Разработка инструментария оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований
СОДЕРЖАНИЕ: Цель диссертационного исследования заключается в выявлении теоретико-методических основ и разработке инструментария оценки управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.Педанов Борис Борисович
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Краснодар 2006
Диссертационная работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Кубанского государственного университета.
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. В современных условиях продолжающегося перехода России к рыночным отношениям происходит переосмысление сущности управления социально-экономическим развитием. При определении стратегических приоритетов развития страны в целом и отдельных территорий приходит понимание необходимости ориентироваться на потребности человека, его интересы и мнения. В связи с этим возрастает роль органов местного самоуправления в процессе социально-экономического развития. Требуется их активное участие в управлении этим процессом в качестве равноправных партнеров с органами государственной власти.
Практическая реализация новых подходов к управлению на местном уровне осложняется рядом обстоятельств. В большинстве муниципальных образований не в полной мере используется организационно-управленческий потенциал, существуют значительные резервы повышения эффективности управления местным развитием. Многие муниципальные образования не владеют технологиями стратегического планирования. В существующих планах и программах развития целевые ориентиры зачастую не отвечают реальным потребностям местного населения. Отдельные планы и программы развития, разработанные местными организациями, не содержат проработанного механизма реализации, что приводит к возникновению противоречий в системе целей и недостаточной обеспеченности ресурсами процесса управления развитием. В условиях существенного увеличения числа муниципальных образований, сокращения местных налогов и сборов и уменьшения доходной части местных бюджетов, проблема эффективного использования собственного потенциала развития становится особенно актуальной. В этой связи, органы местного самоуправления нуждаются в инструментарии самоконтроля эффективности управленческой деятельности, обеспечивающей развитие муниципального образования.
Для решения отмеченных проблем и совершенствования системы и процесса управления местным развитием необходима комплексная диагностика основных направлений и результатов управленческой деятельности, что обуславливает актуальность разработки инструментария оценки качества и результативности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.
Степень разработанности проблемы. Проблемы развития муниципальных образований стали привлекать внимание исследователей сравнительно недавно. Однако актуальность этого направления обусловила формирование достаточно широкой палитры подходов к пониманию сущности развития и инструментов его организации. Основные положения и проблемы местного развития представлены в работах таких зарубежных ученых как П. Бауэр, Д. Бромли, Д. Коллинс, Дж. Кристинсен, Б. Пауэрс, Дж. Робинсон, Э. Хален, Р. Шафер, Д. Шумпетер и др. Среди отечественных ученых необходимо отметить Т. Т. Авдееву, А. Г. Воронина, А.Г. Гранберга, Г.Р. Латфуллина, В. Н. Лексина, Ю. В. Филиппова, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова, С.Н. Юркову.
Вопросы управления экономическим и социальным развитием местных сообществ глубоко раскрыты в работах западных исследователей - Д. Беннета, Д. Бетанкура, И. Блэйкли, Р. Гилота, С. Деллера, Т. Дэниэлса, Д. Келлера, И. Кристи, К. Лиса, Дж. Муна, А. Хиршмана, и отечественных исследователей - Т. В. Бочкаревой, К. Н. Знаменской, В.Е Рохчина, и др. Взаимодействию в организации развития государственной власти и органов местного самоуправления посвящены исследования Т. Бартика, Д. Блэра, К. Вивера, М. Томаса, Р. Фишера.
В сфере анализа и оценки местного развития следует отметить работы К. Вэйс, П. Росси, Г. Фримена, Д. Эммонса, Г. Ю. Ветрова, Д. В. Визгалова, В. С. Ефимова, Б. С. Жихаревича. Применение эконометрических моделей оценки нашло отражение в исследованиях Р. Беннета, Р. Болтона, Л. Хордика.
В указанных работах акцент делается либо на оценку социально-экономической результативности, либо оценку процесса стратегического планирования. Вместе с тем остаются нерешенными вопросы оценки эффективности управления социально-экономическим развитием территорий с точки зрения соответствия поставленных целей интересам и потребностям населения, что обусловило выбор цели диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в выявлении теоретико-методических основ и разработке инструментария оценки управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.
Исходя из поставленной цели, были сформулированы следующие логически взаимосвязанные задачи:
- раскрыть сущность и уточнить категориальный аппарат управления социально-экономическим развитием муниципальных образований;
- выявить сильные и слабые стороны различных подходов к анализу и оценке управления социально-экономическим развитием муниципальных образований;
- исследовать результаты оценки социально-экономического развития муниципальных образований по методике, применяемой в Краснодарском крае;
- определить возможности использования наиболее распространенной в России методики Минэкономразвития для оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований;
- разработать отвечающую современным требованиям систему оценки эффективности управления местным развитием;
- провести анализ результативности управления развитием муниципальных образований Краснодарского края с использованием разработанного оценочного инструментария;
- предложить эконометрическую модель оценки уровня социально-экономического развития.
Предметом исследования является процесс управления социально-экономическим развитием муниципальных образований и система оценки управленческого воздействия местных органов власти на результаты развития.
