Зао Бизнес-школа Интел-Синтез
СОДЕРЖАНИЕ: Учебника для студентов высших учебных заведений по специальности «государственное и муниципальное управление»Академия труда и социальных отношений Государственный университет управления
СОЦИАЛЬНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ
РЕКОМЕНДОВАН Министерством образования Российской Федерации
в качестве УЧЕБНИКА для студентов высших учебных заведений по специальности «ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»
Издание второе
Москва
ЗАО Бизнес-школа Интел-Синтез
СОЦИАЛЬНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ: Учебник /Под ред. Д.В. Валового. — М.: ЗАО Бизнес школа Интел-Синтез, Академия труда и социальных отношений, 2000. — 392 с.
Материалы учебника изложены согласно требованиям государственного образовательного стандарта Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, а его разделы и главы сформулированы с учетом учебно-методических программ вузов, в которых преподаются дисциплины социального менеджмента.
В учебнике сделан обстоятельный анализ теории и практики социального менеджмента, раскрываются его правовые аспекты, основные функции и принципы социального управления. По разделам или главам даны вопросы для самопроверки, в которых обобщена суть положений и выводов данной темы. В конце учебника помещена краткая характеристика важнейших понятий и терминов, связанных с изучением материала. Наряду со студентами и преподавателями учебник, по заключению официальных рецензентов, может быть использован как пособие для управленцев всех уровней.
Содержание
Введение......................................................................................................9
Раздел I Государство и социальное управление..........14
Глава I — Предмет, метод и проблемы теории
ГОСУДАРСТВА И ПРАВА...................................................................... 14
§ 1. Предмет и метод...................................................................................14
§ 2. Исторические проблемы....................................................................17
§ 3. Философские проблемы.....................................................................21
§ 4. Органы государства и его аппарат...................................................24
Глава II. Правовые аспекты социального управления...................35
§ 1. Понятие, предмет и способы правового регулирования..............35
§ 2. Общая характеристика основных отраслей
российского права.................................................................................39
§ 3. Механизм государственно-правового регулирования...............41
Вопросы для самопроверки к гл. I—II.....................................................................44
Литература...................................................................................................................44
Глава III — Организация социального управления......................45
§ 1. Объект и предмет организации социального управления...........45
§ 2. Организация как социальная система.............................................48
§ 3. Цель, структура и типы организационных
управленческих структур...................................................................52
Вопросы для самопроверки........................................................................................64
Литература...................................................................................................................64
Раздел II Теория, методология и механизм
СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ .................................................65
Глава IV — Социологический подход к управлению
ОБЩЕСТВЕННЫМИ СИСТЕМАМИ ......................................................... 65
§ 1. Основы социологического подхода к общественным явлениям и его применение к осмыслению
управленческой деятельностью..........................................................65
§ 2. Общественные системы и социальные отношения......................71
§ 3. Механизмы управления и регулирования человеческой
деятельности...........................................................................................77
Вопросы для самопроверки........................................................................................84
Литература...................................................................................................................84
Глава V — Социальная политика
И СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ............................................................. 85
§ 1. Социальная политика — основа управления
§ 2. Основные задачи и направления социальной политики
в переходном постсоциалистическом обществе...........................92
§ 3. Социальное управление как вид управленческой
деятельности в обществе..................................................... 98
Вопросы для самопроверки......................................................................................105
Литература............................................................................................ 105
Глава VI — Функции социального управления...........................106
§ 1. Система конкретных функций социального управления.........106
§ 2. Изменения в функционировании социального управления
в условиях переходного периода......................................................115
Вопросы для самопроверки................................................................................. 124
Литература.................................................................................................................124
Глава VII — Принципы социального управления.......................125
§ 1. Общие принципы................................................................. 125
§ 2. Организационно-технологические принципы.......................... 131
§ 3. Частные принципы ........................................................... 134
Вопросы для самопроверки.................................................................................... 136
Литература.................................................................................................................136
Глава VIII — Управление персоналом.........................................137
§ 1. Система управления персоналом............................................... 137
§ 2. Особенности управления персоналом
в фирмах США и Японии................................................................. 145
§ 3. Российский опыт работы с кадрами..............................................160
§ 4. Факторы риска в социальном управлении....................................164
Вопросы для самопроверки......................................................................................176
Литература.................................................................................................................176
Глава IX — Исследование социального управления...................177
§ 1. Ключевые понятия систем управления........................................ 177
§ 2. Методы исследования................................................................. 181
§ 3. Организация и процесс исследования.......................................... 195
Вопросы для самопроверки......................................................................................197
Литература.................................................................................................................197
