стратегічного курсу та прийняття державно-політичних рішень;
- адміністративні й інші засоби реалізації рішень;
- блок державного контролю й арбітражу, забезпечення самокорекції політичного режиму та зворотного звязку з обєктами державного керівництва.
Характеризуючи засоби представництва й моделі формування самих субєктів державної політики, виділимо їх базові типи: елітаристський, корпоративістський, плюралістський, партисипаторний,— які практично охоплюють увесь системотворчий спектр управління, починаючи з гіперконцентрації державної волі в руках однієї чи декількох осіб і до плебісцитаторних механізмів чи партисипаторних засобів формування субєктів суспільного волевиявлення.
Прихильники концепції елітаризму вважають, що концептуальні напрями державної політики визначають, розробляють та впроваджують вибрані чи призначені професіонали. Вони добре підготовлені, поінформовані й через те є компетентними, а надмірне розширення соціального представництва і кордонів участі у політиці призводить до кризи та зниження ефективності дії всієї системи державного управління. Субєктом державної політики є еліта, якій делегуються основні повноваження з прийняття стратегічних для країни державно-політичних рішень і яка акумулює колективну волю нації.
Корпоративісти виходять з інших передумов: із моделі узгодження в рамках державної політики різнорідних групових, корпоративних інтересів як через парламентські механізми, так і засобом спеціальних функціональних структур, які складаються з роботодавців і профспілок («тристоронні комісії»), і де державні органи, що виробляють стратегію та керують державою, формуються на підставі вільного, рівного і пропорційного представництва.
Прихильники партисипаторної системи управління виступають за кардинальне розширення сфери впливу народних мас на процес формування державної стратегії, а також за здійснення децентралізації владних повноважень державних субєктів, зміщення центру ваги в бік регіонального рівня прийняття рішень і порядку самоуправління локальних товариств громадян.
Спосіб формування носіїв суспільної волі, порядок представництва та участі мас у державному управлінні єднає це з макрополітичним процесом через його складника — виборчий процес. У звязку з виборами та зміною вищих посадових осіб чи правлячих партій може змінюватися або виникати зовсім нова державна стратегія. В демократичному суспільстві вибори вищих посадових осіб і представницьких органів влади (від президента і парламенту до муніципалітетів) і є за суттю тим самим легітимним засобом формування інтегральної ролі вираження суспільних інтересів. На референдумах і плебісцитах усі виборці на короткий термін безпосередньо презентуються як колективний субєкт державної політики.
Наступною ланкою в механізмі державної політики є розробка державної стратегії та прийняття рішень, повязаних із законодавчим процесом і оперативним управлінням з боку органів виконавчої влади. Активну участь у виробленні державної політики беруть і законодавчі та виконавчі інститути влади. Залежно від співвідношення владних повноважень між ними, вирізняють дві основні моделі розробки державної стратегії та прийняття рішень: активна і представницька. Для активної моделі не характерне формування законодавчими інститутами визначальних принципів і конституційних норм, вироблення стратегії загальнодержавної політики. Водночас практична реалізація стратегічних рішень і сама технологія оперативного управління закріплена за виконавчими органами.
Згідно з іншою, представницькою моделлю, законодавчі парламентські органи обмежуються лише формуванням найзагальніших орієнтирів і правил гри, а прийняття багатьох важливих оперативно-стратегічних рішень делеґовано в структури виконавчої влади.
Третім складником механізму здійснення державної політики є процес застосування технологічних прийомів і методів оперативного управління, зумовлених необхідністю реалізації стратегічних цілей і рішень та орієнтованих у першу чергу на практичний управлінський вплив. Цей етап управлінського циклу безпосередньо повязаний з політичними режимами, що відображають особливості інституціональної взаємодії державних органів з громадянами, так само як і методи політико-правового управління (співвідношення примусу й переконання, насилля й закону тощо).