Объектом исследования являются муниципальные образования Краснодарского края, отобранные по критериям сопоставимости численности и демографических характеристик населения, но различающиеся по структуре экономики, направлениям и уровню социально-экономического развития.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили положения теорий отечественных и зарубежных авторов в области социально-экономического и устойчивого развития. Методологической основой исследования является концепция местных сообществ, системный и процессный подходы к управлению их развитием.
При проведении исследования использовались следующие методы: аналогия, рейтинговый и факторный анализ, экономико-математическое моделирование и социологические исследования.
Информационная и эмпирическая база исследования представлена федеральными и региональными законами и другими нормативно-правовыми актами, данными Федеральной службы государственной статистики, программами экономического и социального развития городов и районов Краснодарского края, отчетами администраций муниципальных образований Краснодарского края и результатами опроса населения, проведенного автором.
Гипотеза диссертационного исследования: современные методики исследования управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, использующие инструментарий количественной оценки уровня развития, имеют ряд существенных ограничений, не позволяющих дать комплексную оценку эффективности управленческой деятельности.
Можно предположить, что разработка инструментария оценки эффективности управления развитием муниципальных образований с включением в него социальной составляющей позволит более объективно оценивать степень влияния управленческих решений местных органов власти на повышение качества жизни населения. Исследование социальной эффективности управления предполагает максимально возможный учет мнения жителей муниципального образования, что позволяет дополнить количественную оценку управления (по результатам) оценкой его качества (соответствия целей, поставленных местными властями, ожиданиям населения). Это будет способствовать постановке обоснованных целей и задач и принятию адекватных им управленческих решений при разработке и реализации стратегии и программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Социально-экономическое развитие муниципального образования является управляемым процессом качественного изменения социальной и экономической сфер, не ухудшающим состояние окружающей среды и приводящим к улучшению условий жизни населения. В качестве интегрального показателя и главной цели социально-экономического развития рассматривается повышение качества жизни населения, при этом преобразования в экономической сфере выступают как средства достижения этой цели.
Подходы к определению содержания управления развитием: объективный, командно-административный, хозяйственный, комплексный и качественный. В наибольшей степени современным тенденциям развития социально-экономических отношений отвечает качественный поход, поскольку акцентирует значимость участия всех субъектов управления в повышении качества жизни населения и сохранении среды обитания.
Управление социально-экономическим развитием муниципального образования – это согласованное воздействие различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании, для достижения таких стратегических целей, как: улучшение качества жизни населения и повышение степени удовлетворения потребностей жителей, качественные преобразования экономической сферы, сохранение окружающей среды. В качестве главного субъекта управления развитием должно рассматриваться население, выражающее свои интересы и участвующее в их реализации. Основную роль в организации согласованной работы всех субъектов управления (государственных и муниципальных органов власти, предпринимательского сектора и населения) должна играть администрация муниципального образования.
Оценка эффективности управления развитием является необходимым условием совершенствования инструментов воздействия местных органов власти на характер изменений, происходящих в локальной социально-экономической системе (местном сообществе). Существующие методики оценки направлены, с одной стороны, на оценку уровня социально-экономического развития, с другой, исследуют процесс разработки и реализации стратегических планов (концепций) и программ развития.
С точки зрения возможностей их применения органами местного самоуправления и соответствия базовым критериям управления развитием в современных методиках оценки уровня социально-экономического развития можно выделить ряд достоинств и недостатков. Наиболее существенными недостатками являются незначительное внимание, уделяемое оценке управленческого воздействия на уровень развития и недооценка значимости социальной и экологической составляющих развития. Кроме того, оценка собственно процесса по формальным признакам (последовательности этапов, соблюдения процедур и т.д.) недостаточно увязывается с оценкой реальных результатов управленческого воздействия.
Методика, применяемая администрацией Краснодарского края для определения эффективности проводимой и намечаемой к реализации политики, имеет достаточно широкие разрешительные возможности для сравнения и группировки большого числа муниципальных образований по уровню развития, определения ранга конкретного муниципального образования. Однако данная методика не позволяет оценить адекватность принимаемых управленческих решений их восприятию населением и содержит противоречия в динамике взаимосвязанных индикаторов.
Важным критерием оценки качества управления выступает соответствие целей и задач территориального социально-экономического развития интересам и потребностям различных групп населения местного сообщества. Поэтому в анализе эффективности управления должно учитываться отношение жителей к результатам управленческой деятельности местных властей и степень взаимодействия различных субъектов в управлении развитием. Вместе с тем проведенное исследование показывает, что результаты реализации решений, принимаемых властными структурами без согласования с определенной целевой группой, далеко не всегда соответствуют ее ожиданиям.
Разработанная автором система индикаторов оценки эффективности управления развитием муниципальных образований учитывает достоинства существующих методик оценки и позволяет исключить имеющиеся в них недостатки. Она состоит из двух частей: с помощью первой оцениваются результаты развития, во второй сгруппированы индикаторы оценки процесса управления развитием.
Модель оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования, построенная с помощью математического инструментария специализированного статистического программного обеспечения на основе качественного подхода к управлению развитием, облегчает самоконтроль результативности управления местным развитием.
Научная новизна исследования заключается в разработке системы индикаторов оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.