Раздел III Социальное партнерство
И РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ............198
Глава X — Социальное партнерство как
ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ................................................................. 198
§ 1. Справедливость — основа принципов экономического
партнерства...........................................................................................198
§ 2. Социально-трудовые конфликты и пути их разрешения......203
§ 3. МОТ: Кодекс. Конвенции. Рекомендации...................................216
§ 4. Условия и основные факторы социального партнерства.........220
§ 5. Сущность и специфика социального партнерства.....................224
Глава XI — Субъекты социального партнерства.........................228
§ 1. Профсоюзы.........................................................................................228
§ 2. Предприниматели (работодатели)...................................................232
§ 3. Государство.........................................................................................234
Глава XII — Механизм функционирования системы
социального партнерства...........................................................237
§ 1. Соглашения..........................................................................................237
§ 2. Коллективные договоры...................................................................244
§ 3. Партнерские переговоры.................................................................247
Вопросы для самопроверки к III разделу...............................................................251
Литература.................................................................................................................251
Раздел IV Исторические аспекты социального
управления в России и за рубежом...............................252
Глава XIII — Киевская Русь и образование централизованного государства в России.................................................................252
§ 1. Возникновение государственности в Киевской Руси.................252
§ 2. Становление централизованного государства.............................257
§ 3. Смута и преодоление ее последствий............................................259
Глава XIV — Реформа Петром I системы управления
и его Табель о рангах.................................................................262
§ 1. Расширение товарного производства и обращения...................262
§ 2. Табель о рангах Петра I и новые формы
управления экономикой.....................................................................264
§ 3. Замена петровских коллегий министерствами
и протекционизм.................................................................................271
Глава XV — Социально-экономические преобразования
Александра II и развитие капитализма....................................279
§ 1. Отмена крепостного права..............................................................279
§ 2. Земское и городское самоуправление...........................................281
§ 3. Реформы Витте и Столыпина..........................................................285
Вопросы для самопроверки к главам XIII—XV...................................................288
Литература.................................................................................................................288
Глава XVI — Формирование плановой системы
управления в СССР.....................................................................289
§ 1. Национализация, менеджмент и военный коммунизм.............289
§ 2. Новая экономическая политика (НЭП) ........................................293
§ 3. Изменения в системе управления в процессе
индустриализации и коллективизации...........................................296
Глава XVII — Изменения в управлении экономикой
СССР в 50—80-е годы..............................................................300
§ 1. Сталин о путях развития советской экономики.........................300
§ 2. Реорганизация системы управления Н.С.Хрущевым............. 303
§ 3. Сущность, цель и результаты экономической
реформы 1965 года..................................................................... 306
§ 4. Горбачев: От Больше социализма до реставрации
капитализма.................................................................. 311
Глава XVIII — Россия, 90-е годы: переход
ОТ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОГО К СОЦИАЛЬНОМУ ГОСУДАРСТВУ.................314
§ 1. Разгосударствление и приватизация собственности..................314
§ 2. Россия — социальное государство: теория и практика............321
§ 3. Курс на социальное рыночное хозяйство....................................329
§ 4. Концепция взаимоотношений граждан и государства...............339
Вопросы для самопроверки к главам XVI—XVIII...................................... 344
Литература................................................................................................. 344
Глава XIX — Становление и развитие научного
МЕНЕДЖМЕНТА ЗА РУБЕЖОМ........................................................... 345
§ 1. Сущность тейлоризма и основные положения фордизма........345
§ 2. Принципы и функции административного (классического)
менеджмента............................................................................ 349
Глава XX — Школа человеческих отношений
И СОВРЕМЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ...................................................... 352
§ 1. Возникновение неоклассической школы менеджмента 352
§ 2. Человеческий фактор в менеджменте.............................. 353
§ 3. Бихевиористское направление: процессный, системный
и ситуационный подходы......................................... 255
Глава XXI — Менеджмент как функция социального
государства..................................................................................361
§ 1. Концепция социально — ориентированного
рыночного хозяйства........................................................ 361
§ 2. Шведская модель социализма........................................ 365
§ 3. Современные тенденции эволюции менеджмента......................366
Вопросы для самопроверки к главам XIX—XXI..................................................368
Литература...................................................................................................... 361
Основные термины и понятия социального менеджмента.........369
ВВЕДЕНИЕ
Вступление в новый век и тысячелетие является важным поводом для анализа пройденного человечеством пути и прогнозов о путях развития в веке грядущем. XX век по праву историки называют веком триумфальных достижений научно — технической революции. К сожалению, наряду с Добром, которое дают людям достижения научно-технического прогресса, она приносят им немало и Зла. Изобретаются все новые и новые виды оружия массового уничтожения. Уже произведено столько атомного и водородного оружия, что можно многократно превратить нашу планету в месиво, непригодное для жизни людей. Это безусловно затрудняет прогнозы о путях развития человечества в новом веке и тысячелетии. Если в новом веке чело — вечеству удастся предотвратить ядерную катастрофу, а затем и лик — видировать оружие массового уничтожения, то оно сможет использовать достижения экономической науки для ликвидации нищеты и бедности, обеспечить населению достойную жизнь.