Останній блок у механізмі державної політики забезпечує контроль управлінського процесу й самокорекцію його режиму, тобто вирішення конфліктів, робота системи нагляду й арбітражу, забезпечення дії зворотного звязку, повязаного передусім з судово-конституційним процесом, та функціонування контрольно-наглядових інститутів (прокуратура, омбудсмен тощо).
У звязку з аналізом управлінських засад формування і здійснення державної політики та характеристикою ієрархії функціональних блоків постає проблема субординації між носіями державних повноважень, координації між субєктами й обєктами державного управління. Розглядаючи державу як систему субінститутів, зазначимо, що вони розмежовуються за своїми повноваженнями та функціями на горизонтальні (галузі влади) й вертикальні (рівні влади) ряди. Процес державного управління (за А. Бентлі) поділяється на групову активність людей, що діють у межах трьох гілок влади на три горизонтальних субпроцеси: законодавчий, адміністративний і судовий. Подібну ієрархізовану структуру має і сам обєкт державної політики та управлінської взаємодії — суспільство. Структурування громадянського суспільства як сфери державної взаємодії розглядається за такими підходами.
Як обєкт державного реґулювання, вирізняють сфери суспільного життя, окремі види наявних у суспільстві ресурсів і відповідні їм напрями державної політики: економічна, соціальна, культурна, освітня, інформаційна та інші.
1.3 Класифікація та функції системи державного управління
Підставою для класифікації обєктів державного управління є поділ на різноманітні соціально-демографічні, професіонально-кваліфікаційні чи етнічні групи людей. На зміну соціального стану цих груп спрямований управлінський вплив, відповідно до якого здійснюється специфічна жіноча, молодіжна чи етнонаціональна політика (політика прибутків і зайнятості з диференційованим вираженням для окремих соціально-професійних верств населення).
Характеристика управлінських засад формування і впровадження державної політики складається з таких елементів:
- сукупності субпідпорядкованих дій людей;
- взаємодії управлінських ланок і блоків інституціонального механізму, спрямованих на вироблення й реалізацію стратегічних цілей і рішень;
- управлінського циклу, в якому немає жорсткої послідовності функціональних фаз, оскільки вони можуть іти паралельно, що призводить до нівелювання чіткості їхнього початку й кінця.
Ч. Ліндблом і Е. Вудгауз зазначають: «Будь-яка державна політика є комплексним феноменом, який складається із дій багатьох обраних, призначених чи найнятих чиновників. У той же час до публічної політики залучено й чимало окремих громадян та їхні вчинки». Центральною ланкою в загальному механізмі державної політики є фаза прийняття стратегічних і оперативно-тактичних рішень.
Аналізуючи управлінські засади формування і впровадження державної політики, розглянемо методи державного управління щодо структури політичного режиму. Ці методи поділяються на: засоби здійснення державних цілей і управлінських рішень; засоби підтримання стабільності політичної системи та відтворення інституціонального порядку в суспільстві; інструменти мобілізації ресурсів і керівництва людьми.
Загалом історичний досвід розвитку суспільств викристалізував два визначальних типи методів державного управління:
- переконання, що в основному спирається на маніпулювання механізмами свідомості й установками поведінки громадян;
- примус, що спирається на використання сили й навіть крайніх форм насилля.
Ці два «ідеальних типи» створюють двополюсну шкалу «примус-переконання», на якій розміщені всі проміжні інструменти, що застосовуються для керівництва людьми з боку державної адміністрації. Окрім того, на базі цих двох архетипів, залежно від політичного режиму країни, можлива велика кількість комбінацій різних прийомів і методів у державному управлінні. Згідно зі шкалою, можемо охарактеризувати деякі методи державного управління, які застосовуються при впровадженні державної політики. Найрадикальнішим прийомом управління є відкрите насилля й застосування карально-силових засобів (за словами М. Фуко,— «впливу на тіло»). Поєднання насилля з переконанням у необхідності цього насилля діє як своєрідний феномен управління. Переконання у чистому вигляді не дає бажаного результату, так само як і виключно насилля. Ось чому застосування шкали в повному обсязі сприяє підвищенню ефективності державного управління як владного механізму впровадження державної політики.