Конкретно элементы научной новизны состоят в следующем:
Сформулировано определение «социально-экономического развития» как управляемого процесса качественного изменения социальной и экономической сфер, не ухудшающего состояние окружающей среды и приводящего к улучшению условий жизни населения, то есть дающего местным сообществам возможность более полно удовлетворять свои потребности с меньшими затратами.
Систематизированы подходы к определению содержания управления развитием по субъектам воздействия и ожидаемым результатам. Разработана типология, включающая объективный, командно-административный, хозяйственный, комплексный и качественный подходы.
Дано определение «управления социально-экономическим развитием муниципального образования» как согласованного воздействия различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании для достижения таких стратегических целей, как улучшение качества жизни населения и повышение степени удовлетворения потребностей жителей, качественные преобразования экономической сферы, сохранение окружающей среды.
Определены необходимые условия совершенствования инструментов воздействия местных органов власти на характер изменений, происходящих в локальной социально-экономической системе – местном сообществе: повышение внимания к оценке управленческого воздействия на уровень развития, введение в инструментарий оценки социальной и экологической составляющих развития, сведение к минимуму перечня индикаторов, упрощение расчетов за счет введения интегральных индикаторов, «муниципализация» существующей информационной системы России.
Дана оценка соответствия целей и задач территориального социально-экономического развития интересам и потребностям различных групп населения муниципального образования как неотъемлемого элемента анализа качества управления развитием. Доказано, что в исследовании эффективности управления должно учитываться отношение жителей к результатам управленческой деятельности местных властей и степень взаимодействия субъектов в управлении развитием по таким индикаторам, как степень доверия к местной власти, информированность населения, степень участия жителей в реализации планов развития и др.
Сформирована система индикаторов оценки управления развитием муниципального образования, позволяющая, с одной стороны, оценить динамику основных сфер развития муниципального образования (экономической, финансовой, социальной и экологической), с другой стороны, провести оценку процесса управления социально-экономическим развитием муниципального образования как совокупности стратегического плана, программ развития и текущей деятельности местной администрации. Предлагаемая система индикаторов позволяет ответить на вопрос, как отражается динамика показателей различных сфер жизнедеятельности муниципального образования на благосостоянии населения, каковы проблемные зоны в деятельности местных органов власти в сфере управления развитием.
Разработана модель оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования с использованием эконометрических методов, позволяющая повысить степень объективности исследования по сравнению с использованием экспертных методов. Эта модель может быть использована в деятельности органов местного самоуправления для описания характера и предвидения тенденций динамики социально-экономического развития.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы состоит в исследовании методологических аспектов управления развитием муниципальных образований и разработке инструментария оценки этого процесса.
Результаты данной работы дают возможность оценить различные аспекты управления развитием муниципального образования, позволяют не только исследовать динамику уровня социально-экономического развития, но и выявить ключевые проблемы территорий и принимать адекватные им управленческие решения. Предлагаемый инструментарий обеспечивает совершенствование процесса управления развитием за счет выявления в деятельности других муниципальных образований положительного опыта, который может быть использован при разработке и реализации собственной политики.
Отдельные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекций и семинарских занятий по курсам «Муниципальное управление», «Институты управления местным развитием», «Муниципальный маркетинг и менеджмент», «Инструменты анализа муниципальной экономики».
Апробация и внедрение результатов исследования. Разработанный инструментарий оценки управления социально-экономическим развитием муниципальных образований внедрен в деятельность администрации муниципального образования г. Горячий Ключ.
Основные положения диссертации и практические рекомендации были изложены и обсуждались на третьей международной конференции молодых ученых «Региональная наука» (г. Москва, 2002 г.), международной конференции «Управление социальными, экономическими и политическими процессами в российских регионах» (г. Екатеринбург, 2004), пятой международной конференции молодых ученых «Региональная наука» (г. Москва, 2004), всероссийской научно-практической конференции «Экономика и управление в современных условиях» (г. Красноярск, 2004), региональной научно-практической конференции «Совершенствование методов управления социально-экономическими процессами и их правовое регулирование» (г. Ставрополь, 2005), всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Человек. Сообщество. Управление: взгляд молодых исследователей» (Краснодар, 2006). По теме диссертационного исследования опубликовано 7 научных работ общим объемом 2,42 п.л.
Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, насчитывающего 114 источников. Работа изложена на 174 страницах машинописного текста, включает 9 таблиц, 27 рисунков и 13 приложений.
Основное содержание работы
Во введении обоснован выбор темы исследования, ее теоретическая и практическая актуальность, сформулированы цель и задачи, определены объект и предмет, представлена гипотеза научного исследования и основные положения, выносимые на защиту. Дана характеристика элементов научной новизны и практической значимости проведенного исследования.
В первой главе «Теоретические основы анализа управления социально-экономическим развитием муниципальных образований» раскрывается сущность и основные составляющие развития, дается определение социально-экономического развития муниципального образования, выделяются ключевые характеристики этого процесса. Предлагается типология подходов к содержанию управления развитием и авторское определение управления местным развитием. Рассматривается система управления развитием муниципального образования, особое внимание при этом обращается на новые требования, предъявляемые к управлению развитием, в первую очередь, на изменение роли участвующих в нем субъектов. Уточнены основные термины, используемые при проведении анализа управления развитием, раскрывается содержание и выделяются достоинства и недостатки международных, федеральных, региональных и муниципальных методик, применяемых для оценки управления социально-экономическим развитием.