Введенное еще Ксенофонтом (430 — 355 до н.э.) понятие экономика (от греч. oikos — дом, хозяйство и nomos — правило, закон) означает правила ведения домашнего хозяйства. В 1615 г. А. Монкретьен ввел в научный оборот новый термин — политэкономия. Политэкономия (греч. politeia — общественное устройство). Таким образом, в повестку дня был поставлен вопрос уже о законах (правилах) веде — ния государственного хозяйства. После разоблачения мифа о божественном происхождении земного богатства, присущего религиозному фанатизму средних веков, перед экономической наукой встал вопрос: если не богом дается, то откуда берется богатство? Что является источником богатства? Поиск ответа на этот вопрос был в центре внимания с первых шагов развития политэкономии. Меркантилисты (от итал. «merkante» — купец) источником богатства считали золото и серебро. Поэтому полагали, что благополучие общества за — висит от купцов, деятельность которых содействовала притоку благородных металлов. Физиократы (от греч. «физис» — природа» и «кратос» — власти) отвергли идею происхождения богатства в тор — говле. По их мнению, источником создания богатства является труд сельскохозяйственных работников, а все остальные слои общества живут за счет перераспределения прибавочного продукта, создаваемого в сельском хозяйстве. Представители классической буржуазной политэкономии пришли к выводу о том, что источником богатства является труд во всех отраслях, производящих товары.
В конечном итоге была создана теория трудовой стоимости, согласно которой единственным источником богатства народов является труд. Согласно этой теории субстанция и величина стоимости товаров и услуг определяется количеством труда, затраченного на их производство и реализацию. Основатель классической буржуазной политэкономии У. Петти писал: «Труд - отец богатства, а земля -его мать». По Смиту: «Труд является единственным всеобщим, равно как и единственным точным мерилом стоимости, или единственной мерой, посредством которой мы можем сравнивать между собой стоимости различных товаров во все времена и во всех местах».
В настоящее время появилось немало теорий и школ, игнорирую — щих теорию трудовой стоимости, что не могло содействовать развитию экономической науки. Авторы учебника считают необходимым знакомство с различными точками зрения по проблемам развития экономической теории и практики и поэтому наряду с теорией трудовой стоимости и объективными экономическими законами в учеб — нике дана характеристика теорий, отрицающих указанные и другие базовые положения экономической науки. Появление подобных взглядов, по нашему мнению, вызвано приматом политики над экономикой. История развития человечества свидетельствует, что корни политических потрясений всегда и везде кроются в экономике. СЮ. — Витте писал: Общий закон таков, что народ требует экономических и социальных реформ. Когда правительство систематически в этом отказывает, то он приходит к убеждению, что его желания не могут быть удовлетворены данным режимом, тогда в народе экономические и социальные требования откладываются и назревают политические требования как средство для получения экономических и социальных преобразований1. Этот закон убедительно подтверждается всем ходом мировой истории.
В Англии после изобретения паровой машины и организации фабричного производства сукна для мирового рынка, по выражению Томаса Мора, овцы поедали людей, т.к. последних лишали земли, на ко -торой разводили овец. Это привело к массовому бродяжничеству, которое каралось смертной казнью. Беспросветная нищета большинства населения страны, не услышанная властью, в конечном счете стала одной из причин буржуазной революции XVI в. и казни короля Карла I.
Во Франции недалеко от Парижа в лесу строительство на месте охотничьего домика прекрасного дворца, а затем и утопающего в роскоши города Версаль, а также скопление в руках короля и его окружения несметных богатств на фоне беспредельного ограбления на-
1 Витте СЮ. Воспоминание. Т. 2. С. 320.
рода, тяготы которого становились просто невыносимыми, вызвало взрыв народного гнева. Произошла Великая французская революция (1789—1794). Король Людовик XVI и королева Мария Антуанетта были отправлены на гильотину.
Корни революции 1917 г. также тянутся в начало капиталистического развития в России, когда промышленный и финансовый капитал, класс имущих при покровительстве правительства, пренебрегая жизненными интересами масс трудящихся, стали проводить свою экономическую политику, подчиняя ее лишь своим целям — получению при — были. Учитывая, что ныне в ее оценке существуют противоположные точки зрения, мы приведем мнение о социалистической революции все— мирно известного ученого, обладателя многих престижных международных премий и титулов, потомка русских князей НЛ.Бердяева. Почему Бердяева?
Потому, что он неоднократно подчеркивал свое отрицательное и даже враждебное отношение к советской власти. И тем не менее, будучи независимым эмигрантом во Франции в 1937 г., он писал: Разложение императорской России началось давно. Ко времени революции старый режим совершенно разложился, исчерпался и выдохся. Мировая война доконала процесс разложения. Нельзя даже сказать, что февральская революция свергла монархию в России. Монархия сама пала, ее никто не защищал, она не имела сторонников... В этот момент большевизм, давно подготовленный Лениным, оказался единственной силой, которая, с одной стороны, могла докончить разложение старого и, с другой стороны, организовать новое. Только большевизм оказался способным овладеть положением, только он соответствовал массовым инстинктам и реальным соотношениям.1 Объективные при — чины развала второй сверхдержавы мира XX в. — СССР, также имеют сугубо экономический характер. Подробно о них рассказывается в специальном разделе: Как экономику советскую превращали в... самоедскую2.