Процес формування і впровадження державної політики ділиться на дві фази: прийняття рішень і втілення їх у життя. Загалом прийняття починається з формулювання пропозицій політики і закінчується (якщо взагалі має кінець) офіційним ухваленням певного закону, нормативного акта, адміністративної директиви чи іншої постанови, затвердженої згідно з правилами конкретного політичного рівня. Втілення рішень починається з прийняття певної політики і триває, доки ця політика є чинною.
адміністративний політичний управління держава
2. Адміністративне управління в політичному житті держави
2.1 Технології впровадження політики
Теоретичні підходи не висвітлюють повною мірою різницю між прийняттям рішення і впровадженням його в життя, а також характерні складнощі процесу вироблення державної політики. (Проблема полягає в нечіткості, неконкретності завдань з одночасною вимогою ухвалення рішень на інших щаблях влади.)
До цього слід додати, що до уваги не беруться закономірні дії опозиції. Зважаючи на те, що фаза впровадження в життя — це низка прийнятих рішень, та використовуючи інтереси й цінності тих, хто зацікавлений у співпраці в потрібному напрямі, розробники державної політики можуть упевнено сподіватися на конкретний, бажаний вплив на спільноту цієї політики.
Ще одним показником правильності аналізу політики є вимірювання відповідності очікуваних чи фактичних результатів політики її цілям та адекватність пропозицій, адже дотримування керівниками своїх зобовязань під час вироблення і впровадження політики є нагальною необхідністю її ефективності. Такий аналіз необхідний для визначення наявності ресурсів (фінансових, людських, управлінських тощо) для здійснення курсу політики.
Завершальним моментом є аналіз залежності сприйняття окремими особами й групами співробітництва щодо впровадження курсу політики. Визначення впливів (офіційних і неофіційних) на впроваджувальний механізм сприятиме прискоренню її здійснення.
Визначають два провідних підходи впровадження політики.
- Орієнтоване вперед відображення — визначення специфічного ланцюга поведінки (конкретизація діяльності для досягнення бажаного напряму), який звязує політику з бажаними наслідками. Для цього слід налаштуватися на негатив: що не відбудеться, не вийде, не вдасться, і хто в цьому зацікавлений. Такий підхід сприяє визначенню «найпрохідніших» альтернатив.
- Орієнтоване назад відображення — радикальний підхід, спрямований на теперішній інтерес клієнта. За основу взято напрям на ефективне надання послуг, а потім структура організації, яка впроваджуватиме напрям політики з метою визначення оптимальності успішності надання послуг. Радикальність підходу виявляється в можливості перевизначення напряму політики.
Успішність впровадження політики переважно залежить від обставин і необхідності постійного коригування відповідності результатів і сподівань. Суттєвим аспектом успішного впровадження політики є потреба неперервного підтримання курсу політики всім комплексом заходів та передбачуваність негараздів і перешкод.
В. Бакуменко в аналізі державного управління як комплексної системної діяльності вирізняє три основні напрями.
1. Державне будівництво — охоплює визначення та правове закріплення форми і типу державного управління; державного (адміністративно-територіального) устрою; основних цілей і функцій держави, їх пріоритетності; розподілу повноважень між гілками та вищими органами державної влади; стратегії розвитку держави; структури органів державної влади відповідно до функцій держави та її стратегічних цілей.
2. Формування державної політики — охоплює розроблення державної політики з основних напрямів діяльності держави (загальні орієнтири для дій та прийняття рішень); визначення або корекція цілей та функцій органів державної влади, необхідного кадрового забезпечення; програмування (формування плану дій); розробка сценаріїв і графіків досягнення цілей органів державної влади (складу й послідовності завдань, програм, проектів, інших заходів); складання бюджету (розрахунок обсягу витрат і розподіл ресурсів стосовно робіт, що заплановані для досягнення цілей).
3. Реалізація державної політики, яка охоплює здійснення функцій державного управління (оперативне й тактичне управління).