Различное понимание сущности развития неизбежно отражается на характере управления социально-экономическим развитием муниципального образования, что отражено в предлагаемой нами типологии подходов к определению содержания управления социально-экономическим развитием (таблица 1).
Социально-экономическое развитие муниципального образования - это управляемый процесс качественного изменения социальной и экономической сфер, не ухудшающий состояние окружающей среды и приводящий к улучшению условий жизни населения, то есть дающий возможность местным сообществам более полно удовлетворять свои потребности с меньшими затратами.
Качественный подход в наибольшей степени отвечает современным тенденциям развития социально-экономических отношений, отражая значимость участия всех заинтересованных субъектов в повышении качества жизни населения и сохранении среды обитания.
Таблица 1 – Типология подходов к определению содержания управления социально-экономическим развитием
| № п/п | Подход | Субъекты воздействия (управления) | Результаты |
| 1 | Объективный (эволюционный) | Не рассматриваются | Определенные изменения, которые могут быть как положительными, так и отрицательными |
| 2 | Командно-административный | Государственные органы (отраслевые министерства и ведомства) | Удовлетворение потребностей отраслевых министерств и ведомств, плановая застройка территории |
| 3 | Хозяйственный (инфраструктурный) | Муниципальные органы | Развитие инфраструктуры, повышение эффективности хозяйственной деятельности и управления муниципальной собственностью |
| 4 | Комплексный | Различные субъекты (в первую очередь, государственные и муниципальные органы власти) | Достижение определенного уровня развития для удовлетворения потребностей населения и государства на данной территории |
| 5 | Качественный | Множественность субъектов/стейкхолдеров (государственные и муниципальные органы власти, население и предпринимательский сектор) | Улучшение благосостояния населения (более полное удовлетворение потребностей), вовлечение его в управление и сохранение среды обитания |
Для успешной адаптации к изменениям во внешней и внутренней среде муниципального образования необходима корректировка традиционных функций, выполняемых субъектами управления местным развитием, их дополнение новыми, соответствующими современной модели «совместного управления» (таблица 2).
Основными инструментами управления развитием являются Концепция и Программа. На практике часто наблюдается отождествление планирования и программирования, что снижает эффективность использования этих управленческих инструментов. Концепция социально-экономического развития муниципального образования должна строиться с учетом современных принципов стратегического планирования, что позволяет в полной мере использовать потенциал муниципального образования и задействовать все имеющиеся ресурсы, включая социальный капитал, и на основе четкого представления о состоянии объекта управления, возможных изменениях во внешней среде, открывающих новые возможности развития или создающих угрозы.
Таблица 2 – Субъекты управления местным развитием
| № | Субъекты | Традиционные функции | Каким должно быть участие в управлении |
| 1 | Органы государственной власти | Формирование правового пространства, осуществление макроэкономического планирования и контроля | Селективная поддержка приоритетных направлений развития |
| 2 | Администрация муниципального образования | Прогнозирование и планирование развития, решение текущих проблем, контрольные функции | Акцент на эффективное использование имеющегося потенциала развития, организацию взаимодействия субъектов управления, поиск «новых путей развития» |
| 3 | Хозяйствующие субъекты | Удовлетворение потребностей населения в товарах, услугах и рабочих местах, принятие решений по собственной инвестиционной политике | Должны выступать партнерами местных органов власти при разработке и реализации программ развития |
| 4 | Население | Голосование на выборах, выбор типа своего поведения и формы диалога с властью | Переход из состояния объекта воздействия в позицию субъекта |
Управление социально-экономическим развитием муниципального образования - согласованное воздействие различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании для достижения таких стратегических целей, как: улучшение качества жизни населения и повышение степени удовлетворения потребностей жителей, качественные преобразования экономической сферы, сохранение окружающей среды.
В управлении местным развитием должны найти свое отражение новые требования, предъявляемые к стратегическому управлению. Наиболее актуальными для муниципальных образований являются следующие взаимосвязанные факторы: изменение роли субъектов управления, повышение значимости информации, вовлечение население в процесс управления развитием. Важнейшей характеристикой современного управления является ориентация на отход от стандартных решений и поиск оригинальных способов достижения целей, что особенно актуально в условиях усиливающейся дифференциации муниципальных образований по уровню и потенциалу развития.
Активное вовлечение населения в управление развитием способствует повышению качества «управленческого продукта» вследствие ряда факторов. Во-первых, за счет исследования и учета потребностей населения при принятии стратегических решений, что обеспечит положительную оценку процесса развития. Во-вторых, за счет использования такого неисчерпаемого ресурса развития как социальный капитал и творческие способности людей. В-третьих, за счет консолидации местного сообщества, что в дальнейшем может использоваться для более эффективного достижения целей развития. Формы участия населения в управлении муниципальным образованием могут быть пассивными, когда акцент делается только на информирование жителей (встречи с депутатами, прямые телефонные линии с руководителями администрации, публикация нормативно-правовых актов и отчетов об исполнении бюджета) и активными, когда жители участвуют в принятии и реализации управленческих решений (публичные слушания, организация общественных советов и развитие органов территориального общественного самоуправления).