Когда в мае 1993 года встал вопрос о выборе российской модели государственного устройства, Академия труда и социальных отношений с участием многих ученых и специалистов порекомендовала профсоюз — ной делегации в Конституционном собрании предложить формулу: Рос -сия — социальное государство. Именно она и была закреплена в ст. 7 новой Конституции, принятой на референдуме в декабре 1993 г. В ней записано, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Современное правовое, демократическое, социальное государство является новым этапом раз-
1 Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. М.: Наука, 1990. С. 109, 114.
2 Валовой Д.В. Рыночная экономика. Инфра-М, 1997. С. 113—208.
вития государственности. Его сущность состоит в проведении сильной социальной политики в интересах большинства народа.
Правовое государство эпохи классического либерализма было основано на идеологии индивидуализма, невмешательства в экономику, и его основной функцией была охрана правопорядка. Посте — пенная социализация государства привела к тому, что утвердилась новая концепция, по которой программной целью социального государства стало обеспечение достойных условий жизни и благоденствия всех граждан. Государство обязано создавать все возможное для саморазвития личности, исключая при этом факторы, питающие социальное иждивенчество. Не только государство должно отвечать перед гражданином за его уровень жизни, но и гражданин на основе гарантированной свободы и отношений собственности обязан отвечать за свое материальное обеспечение. При этом правовое социальное государство пристально следит за состоянием экономической и социальной жизни, строго дозирует степень влияния рыночных сил и государственного регулирования ее, с помощью множества рычагов воздействует на экономику с целью выполнения своих собственных социальных функций: налогообложения, кредитов, инвестиций, антимонопольного законодательства, финансирования социальных программ, обеспечивая тем самым высокий индекс социальной рыночной экономики, направленной на повышение уровня и качества жизни всех граждан. Формирование социального государства — довольно сложный и длительный процесс.
Теория и практика основных направлений строительства правового, демократического, социального государства определены в разделах предлагаемого учебника. В первом из них излагаются право — вые аспекты социального управления. Наряду с общими проблема — ми государства и права рассматриваются конкретные способы правового регулирования, основы конституционного, административного, гражданского и трудового права, и анализируются различные типы организационных управленческих структур.
Главы второго раздела посвящены теории, методологии и механизму социального управления. В них дана характеристика социологического подхода к управлению, социальной политики и социального управления; обстоятельно раскрываются функции и принципы социального управления, анализируются ключевые понятия систем управления. Специальная глава посвящена управлению персоналом, в которой подробно анализируется зарубежный и отечественный опыт.
Социальное государство немыслимо без социального партнерства в системе трудовых отношений. Это одно из важнейших направлений социального менеджмента. Ему посвящен третий раздел учебника. В нем дана теория и практика социального партнерства как общественного явления, показаны условия и основные факторы партнерства, приведен опыт деятельности Международной органи-
зации труда (МОТ). Самостоятельные главы посвящены системе трипартизма, механизму функционирования социального партнерства и другим актуальным темам этой многогранной проблемы.
Успех построения социального государства во многом зависит от эффективного использования отечественного и международного исторического опыта социального управления. В четвертом разделе самостоятельные главы посвящены:
реформам системы управления Петра I и его Табели о рангах;
социально — экономическим преобразованиям Александра II и реформам Витте и Столыпина;
формированию плановой системы в СССР и характеристике новой экономической политики;
социально—экономическим реформам и реорганизациям в СССР в 50—80 — е годы;
переходу России в 90 —е годы от социалистического к социальному государству.
В этом же разделе обстоятельно представлен зарубежный опыт развития социального менеджмента; сделана характеристика концепций социально — ориентированного рыночного хозяйства и показаны современные тенденции эволюции менеджмента.
Какую цель преследовал авторский коллектив, делая этот учебник? Авторы стремились вооружить читателя знаниями о том, в чем они убеждены, исходя из исторического отечественного и международного опыта, собственных представлений, а именно: только строгое соблюдение всеми экономических законов, диктующих логику поведения людей, может и должно обеспечить стабильное, без потрясений, развитие нашего общества, вступающего в новый век.
Предлагаемый учебник написан в соответствии с тематикой, предусмотренной государственным образовательным стандартом Министерства общего и специального образования. Важным является и то, что материалы в нем излагаются с учетом учебных планов и программ Академии труда и социальных отношений и Государственного университета управления. В конце глав или разделов сформулированы вопросы для самопроверки. В них обобщена суть положений и выводов, которые помогут усвоить необходимый минимум материала. Здесь же приведен перечень специальной литературы для желающих более подробно познакомиться с какими—либо вопросами. И наконец, в конце учебника дана краткая характеристика терминов и понятий, связанных с изучением теории и практики социального менеджмента.