Щодо другого напряму, автор вважає, що віднесення категорії державної політики до системної діяльності державного управління не зовсім коректне, оскільки для державного управління властива концентрація енергії, засобів і методів для найефективнішого впровадження державної політики в життя, тобто виконання функції владного механізму впровадження державно-політичних рішень. Проте широта завдань державного управління і вплив бюрократичного апарату на специфіку розробки державної політики дозволяє говорити про неоднозначність тверджень та про взаємопереплетення цих понять. Докладніше зосередимося на третьому напрямі.
Перелічимо загальноуправлінські принципи впровадження державної політики.
- Раціональна організація управлінських процесів: пропорційність («пропускна» здатність управлінських інституцій, пропорційне забезпечення ресурсами, інформацією), неперервність, паралельність (сумісність операцій в часі), прямоточність (оптимальність шляху проходження управлінської праці, інформації), ритмічність (рівномірність у часі), концентрація однорідних предметів, гнучкість, згладжування потреб у ресурсах (розпаралелення і зниження інтенсивності), самоорганізація, зворотний звязок.
- Ресурсозбереження: універсальний підхід до вирішення проблем з мінімальними витратами ресурсів (людських, інформаційних, фінансових, матеріальних, часу).
- Програмно-цільовий підхід: орієнтація програми на кінцевий результат, побудова програми як комплексу впорядкованих, взаємозалежних видів діяльності різного рівня, визначення програми як одного з елементів системи заходів організації (рівень держава—уряд), звязок з іншими програмами, розуміння програми як цілісного обєкта управління, системний розгляд процесу управління програмою на всіх її стадіях, створення відповідної організаційної системи управління програмою на базі окремого органу (чи перерозподілу прав і відповідальності), забезпеченість необхідними ресурсами, використання методів аналізу та оцінки обґрунтування рішень на етапі його впровадження.
- Оптимальність — найкращий варіант з можливих. Розрізняють: сувору оптимальність — досягається за допомогою економіко-математичного або соціально-математичного моделювання; спонтанну оптимальність — вибірковість, що ґрунтується на мінімізації економічної діяльності.
- Неповна визначеність меж і умов управлінської роботи. Через відкритість управлінської діяльності значення має особистий досвід управлінської діяльності.
- Обмеженість інформації — неможливість мати повну й точну інформацію щодо обєкта управління через її обмеженість (за обсягом і точністю). Подоланню сприяє запровадження релевантності інформації та одноразового введення інформації.
- Соціальна відповідальність — оцінка соціальних проблем.
- Первинність стратегії — стратегія визначає структуру (структура будується під стратегію для її реалізації).
Зміст державного управління найповніше виявляється в його функціях. Під цим поняттям розуміють:
- стійкий спосіб активної взаємодії речей, за якого зміна одних обєктів призводить до зміни інших;
- роль, що виконується певним елементом соціальної системи в її організації як цілого, в здійсненні цілей та інтересів соціальних груп;
- залежність між різними соціальними процесами, яка виражається у функціональній залежності змінних;
- стандартна соціальна дія, що регулюється певними нормами і контролюється соціальними інститутами.
Серед визначальних функцій державного управління можемо назвати такі:
- загальні (основні): адміністративно-політичні, економічні, соціальні, культурно-освітні;
- спеціальні (спеціалізовані): прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивації, управлінсько-контрольна;
- допоміжні: управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний процес, юридично-судові.
Функції є засадничо визначальними для ролі й значення державного управління при впровадженні державної політики. Через функції виявляється суть і зміст, цілі та завдання державного управління. Загалом набір функцій залежить від місця і ролі держави в житті суспільства. Змістом державного управління при впровадженні державно-політичного рішення є діяльність з реалізації управлінських функцій.
2.2 Методи державного управління
Серед методів державного управління як механізму впровадження державної політики можемо виділити:
- традиційні для тоталітарних режимів методи лозунгової демократії;
- загальні, спеціальні та окремі методи на кожному рівні державного управління, зміст яких відображає протилежно спрямовані інтереси окремої особи, соціальних спільнот та держави.