Необходимым условием совершенствования инструментов воздействия местных органов власти на характер изменений, происходящих в локальной социально-экономической системе, является оценка эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования. Как правило, при исследовании эффективности акцент делается на экономическую составляющую. Оценка эффективности управления местным развитием целесообразно требует акцента на социальную составляющую, что отражено в данном нами определении социально-экономического развития муниципальных образований.
Эффективность управления развитием принято оценивать по динамике уровня социально-экономического развития муниципального образования. Существуют различные методики оценки уровня социально-экономического развития, которые можно условно разделить на международные, федеральные, региональные, местные.
К основным достоинствам существующих методик оценки уровня социально-экономического развития, по нашему мнению, относятся возможность получения информации, необходимой для расчета индикаторов, простота проводимых расчетов, наличие интегральных индикаторов, облегчающих сравнительные исследования. Это позволяет проводить регулярную оценку с использованием подобных систем собственными силами муниципальных образований.
Наиболее существенными недостатками мы считаем, во-первых, недостаточное внимание, уделяемое оценке управленческого воздействия на уровень развития; во-вторых, приоритетом большинства рассмотренных методик является оценка экономической составляющей развития, что не отвечает современному пониманию социально-экономического развития, так как не отражает значимость социальных и экологических результатов этого процесса. Кроме этого, к недостаткам мы относим слишком широкий перечень индикаторов, сложность необходимых расчетов, отсутствие интегральных индикаторов, наличие показателей, для расчета которых невозможно получить данные в существующей информационной системе России.
Важным элементом в анализе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований является оценка процесса стратегического планирования и программирования. С этой точки зрения, наиболее детализированной является методика, разработанная в 2001 году Международным центром социально-экономических исследований «Леонтьевский центр».
Плюсами данной методики являются:
комплексный характер – большое число критериев и показателей, охватывающих практически все этапы и элементы процесса разработки и реализации стратегического плана города,
ясность и простота расчетов с использованием предлагаемых весовых коэффициентов,
наличие рекомендаций и приложений, призванных существенно облегчить проведение оценки и обеспечить получение сопоставимых результатов,
информационное и методическое сопровождение применения методики, обеспечиваемое Международным центром социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» на специализированном Интернет сервере.
Существенным недостатком данной методики является недостаточная проработка критериев, которые должны обеспечить оценку результатов реализации стратегического плана.
Таким образом, до сих пор не существует единой методики анализа эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Нет единого подхода к определению социально-экономического развития. Отсутствует систематическая работа по анализу практического опыта муниципальных образований. Принятая система статистических показателей не соответствует местным потребностям. Во многих муниципальных образованиях не ведется целенаправленная работа по совершенствованию управления развитием. В результате предмет исследования не обеспечен в полной мере необходимой для анализа информационной базой.
Во второй главе «Анализ действующей системы показателей оценки управления социально-экономическим развитием муниципальных образований в Краснодарском крае» проводится исследование выбранных муниципальных образований по методике, рекомендованной Министерством экономического развития и торговли и используемой в большинстве регионов РФ, с целью определения насколько данная методика учитывает специфику управления местным социально-экономическим развитием.
В качестве объектов исследования выбраны три муниципальных образования Краснодарского края: Кореновский район, города Тихорецк и Горячий Ключ. Основным критерием при выборе объектов исследования является численность и состав населения. Они примерно сравнимы по численности населения (от 50 до 100 тысяч человек), но различаются по его демографическим и профессиональным характеристикам.
При использовании данной методики оценки город Тихорецк занимает первое место среди исследуемых муниципальных образований по 7 индикаторам из 13 – по уровню развития промышленности, строительства, потребительского рынка, покупательной способности населения, накопленному экономическому потенциалу, финансовому состоянию хозяйствующих субъектов и объему налогов и платежей. По остальным 6 индикаторам у Тихорецка только третье место. Город Горячий Ключ лидирует всего по 2 индикаторам – уровню инвестиционной активности и развитию малого предпринимательства, занимая второе место по всем остальным, то есть ни по одному параметру это муниципальное образование не показывает наименьшего уровня развития. Кореновский район характеризуется большим разбросом в показателях развития, имея в активе 4 первых места – по уровню развития сельскохозяйственного производства, транспорта, рынка труда, доли населения с доходами ниже прожиточного минимума, 3 вторых и 6 третьих мест.
Необходимо отметить, что были выявлены противоречия в динамике некоторых взаимосвязанных индикаторов и резкие изменения значений ряда показателей в течение года, например, доли населения с доходами ниже прожиточного минимума и уровня покупательной способности населения, что вызывает сомнения в достоверности представленных статистических данных. Все это не позволяет сделать окончательные выводы о динамике развития исследуемых муниципальных образований.