Авторский коллектив благодарит всех, кто давал советы и предложения и особенно официальных рецензентов, по заключению которых учебник со столь обстоятельным изложением истории, теории и практики социального менеджмента может стать не только хорошим пособием для студентов, но и настольной книгой для управленцев всех уровней.
Раздел I
ГОСУДАРСТВО И СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Глава I — Предмет, метод и проблемы
ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
§ 1. Предмет и метод
Термин юридический происходит от латинского ius (род. падеж__
iuris) — право, т.е. речь по сути идет о правовых науках. В их числе можно выделить три основных направления:
историко-юридические науки (история права и государства, история политических и правовых учений), которые изучают историческое развитие различных государств и их правовых систем, а также связанные с ними теории;
отраслевые юридические науки (конституционное право, гражданское право, уголовное право и др.). Они исследуют общественные отношения в определенных сферах социальной жизни и регулирующие их нормы права;
специальные юридические науки (криминалистика, правовая кибернетика, юридическая психология и др.). Эти науки изучают возможности использования наработок, достижений других наук — технических, медицинских и проч.
Особое место среди юридических наук занимает теория государства и права, которая является наукой ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКОЙ. Ее предмет — общие закономерности возникновения, функционирования и развития права и государства, основные юридические понятия и категории.
Теория государства и права имеет фундаментальный характер и является методологической основой всех юридических наук. Выявляемые ею общие закономерности государственно - правового раз-
вития, создаваемый ею понятийно — категориальный аппарат используются всеми юридическими науками.
Теория права и государства опирается на положения наук, изучающих общество в целом либо наиболее существенные его части: философию, социологию и т.п., которые также исследуют государство и право в качестве структурных элементов общества. В отличие от этих наук теория права и государства основное внимание уделяет праву, а в государстве выделяются его юридические аспекты.
Для изучения закономерностей развития государства и права как весьма сложных и многогранных социальных явлений применяются самые разнообразные методы. Среди них можно выделить следующие.
а) Общенаучные методы, т.е. такие, которые применяются во многих науках. Среди них: исторический метод, диалектико-материалистический метод, системный метод. Кроме них можно назвать и другие, относящиеся к этой группе: анализ, синтез, дедукция, индукция.
б) Частно-научные методы, т.е. такие, которые применяются в одной или нескольких близких между собой науках. Для теории государства и права (как и для отраслевых юридических наук) характерными являются: формально—логический метод, сравнительно-правовой метод, технике — юридический метод, связанный с использованием при анализе юридических документов правил юридической техники.
в) Специальные методы, смысл которых в использовании возможностей других наук — технических, лингвистических, обществоведческих и др. К их числу относятся такие методы, как математические, статистические, психологические, социологические.
Теория государства и права является связующим звеном между наиболее общими, фундаментальными науками об обществе (философия, социология, политическая экономия и др.) и юридическими науками. Так, она использует общие закономерности общественного развития, которые формулируются философией и другими науками, наполняет их юридическим, государственно—правовым содержанием и передает их юридическим наукам в виде государственно-правовых закономерностей. И наоборот, она обобщает частные положения, которые вырабатываются отраслевыми юридическими науками, и передает их указанным общественным наукам.
Практическая роль теории государства и права состоит в разработке рекомендаций и предложений, которые могут быть использованы в ходе государственного и правового строительства. Особую важность приобретает теория государства и права в современных условиях, когда жизнь постоянно меняется, возникают новые, нестандартные ситуации, конкретные знания быстро устаревают. В этой
Раздел I
ГОСУДАРСТВО И СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Глава I — Предмет, метод и проблемы
ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
§ 1. Предмет и метод
Термин юридический происходит от латинского ius (род. падеж__
luris) — право, т.е. речь по сути идет о правовых науках. В их числе можно выделить три основных направления:
историко-юридические науки (история права и государства, история политических и правовых учений), которые изучают историческое развитие различных государств и их правовых систем, а также связанные с ними теории;
отраслевые юридические науки (конституционное право, гражданское право, уголовное право и др.). Они исследуют общественные отношения в определенных сферах социальной жизни и регулирующие их нормы права;
специальные юридические науки (криминалистика, правовая кибернетика, юридическая психология и др.). Эти науки изучают возможности использования наработок, достижений других наук__технических, медицинских и проч.
Особое место среди юридических наук занимает теория государства и права, которая является наукой ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКОЙ. Ее предмет — общие закономерности возникновения, функционирования и развития права и государства, основные юридические понятия и категории.
Теория государства и права имеет фундаментальный характер и является методологической основой всех юридических наук. Выявляемые ею общие закономерности государственно - правового раз -
вития, создаваемый ею понятийно—категориальный аппарат используются всеми юридическими науками.
Теория права и государства опирается на положения наук, изучающих общество в целом либо наиболее существенные его части: философию, социологию и т.п., которые также исследуют государство и право в качестве структурных элементов общества. В отличие от этих наук теория права и государства основное внимание уделяет праву, а в государстве выделяются его юридические аспекты.