Окремо визначають нетрадиційні методи державного управління: загальні, спеціальні та гуманістичні, соціальні, евристичні, наукові, пізнавальні, організаційні, виховні, валеологічні, геронтологічні, психологічні, комунікативні, інноваційні, аналітичні, прогностичні, діагностичні та інші.
Передовсім слід зазначити проблему комунікації, що випливає із самого процесу формування політики, адже розробники політики не завжди точно передбачають її наслідки. Це ще раз підтверджує роль і значення непередбачуваності в політиці. Окрім того, різні варіанти інтерпретації та різнобачення (інакше розуміння суті і змісту понять) також є суттєвим чинником впровадження рішень. Досить ефективним варіантом запобігання цьому є штабна модель державного управління.
Не менш важлива і проблема координації. Складність спільних дій великої кількості людей зумовлює, що навіть чітка програма, викристалізувані цілі, ресурсне забезпечення не Гарантують ефективного впровадження рішення в практику. Реальності суспільного життя вимагають досягнення координації, компромісу. Хоча слід зазначити, що компроміс найближче стоїть до поняття затримки, затягування (із затратою значних ресурсів: людських, фінансових тощо), тобто бездії у впровадженні рішення. Проблема координації в державному управлінні має два характерні аспекти:
- Міжвідомчий характер координації. Дослідники розглядають її крізь призму прагнення державного службовця до самостійності й автономії при розпорядженні ресурсами та володіння навиками захисту престижу своєї організації і відстоювання свого бачення альтернативи державно-політичного рішення.
- Бюрократичні перешкоди у просуванні вперед при здійсненні політики. Гальмування координації між людьми, що працюють на політику, можливе й у чітко ієрархізованих структурах, оскільки організації нижчого рівня мають суттєву владу завдяки монополії на інформацію та контактам з клієнтами, розумінню залежності ефективності й результативності роботи конкретної організації для всієї структури. У такий спосіб ієрархії схильні перетворюватися на мережі взаємної залежності (мережа очікувань, відданості й лояльності). Слід звернути увагу на розбіжності в поглядах лідерів зацікавлених груп чи «сильних» політиків. Україна має негативний історичний досвід неузгодженої координації та втрати можливості в проведенні напряму політики. Непоступливість та амбіційність є серйозними вадами навіть ефективно розроблених і раціонально обґрунтованих напрямів державної політики. Менеджментський вплив і організаційна близькість структур сприяють запобіганню організаційної віддаленості та посиленню конкурентоспроможності і конфліктам.
Ще одним аспектом загрози здійсненню політики є зовнішні чинники. Це набуває яскравого вираження, коли зацікавлена група може чинити організований опір змінам, які передбачаються напрямом політики. Це також стосується ситуації, коли група прихильників напряму політики розширюється або поведінка її членів обмежується. За таких обставин на темп здійснення політики суттєво впливають якраз зовнішні зацікавлені субєкти. При цьому слід мати на увазі, що можлива ситуація, коли загальна політика стосується великої групи, котра обєднує декілька груп, що представляють широкий і суперечливий спектр інтересів. Через те значний час і ресурси витрачаються на переговори та пошук консенсусу.
Дієва координаційна діяльність при впровадженні державної політики можлива за таких умов:
- задіяні сторони мають широке поле співробітництва й мало конфліктів;
- усі задіяні сторони мають можливість часто спілкуватися між собою;
- прихильники напряму політики мають більше влади, ніж опоненти.
Проблеми впровадження державної політики досить часто є визначальним чинником суспільного розвитку. Непоступливість «принципами» зовнішніх груп інтересів чи їхніх лідерів можливо перебороти маленькими цілеспрямованими змінами (мікрозмінами) та обмеженням влади інтересів невеликою цільовою групою. Але цей шлях має дуже багато суттєвих недоліків: від втрати цілі чи перекручування її змісту до неможливості здійснити великі нагальні зміни. Варто додати також напруження, повязане з централізованим контролем заради підвищення ефективності та звітності і реакції на справжні потреби людей, а також необхідність проводити політику під тиском громадськості.