Для проверки используемых в анализе индикаторов, рассчитанных на основе статистических данных, нами был проведен опрос населения с помощью специально разработанной анкеты. В состав респондентов в каждом из исследуемых муниципальных образований были включены представители всех возрастных групп старше 18 лет обоих полов примерно в равном соотношении. Основные результаты опроса представлены в таблице 3.
Таблица 3 – Основные результаты опроса населения
| Индикатор | Горячий Ключ | Тихорецк | Кореновский район |
| Доля населения, информированного о реализуемых в муниципальном образовании программах развития (%) | 31 | 28 | 28 |
| Доля населения, участвующего в решении проблем своего муниципального образования (%) | 40 | 33 | 30 |
| Доля населения, отмечающего положительную динамику уровня социально-экономического развития муниципального образования (%) | 72 | 40 | 48 |
| Доля населения, в той или иной степени поддерживающая Главу администрации муниципального образования (%) | 82 | 71 | 62 |
| Доля населения, оценивающая деятельность местных органов власти по развитию муниципального образования как эффективную(%) | 30 | 9 | 14 |
Наблюдается значительное расхождение между индикаторами оценки, рассчитываемыми на основе статистических данных и результатами проведенного опроса, призванного установить соответствие целей и задач территориального социально-экономического развития интересам и потребностям групп населения местного сообщества. Практически по всем показателям, основанным на результатах проведенного опроса, лидирует город Горячий Ключ. По некоторым качественным индикаторам его лидирующее по отношению к городу Тихорецку и Кореновскому району положение особенно заметно, так как разрыв между ними очень значителен, например, в отношении жителей к своему местному сообществу, оценке качества работы местных органов власти и динамики развития муниципального образования. Названные индикаторы характеризуют эффективность управления.
Необходимо отметить, что значения индикаторов, рассчитанных на основе опроса населения, содержат значительно меньше внутренних противоречий по сравнению с рассмотренными индикаторами оценки, полученными на базе статистических данных.
По мнению автора, методика Минэкономразвития РФ подходит для сравнения общего массива муниципальных образований по ограниченному числу базовых показателей. Однако такой подход не позволяет провести комплексное исследование и сравнение динамики развития конкретных муниципальных образований, выяснить, в какой степени система управления развитием, сложившаяся в том или ином муниципальном образовании, воздействует на происходящие изменения и как последние отражаются на уроне жизни населения.
Таким образом, применяемая сейчас государственными органами власти методика не дает возможности в полной мере оценивать эффективность управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Это обуславливает необходимость поиска новых подходов и разработки более объективной системы оценки результатов развития и целенаправленных воздействий, определяющих направления и динамику местного развития. Для получения более объективных результатов при анализе необходимо учесть следующие аспекты:
мнение населения,
характер и объем информации о деятельности освещение деятельности местных органов власти по управлению развитием,
степень взаимодействия субъектов управления развитием,
ориентацию на поиск нестандартных способов решения проблем.
Следовательно, в комплексном анализе должны использоваться индикаторы оценки, рассчитываемые на основе не только статистических данных, но и результатов опроса жителей муниципального образования, анализа применения инструментов управления развитием и отчетов органов местного самоуправления о проделанной работе.
В третьей главе «Разработка инструментария оценки эффективности управления развитием муниципальных образований» предлагается авторская система оценки эффективности управления местным развитием в логике концепции развития местных сообществ и подхода управления по результатам. Проводится анализ эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований Краснодарского края с использованием предложенной системы. Обосновывается возможность построения эконометрической модели для оценки управления развитием.
При формировании инструментария оценки за основу мы взяли управление по результатам как альтернативу детализированным алгоритмам действий и жесткому пошаговому контролю. Рассматриваемый подход наиболее удобен для оценки качества управления развитием сложных социально-экономических систем, каковыми являются местные сообщества. При определении предмета оценки эффективности управления развитием муниципальных образований нельзя ориентироваться только на «непосредственный результат», то есть результат, учитывающий только прямые следствия управленческой деятельности (принимаемые решения и реализуемые мероприятия) – это слишком узкая трактовка. Практически невозможно оценить какая «доля» полученных результатов связана непосредственно с работой муниципальных органов и других субъектов управления развитием. Для этого требуется исчерпывающая информация обо всех факторах внутренней и внешней среды объекта исследования, получить и проанализировать которую не представляется возможным. На наш взгляд, целесообразно использование более широкого определения – «фактически полученный результат», под которым мы понимаем изменения, произошедшие за исследуемый период в основных сферах жизнедеятельности муниципального образования, обусловленных как согласованным воздействием всех субъектов управления (одним из которых являются властные структуры), так и влиянием среды. Для формирования целостной системы индикаторов необходимо дополнить оценку «фактически полученного результата» исследованием процесса управления развитием, что позволит выявить как барьеры повышения качества управления, так и наиболее эффективные инструменты развития муниципального образования.
Кроме того, при анализе эффективности управления мы исходим из необходимости ориентироваться, в первую очередь, на социальную эффективность, исследовать взаимодействие муниципальных органов и населения в управлении социально-экономическим развитием, учитывать мнение жителей о тенденциях и результатах развития муниципального образования.