Для изучения закономерностей развития государства и права как весьма сложных и многогранных социальных явлений применяются самые разнообразные методы. Среди них можно выделить следующие.
а) Общенаучные методы, т.е. такие, которые применяются во многих науках. Среди них: исторический метод, диалектико-материалистический метод, системный метод. Кроме них можно назвать и другие, относящиеся к этой группе: анализ, синтез, дедукция, индукция.
б) Частно-научные методы, т.е. такие, которые применяются в одной или нескольких близких между собой науках Для теории государства и права (как и для отраслевых юридических наук) характерными являются: формально—логический метод, сравнительно-правовой метод, технико-юридический метод, связанный с использованием при анализе юридических документов правил юридической техники.
в) Специальные методы, смысл которых в использовании возможностей других наук — технических, лингвистических, обществоведческих и др. К их числу относятся такие методы, как математические, статистические, психологические, социологические.
Теория государства и права является связующим звеном между наиболее общими, фундаментальными науками об обществе (философия, социология, политическая экономия и др.) и юридическими науками. Так, она использует общие закономерности общественного развития, которые формулируются философией и другими науками, наполняет их юридическим, государственно-правовым содержанием и передает их юридическим наукам в виде государственно-правовых закономерностей. И наоборот, она обобщает частные положения, которые вырабатываются отраслевыми юридическими науками, и передает их указанным общественным наукам.
Практическая роль теории государства и права состоит в разработке рекомендаций и предложений, которые могут быть использованы в ходе государственного и правового строительства. Особую важность приобретает теория государства и права в современных условиях, когда жизнь постоянно меняется, возникают новые, нестандартные ситуации, конкретные знания быстро устаревают. В этой
связи повышается роль фундаментальных знаний, роль общей и правовой культуры. И именно теория государства и права дает такие знания, формирует основы правовой культуры человека.
Все это определяет и значение освоения теории права и государства. Она является необходимой основой для изучения остальных юридических учебных дисциплин, дает знания, навыки и умения, ценностные установки и ориентации, необходимые для будущей практической работы, закладывает фундамент профессиональной культуры будущего юриста.
Таким образом, можно говорить о том, что теория государства и права выполняет следующие основные функции: познавательную, эвристическую, прикладную и прогностическую.
В современных условиях, когда радикально меняются жизнь общества и роль в нем государства, появляются новые общественные отношения, возникает потребность в их регламентации, существенно изменяется содержание функций теории государства и права. И от уровня совершенствования этой теории, от того, как будут реализоваться ее функции, в немалой степени зависит успешность развития нашего государства и права, общества в целом, т.е., в конечном итоге, благополучие каждого гражданина Российской Федерации.
Развитие теории государства и права в настоящее время в значительной степени связано с отказом от догм, которые были возведены в ранг абсолютной истины и не подлежали обсуждению.
Так, с середины XX века западное общество поднялось на новую, весьма высокую ступень экономического развития, что привело и к существенным изменениям в социальной сфере. В частности, перестал по сути существовать класс неимущих — пролетариат, однако у нас продолжали говорить о его роли в социальной революции и создании нового, пролетарского государства. С порога, без серьезного анализа, только на основании их буржуазности, отвергались любые западные теории, в том числе теории плюралистической демократии и правового государства. Подобные идеологические шоры наносили вред не только юридической науке, но и практике государственно-правового строительства. Освобождение от подобных догм безусловно способствует развитию теории государства и права.
Но в то же время нельзя согласиться и с полным отказом от положений теории марксизма—ленинизма, как это делают некоторые ученые. Эта теория, как и многие научные концепции, существовавшие до нее, является закономерной ступенью в познании окружающего нас мира. Разве можно без классового подхода понять сущность и
социальную роль государства и права, например рабовладельческого общества? Или не учитывать роли экономического развития общества в возникновении и развитии государства и права? Это будет столь же ошибочно, как и абсолютизация классового подхода. Наука должна обеспечивать объективность своих выводов и положений, их истинность не должна зависеть от идеологии и политики.
§ 2. Исторические проблемы
История государства и права неотделима от истории общества. Государство и право проходят длительный исторический путь от неразвитого к развитому состоянию, приобретают на этом пути новые свойства, меняют свое содержание. Для неразвитого состояния государства и права характерно то, что в них не развертывается, не получает должного развития весь комплекс сущностных признаков. В период своего возникновения и становления государство имеет преимущественно социальную направленность. На определенных этапах своего развития оно во многом сводится к государственной политической власти, основанной главным об — разом на аппарате принуждения, а право — к совокупности или системе норм, исходящих от государства, выражающих его волю и обеспечиваемых принуждением со стороны специально для того созданных органов государства.