Намагання передбачити й уникнути проблем впровадження напряму державної політики є суттєвим елементом всього аналізу державної політики. Дослідники (П. Браун, Д. Мазманьян, В. Парсонс, П. Сабатьє) описують передбачувально-уникнувальну модель впровадження політики. Вона містить змінні, при віднесенні яких до колонки позитивних збільшуються шанси успішного здійснення політики.
Найголовнішим моментом цієї системи показників є необхідність розглядати здійснення політики як невідємний складник вироблення чи аналізу з метою вибору курсу політики. Р. Гюїт пише про «здійсненність політики», що є міркуванням виробників політики у процесі відбору політичних . пріоритетів і програм щодо бажаності, прийнятності та можливості пропонованої політики.
2.3 Практика реформування сучасного державного управління в Україні
У практиці сучасного державного управління в Україні використовуються такі нормативно-правові акти:
- Конституція України;
- конституційні закони;
- загальні закони для правового регулювання певної галузі суспільних відносин;
- ратифіковані міжнародні договори;
- нормативно-правові акти вищих органів державної влади (укази Президента України, постанови Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України);
- нормативно-правові акти відомчого характеру (міністерств, інших центральних органів виконавчої влади);
- розпорядження керівників місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських голів;
- інші нормативно-правові акти (статути, положення, реґламенти, інструкції, правила тощо).
Конституцією України (ст. 85) визначені широкі повноваження Верховної Ради України, реалізація яких здійснюється шляхом прийняття законів та постанов.
Виключне право внесення законопроекту до Верховної Ради України належить субєктам законодавчої ініціативи, перелік яких визначається Конституцією України: Президент України; Кабінет Міністрів України; народні депутати України. (В ініціативному порядку законопроект може бути розроблений фізичними та юридичними особами — громадянами України. Він може вноситися до Верховної Ради від імені та за підписом субєкта законодавчої ініціативи, але з обовязковим зазначенням авторів законопроекту.)
Поданий законопроект розглядається у відповідному профільному комітеті Верховної Ради. На цьому етапі здійснюється експертна оцінка законопроекту науково-експертним управлінням Секретаріату Верховної Ради та в разі потреби здійснюється зовнішня експертиза.
Після цього законопроект виноситься на розгляд сесійного засідання в першому читанні (в разі негативного висновку це робиться лише на вимогу субєкта законодавчої ініціативи, який вніс законопроект).
Основний зміст процедури першого читання полягає у схваленні або відхиленні законопроекту в цілому, тобто концептуально. (Проекти поправок та зауважень до конкретних положень законопроекту в першому читанні не розглядаються.) В разі схвалення законопроект виноситься на друге читання, інакше він може бути знятий з розгляду або відправлений на доопрацювання. Доопрацювання законопроекту може бути доручене його авторові, субєкту законодавчої ініціативи, який вніс законопроект, профільному комітетові або спеціальній комісії, що створюється за рішенням Верховної Ради України.
Підготовка законопроекту до другого читання здійснюється відповідним профільним комітетом Верховної Ради шляхом отримання та систематизації поправок і зауважень до конкретних розділів законопроекту, які вносяться субєктами законодавчої ініціативи або від їхнього імені.
На друге читання законопроект оформляється у вигляді порівняльної таблиці, де вказуються початкова редакція документа, пропозиції та зауваження до окремих його частин (із зазначенням субєкта законодавчої ініціативи, який їх запропонував), відповідні висновки профільного комітету щодо них, проект остаточної редакції тексту.
За результатами другого читання Верховна Рада може прийняти рішення про схвалення законопроекту і подання його на третє читання, відхилення або доопрацювання з подальшим винесенням на повторне друге чи третє читання. (В разі потреби доопрацювання може бути доручене спеціально створеній узгоджувальній комісії.)