Предлагаемая нами система индикаторов позволяет ответить на вопрос, как отражается динамика показателей различных сфер жизнедеятельности муниципального образования на уровне жизни (благосостоянии) населения, что должно являться главной целью развития, и как местные органы власти управляют процессом развития.
Представленная система состоит из двух частей. С помощью первой оцениваются результаты развития муниципального образования, отражаемые динамикой уровня социально-экономического развития. Во второй части сгруппированы индикаторы оценки процесса управления развитием. Частные индикаторы входят в состав интегральных индикаторов, которые в свою очередь являются составной частью определенного блока, характеризующего динамику развития той или иной сферы муниципального образования (таблица 4).
На первом этапе проведения оценки необходимо собрать массив данных, достаточный для проведения оценки. Для расчета предложенных индикаторов необходимо использовать данные государственной и муниципальной статистики, результаты опроса населения исследуемых муниципальных образований, программы социально-экономического развития, отчеты местных органов власти о проделанной работе, публикуемые в средствах массовой информации. На втором этапе предложенные показатели приводятся в сопоставимый вид за счет нормализации. На третьем этапе рассчитываются интегральные индикаторы оценки с учетом коэффициентов значимости каждого из их элементов. На заключительном этапе на базе интегральных индикаторов рассчитываются сводные индикаторы оценки уровня развития основных сфер жизнедеятельности муниципального образования.
Таблица 4 – Система индикаторов оценки эффективности управления местным развитием
| Индикаторы оценки динамики развития муниципального образования | |
| Экономическая сфера | Производственная деятельность |
| Малый бизнес | |
| Рынок труда | |
| Потребительский рынок | |
| Территория и транспортные сети | |
| Финансовая сфера | Бюджет |
| Финансовое положение организаций | |
| Инвестиционная привлекательность | |
Продолжение таблицы 4
| Социальная сфера | Демографическая ситуация |
| Доходы населения | |
| Обеспеченность населения жильем | |
| Обеспеченность услугами транспорта и связи | |
| Обеспеченность образовательными услугами | |
| Удовлетворение культурных и спортивных потребностей | |
| Формирование гражданского общества | |
| Экология и здоровье населения | Экологическая ситуация |
| Здравоохранение | |
| Заболеваемость населения | |
| Индикаторы оценки процесса управления развитием | |
| Оценка стратегического плана (концепции) развития | Система стратегического планирования |
| Содержание стратегического плана | |
| Вовлеченность населения | |
| Реализация стратегического плана | |
| Оценка программы социально-экономического развития муниципального образования | Стратегическая ориентация программы |
| Комплексность | |
| Обоснованность | |
| Реализация и контроль | |
| Оценка текущей деятельности местных органов власти | Анализ отчетов о работе администрации муниципального образования |
| Мнение населения | |
Итак, оценка управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, проведенная с использованием предложенной нами системы индикаторов свидетельствует о том, что наиболее успешно этот процесс протекает в городе Горячий Ключ. Об этом свидетельствует большинство показателей – к концу исследуемого периода Горячий Ключ занимал первое место по четырем из пяти рассчитанных сводных индикаторов (таблица 5). Наиболее серьезной проблемой этого муниципального образования, требующей незамедлительного вмешательства, является низкий уровень здоровья населения. Необходимо еще раз обратить внимание на активное взаимодействие администрации этого города с населением, что обеспечивает надежный фундамент для реализации мероприятий, направленных на развитие Горячего Ключа. Механизм такого взаимодействия может служить хорошим примером для других муниципальных образований.
Таблица 5 – Интегральные индикаторы оценки
| Муниципальные образования | Годы | Экономи- ческая сфера |
Финансо-вая сфера | Социаль-ная сфера | Экологи-ческая сфера | Текущая деятельность органов МСУ |
| Горячий Ключ | 2000 | 0,67 | 0,95 | 0,88 | 0,73 | 3,69 |
| 2001 | 0,65 | 0,91 | 0,88 | 0,75 | 3,96 | |
| 2002 | 0,65 | 0,87 | 0,85 | 0,70 | 4,16 | |
| 2003 | 0,69 | 0,88 | 0,85 | 0,72 | 4,51 | |
| 2004 | 0,69 | 0,91 | 0,84 | 0,72 | 4,51 | |
| Тихорецк | 2000 | 0,71 | 0,64 | 0,82 | 0,73 | 2,31 |
| 2001 | 0,71 | 0,74 | 0,79 | 0,73 | 2,43 | |
| 2002 | 0,69 | 0,71 | 0,81 | 0,74 | 2,94 | |
| 2003 | 0,71 | 0,74 | 0,73 | 0,76 | 2,94 | |
| 2004 | 0,69 | 0,68 | 0,69 | 0,75 | 2,94 | |
| Кореновский район | 2000 | 0,64 | 0,52 | 0,75 | 0,76 | 2,15 |
| 2001 | 0,64 | 0,56 | 0,80 | 0,77 | 2,66 | |
| 2002 | 0,60 | 0,56 | 0,83 | 0,78 | 2,78 | |
| 2003 | 0,62 | 0,61 | 0,77 | 0,77 | 2,84 | |
| 2004 | 0,60 | 0,60 | 0,79 | 0,77 | 2,84 |
По совокупности показателей город Тихорецк занял второе место среди объектов исследования. Наиболее заметные положительные тенденции наблюдаются в уровне развития системы здравоохранения. Серьезное опасение вызывает существенное снижение в течение рассматриваемого периода уровня развития социальной сферы, в первую очередь, за счет ухудшения демографической обстановки и обеспеченности населения жильем. Кроме того, в работе местной администрации недостаточное внимание уделяется стратегической ориентации деятельности – прогнозированию и определению приоритетов развития, а также вовлечению жителей в процесс решения проблем города.