Развитыми государство и право становятся постепенно, по мере достижения обществом определенного уровня цивилизации и демократии. В таком обществе раскрываются в высокой степени все аспекты их ценности, весь социальный потенциал служения человеку. Государство превращается в арбитра в обществе, становится инструментом, призванным выражать совпадающие интересы всех групп и слоев населения. Право в свою очередь превращается в важнейшее средство или инструмент достижения согласия, порядка и стабильности в обществе на основе компромисса, т.е. взаимных уступок раз — личных групп и слоев населения в реализации своих интересов. По форме государство становится правовым, а по сущности — социальным и демократическим. В таком государстве господствует право.
При этом государство и право развиваются и совершенствуются не сами по себе, а усилиями людей, в соответствии с изменяющимися конкретно-историческими условиями разных эпох и стран. Можно привести ряд иллюстраций высказанных положений.
Так, в двадцатые-тридцатые годы XX века кризисы и депрессии поставили на грань гибели многие до того могущественные буржуазные государства, в том числе США . Основываясь на экономической теории К.Маркса, видный американский ученый Д.Кейнс убедил президента Ф. Рузвельта в необходимости гибкого государственного вмешательства в экономику, так как понял, что рынок не является совершенным экономическим механизмом. В 1933—1938 гг. ими был осуществлен комплекс государственно-правовых мер, направленных на сбалансирование сознательного регулирования экономики и рыночного самоуправления, вошедших в американскую историю под названием Новый курс, который сделал США государством, близким к всеобщему благоденствию. По этому пути пошли многие другие государства.
Следующими иллюстрациями более позднего периода являются немецкое и японское чудо, китайский путь построения социализма в соответствии с теорией Ден Сяо Пина и другие.
Если история государства и права изучает конкретные государственно-правовые явления и процессы, происходящие во времени и в пространстве в разных странах, в разные периоды, то теория государства и права обобщает эти знания, систематизирует их, придает им новое теоретическое качество, т.е. использует как бы в готовом, снятом виде. Соответственно теория государства и права является логическим обобщением конкретно - исторической информации о возникновении, функционировании, развитии и будущем государства и права. Без конкретно - исторических данных теория государства и права стала бы схематичной, умозрительной наукой поэтому принцип историзма считается для теории государства и права одним из основных методологических принципов, подтверждающих необходимость изучения государственно - правовых явлений в развитии.
Новые исторические данные повлекли за собой серьезные изменения и уточнения основных понятий и категорий теории государства и права. Это относится прежде всего к причинам и закономерностям происхождения государства и права, а также к их типологии, сущности и содержанию1. В результате происходит эволюция отечественной теории государства и права.
Так, с точки зрения современных достижений науки первопричиной возникновения государства и права считается экологический кризис на рубеже X—XII тысячелетий до н.э., выразившийся в неблагоприятных изменениях климата, приведших к вымиранию мегафауны
1 См. более подробно : Венгеров А.Б. Теория государства и права — М..1998.С.25—84.
(мамонтов, шерстистых носорогов и др. видов животных, служивших источником питания человека) в ряде регионов земного шара. Это создало угрозу существованию человечества как биологического вида. Ответом на указанное обстоятельство явилась неолитическая революция, содержание которой составил переход общества к новому способу существования и воспроизводства, а именно: от присваивающей экономики к производящей. В результате в районе Ближнего Востока примерно в VII тыс. до нашей эры возникли раннеземледельческие общества, а на их основе в IV—III тысячелетии. до н.э. — первые цивилизации в виде городов — государств. Они возникли по объективным причинам, в результате внутреннего развития общества и представляли собой новые политические, структурные и территориальные образования, основная цель которых — организационно обеспечить функционирование производящей экономики, ставшей условием выживания и воспроизводства человечества. Города — государства представляли собой, таким образом, социальный институт. Только с течением времени четко определилась классовая природа первичных государств, произошло то или иное расслоение общества, появился класс, захвативший власть и приспособивший государство к своим интересам.
Ранее в отечественной науке господствовала иная схема: прибавочный продукт — частная собственность — классы — господствующий класс — государство — насилие, принуждение — рабовладение. Утверждалось до конца 70—х годов , что все первые государства были рабовладельческими, что государства создал господствующий класс для поддержания своего господства и эксплуатации другого класса (народа). На самом же деле в большинстве стран государство выделилось из общества, стало его политической формой, основным занятием которого явилось управление или организационная деятельность.
Анализ новой государственной формы организации общества свидетельствует о том, что здесь аппарат управления первоначально выполнял, прежде всего, разнообразные общесоциальные функции (информационную, проведение массовых общественных работ, контрольную, распределительную, идеологическую и другие) и имел возможность в необходимых случаях использовать государственное принуждение, а так же формировал казну. Современные историческая и археологическая науки позволили также подтвердить вывод о том, что способы регулирования поведения деятельности людей в период перехода к производящей экономике раннеклассового общества были ориентированы, прежде всего, на общесоциальные функции — на обеспечение нового типа трудовой деятельности земледельческого общества1.
1 См. более подробно: Венгеров А.Б. указанная работа С. 58—84.