Третє читання законопроекту здійснюється з метою внесення редакційних правок, узгодження структурних частин законопроекту між собою та законопроекту в цілому з чинним законодавством. Результатом третього читання є голосування за законопроект у цілому. За наслідками цього голосування законопроект може бути схвалений Верховною Радою, відхилений або направлений на доопрацювання з подальшим поданням на повторне третє читання. Після прийняття закону в цілому внесення до його тексту будь-яких змін (в тому числі стилістичних) забороняється.
Під час розгляду законопроекту в другому й третьому читаннях рішення ухвалюється більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради. В разі, якщо розглядається конституційний закон, таке рішення ухвалюється більш ніж двома третинами голосів від конституційного складу Верховної Ради.
Процедура введення закону в дію визначається Конституцією України, і головний її елемент полягає в підписанні закону Президентом України. (При цьому Президент користується правом відкладального вето, тобто правом повернення закону до Верховної Ради з мотивованими зауваженнями.)
Процедура розгляду зауважень Президента принципово не відрізняється від процедури другого читання. Крім того. Верховна Рада може двома третинами голосів від свого конституційного складу відхилити зауваження Президента (процедура подолання вето), після чого Президент зобовязаний підписати закон, який набуває чинності з моменту опублікування.
Зміни та доповнення до Конституції України приймаються як конституційний Закон України. Президент у цьому випадку не має права відкладального вето.
Постанова Верховної Ради за своєю юридичною силою поступається перед Законом України. Процедура прийняття постанов аналогічна законодавчій процедурі за трьома читаннями, але, на відміну від закону, прийнята постанова підписується Головою Верховної Ради та не надсилається на розгляд Президентові України.
Владні повноваження Президента України реалізуються у вигляді ухвалення ним відповідних нормативно-правових актів, указів та розпоряджень. На схемі наведена типова модель ухвалення нормативно-правових актів Президента.
Рада національної безпеки та оборони України є координаційним органом, і до її компетенції віднесені стратегічно важливі питання, які потребують оперативного втручання в процеси загальнонаціонального характеру з метою запобігання їх негативному розвиткові для України. Такі питання можуть бути ініційовані Президентом України, Головою Верховної Ради, Премєр-міністром або іншими членами Ради і розглядатися за планом або в терміновому (невідкладному) порядку.
Нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України є постанови й розпорядження з питань, віднесених до компетенції уряду. Тобто прийняття програм подальшої діяльності уряду на строк його повноважень, проектів прогнозів і планів економічного та соціального розвитку України, проектів Державного бюджету України, найважливіших законодавчих актів і загальнодержавних програм, міжнародних договорів, пропозицій про граничний рівень внутрішнього державного боргу, про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, забезпечення реалізації основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики тощо.
Висновки
Становлення і розвиток державності в Україні потребують перш за все розвитку науково-методологічних підходів до аналізу і впровадження державної політики.
Актуальність вивчення аналізу державної політики насамперед зумовлена соціально-економічними, політичними, культурними та іншими аспектами суспільних цінностей. Зосередження на державній стратегії розбудови держави сприяє уникненню прикрих помилок і негараздів. Визначення державної політики як відносно стабільної, організованої та цілеспрямованої діяльності/бездіяльності державних інституцій, що здійснюється ними безпосередньо чи опосередковано стосовно певної проблеми або сукупності проблем і впливає на життя суспільства, допомагає зрозуміти суть і зміст феномена державної політики у нашому складному суспільному сьогоденні.
Взаємозалежність державної політики й соціально-економічних, політичних, культурних та інших аспектів суспільного розвитку зумовлена уточненням підстав для державного втручання. Зовнішнє середовище аналізу і впровадження державної політики визначально впливає як на сам процес, так і на ефективність результатів, оскільки політика є відповіддю (реакцією) на суспільні негаразди. Взаємовплив державної політики й суспільного середовища, звичайно, потребує ґрунтовнішої і докладнішої характеристики. На сьогодні це перспективний напрям дослідження аналізу державної політики.