По результатам проведенной оценки Кореновский район занимает последнее место среди исследуемых муниципальных образований, однако необходимо отметить наличие положительных тенденций практически во всех сферах жизнедеятельности данного района. Об этом свидетельствует рост значений сводных индикаторов оценки всех сфер, кроме экономической. Вместе с тем, темпы роста можно оценить как незначительные. Как и в городе Тихорецке, в деятельности администрации Кореновского района явно прослеживается акцент на решение текущих проблем при недостаточном внимании управлению развитием.
Усилия администрации города Горячий Ключ, направленные на анализ собственной работы, выявление проблем, прогнозирование ситуации и определение приоритетов развития способствуют повышению эффективности деятельности органов власти этого муниципального образования. Активное взаимодействие с населением, которое находит отражение в подробном информировании жителей о складывающейся ситуации и учете в ходе регулярных опросов мнения населения при организации своей работы, способствует формированию благоприятного имиджа местной администрации и стимулирует более активное участие жителей в решении проблем своего города.
Модель оценки уровня социально-экономического развития, построенная с использованием факторного и корреляционного анализа, имеет следующий вид:
YE = -23,046257 + exp(3,154406 + 0,036064*E1 + 0,036226*E2 + 0,035526*E3 + 0,034855*E4 + 0,035719*E5 + 0,036048*E6 + 0,036655*E7)
YF = -73,178810 + exp(4,294570 + 0,012982*F1 + 0,012839*F2 + 0,012805*F3 + 0,012834*F4 + 0,012849*F5 + 0,012953*F6)
YS = -57,535689 + exp(4,056530 + 0,016026*S1 + 0,015730*S2 + 0,015944*S3 + 0,015672*S4 + 0,015501*S5 + 0,016097*S6 + 0,0159+S7)
YH = -26,777567 + exp(3,299179 + 0,031993*H1 + 0,031582*H2 + 0,031904*H3 + 0,032286*H4 + 0,031867*H5 + 0,031835*H6).
Для проверки модели использовались такие инструменты как Final loss (общая ошибка), R (коэффициент множественной корреляции), Variance explained (объясненная дисперсия). Полученные результаты позволяют сделать вывод об очень высокой степени адекватности предлагаемых для оценки индикаторов. Визуальная проверка гистограмм распределения остатков и нормальных и полунормальных графиков остатков свидетельствует об отсутствии серьезных отклонений в распределении остатков, что подтверждает высокую степень предсказательной силы построенных моделей.
Эконометрическая модель оценки уровня местного развития довольно проста и может быть использована в деятельности органов местного самоуправления для описания характера и предвидения тенденций динамики социально-экономического развития. Применение данной модели органами местного самоуправления облегчает самоконтроль результативности управления развитием муниципального образования.
В заключении обобщаются полученные в ходе исследования результаты, формулируются основные выводы и намечаются перспективы дальнейших исследований.
ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ:
Педанов Б.Б. Регулирование рынка труда в современной России: региональный аспект / Сборник научных трудов молодых ученых «Региональная наука»: Книга 1. – М.: СОПС, 2003. – 224 с. (0,38 п.л.).
Педанов Б.Б. Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований / Управление социальными, экономическими и политическими процессами в российских регионах: Международная конференция: Ч.2. Сб. статей. – Екатеринбург, 2004. – 312 с. (0,25 п.л.).
Педанов Б.Б. Система критериев оценки социально-экономического развития муниципальных образований / Экономика и управление в современных условиях. Материалы всероссийской научно-практической конференции. – Красноярск: СИБУП. 2004. – 265 с. (0,33 п.л.).
Педанов Б.Б. Подходы к оценке эффективности управления местным развитием / Региональная наука: Сборник научных трудов. Книга 2. – М.: СОПС, 2005. – 288 с. (0,58 п.л.).
Педанов Б.Б. Подходы к определению социально-экономического развития / Совершенствование методов управления социально-экономическими процессами и их правовое регулирование. Сборник материалов пятой научно-практической конференции. Ч.1. – Ставрополь, 2005. – 330 с. (0,28 п.л.).
Педанов Б.Б. Типология подходов к определению содержания управления социально-экономическим развитием / Сборник материалов всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантом и молодых ученых «Человек. Сообщество. Управление: взгляд молодых исследователей». Ч.1. – Краснодар, 2006. – 115 с. (0,27 п.л.).
Педанов Б.Б. Проблемы оценки управления социально-экономическим развитием муниципального образования // Человек. Сообщество. Управление. – 2006. - Спецвыпуск № 2. (0,33 п.л.).