Визначення типів державної політики суттєво доповнює цілісну картину її аналізу. Зазначимо, що для України характерні трансформаційні процеси, які зумовлюють постійну видозміну типів державної політики. Доречним для аналізу державної політики є використання моделей державно-політичних процесів та інформаційно-аналітичних технологій, що дає змогу правильно визначити й оцінити симптоми проблеми та розробити альтернативи успішного її вирішення. Адже моделювання спрощує і робить зрозумілою ідею і ціль державної політики, визначає найважливіші аспекти суспільної проблеми та суттєві риси державно-політичної діяльності, допомагає спрямувати зусилля на важливі складники державної політики й пояснює державно-політичне рішення та наслідки його впровадження.
Державно-політичні рішення як основа здійснення державної політики відіграють надзвичайно важливу роль у суспільстві, оскільки є результатом діяльності субєктів процесу політики і спрямовані на вирішення проблем державного рівня. Вони мають свої кваліфікаційні ознаки й характеристики та визначаються як ідеальний результат діяльності й оптимальні засоби досягнення мети в роботі державних інституцій, а також мають імперативне значення для їхньої компетентності. Класичний процес прийняття рішення містить складні механізми взаємодії, критерії та оцінки і є фактично головним результатом ефективної державної політики, або своєрідною «мініпрезидентською кампанією». Виокремлення спеціальних концепцій, у межах яких інтерпретується процес прийняття державно-політичних рішень, сприяє класифікаційному поділу та спричиняє необхідність поглибленого їх дослідження.
Аналіз суспільних проблем зосереджується на визначенні його головних етапів і на їх кваліфікаційній характеристиці, яка сприяє усвідомленню тісного взаємозвязку між ними, їх розмаїттю та можливості варіювання. На етапі усвідомлення проблеми основна увага приділяється визначенню симптомів, а не причин (якщо працювати на перспективу), та стратегії вирішення проблеми, а не причинно-наслідкових звязків проблеми. Чітке формулювання проблеми сприяє не тільки її усвідомленню, а й накресленню стратегії вирішення. Окрім того, цей етап містить такі складники: визнання, визначення формулювання, усвідомлення і структурування. Розуміння їхнього взаємозвязку є важливим для всього процесу вирішення суспільних проблем, оскільки добре сформульована проблема є напіввирішеною.
Визначення проблем у сфері державної політики - це виокремленням таких проблем, які потребують державної реакції. Загалом аналіз державної політики є висококваліфікованим застосуванням інтелекту до вирішення суспільних проблем.
Список літератури
1. Закон України “Про державну службу” // Закони України.— К., 2003.— Т. 6.— С. 231—245.
2. Закон України “Про Концепцію Національної програми інформатизації” // Офіц. вісн. України — 2005.— № 10.— С. 15—29.
3. Закон України “Про основи державної політики в сфері науки і науково-технічної діяльності” // Голос України.— 2001.— 24 берез.
4. Аналітичні записки з розробки напрямів державної політики / Укл. В. Романов, О. Кілієвич.— К.: Вид-во УАДУ, 2007.— 236 с.
5. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики: Моногр.— К.: Вид-во УАДУ, 2006.— 328 с.
6. Браун П. Посібник з аналізу державної політики / Пер. з англ.— К.: Основи, 2006.— 243 с.
7. Вайс К.Г. Оцінювання: методи дослідження програм та політики / Пер. з англ. Р. Ткачук та М. Корчин-ська; Наук. ред. пер. О. Кілієвич.— К.: Основи, 2006.— 671 с.
8. Васильєв А.С. Підготовка і прийняття управлінських рішень: організаційно-правові проблеми.— Одеса: АО БАХВА, 2004.— 160 с.
9. Веймер Д.Л., Вайнінґ Е.Р. Аналіз політики; концепції, практика / Пер. з англ. /. Дзюб, А. Олійник; Наук. ред. О. Кілієвич.— К.: Основи, 2005.— 654 с.
10. Гурне Б. Державне управління / Пер. з фр. В. Шовкун.— К.: Основи, 2001.— 165 с.
11. Європейські принципи державного управління / Пер. з англ. О.Ю. Куленкової.— К.: Вид-во УАДУ, 2006.— 52 с.