На предыдущем этапе в отечественной науке так же утверждалось, что право возникает там и тогда, где и когда возникают классы, государство, появляется возможность осуществлять государственное принуждение, насилие со стороны господствующего класса рабовладельцев.
О появлении права при переходе к производящей экономике свидетельствовал новый способ регулирования общественных отношений: путем указания того, что обязательно должен делать каждый человек, что ему разрешено (можно) делать, что запрещено делать (нельзя) и, наконец, какое поведение безразлично для общества, т.е. не является правовым и осуществляется на основе собственного усмотрения. В IV—III тысячелетии до н. э. появились четко фиксируемые в письменных источниках (раньше всего в агрокалендарях) нормы, регулирующие производственную деятельность земледельческого общества. На последующих этапах развития городов -государств возникают законы, кодексы, своды законов, т.е. проводится систематизация законодательства и судебной практики.
Следует подчеркнуть, что классовая природа государства и права четко обозначилась только с течением времени в силу заметного рас -слоения общества. Классообразование привело к захвату государственной политической власти тем или иным классом и приспособлению государства и права к его интересам и потребностям. Указанное обстоятельство изменило представление о такой проблеме, как соотношение процессов образования классов и государства и опровергло тезис о том, что антагонизм классов привел к образованию государства. Установлено, что в Древнем Египте, Индии, Китае, у шумеров, майя, инков, ацтеков и т.д. не только классообразование стимулировало появление первичных государств, но и первичные государства служили мощным стимулятором классообразования.
Существуют три варианта соотношения процессов возникновения классов и государств: 1) те и другие возникли одновременно;
2) становление классов предшествовало возникновению государств;
3) возникшие государства стимулировали классообразование. Известны два пути образования экономически и политически господствующих классов: 1) через присвоение должностей с помощью наследственного механизма и обогащение на этой основе; 2) через присвоение прибавочного продукта. Исторически первый путь оказался наиболее типичным, распространенным, поэтому ошибочно преувеличение роли классов в создании государства и права, особенно господствующего класса.
Второй путь характерен для возникновения европейских государств, которые появились в Северном Средиземноморье на 15 и более веков позже. В отличие от восточных государств в этом регионе распались общины, и возникла частная собственность на землю и на производителя — раба. Поэтому в этих странах одной из основных причин возникновения государства стала необходимость удержания в повиновении эксплуатируемых классов. Такой путь возникновения государства был исключением, однако нельзя забывать, что именно европейские государства стали «локомотивом истории», быстро обогнали восточные и возглавили развитие человечества.
§ 3- Философские проблемы
Осмысление явлений государственно — правовой жизни с философских позиций является необходимой предпосылкой творческого развития общей теории государства и права. На основе достижений философии разрабатываются основные понятия и категории, раскрываются сущность и содержание государства и права, их функции, формы регулирующего воздействия на общественные отношения, закономерности их трансформации и развития в конкретно — исторических условиях.
Осознание необходимости философского уровня познания государства и права привело в XVIII веке к появлению в ряду юридических наук философии права1, переживающей сейчас свое возрождение2. По логике вещей должна существовать и философия государства, но по данной проблеме самостоятельных работ в юриспруденции нет, а есть только в политологии. Однако, как уже отмечалось, право составляет сложное явление государственной жизни, а поэтому его понятие может быть уяснено, с одной стороны, только на фоне понятия о государстве, которое в свою очередь предполагает понятие об обществе, с другой — государство является элементом философии права.
1 См.: например, Чичерин Б.Н. Философия права. М.,1900. Шершеневич Г.Ф. Философия права.Т. 1. Часть теоретическая. Общая теория права. М..1911
2 См.: например, Керимов ДА. Философские основания политико-правовых исследований. —М.,1986; он же Основы философии права. — М.,1992; Кузнецов Э.В. Философия права в России. — М.,1989; Алексеев С.С. Философия права. — М.,1996; Нерсесянц B.C. Философия права. М., 1997
Под философией права можно понимать такую специальную пограничную область науки, которая составляет теорию познания права, исследующую вопрос не только о том, что такое право, но и о том, как мы его познаем, изучаем и реализуем, какова сущность права, что есть закономерности правообразования, каковы причины нарушения права, что такое правовые отношения, применение права, правосознание. При таком подходе в целом познаются сущность, цели, функции и т.д. как права, так и государства, равно их проявления в эмпирической действительности. Дело в том, что будучи философией права и государства, рассматриваемая наука остается частью философии вообще. Теоретическая задача философии права заключается в критическом исследовании всех тех понятий и категорий, которые лежат в основе юридической науки в целом, общей теории государства и права, в частности, и которые часто принимались и принимаются до сих пор ими догматически. У философии права двуединая задача — теоретическая и практическая.
Проиллюстрируем высказанные положения по поводу философии права на примере основных категорий права и государства, в частности, сущность государства и сущность права. Под сущностью явления, процесса, вещи в философии понимается совокупность устойчивых постоянных характеристик, определяющих глубинные свойства этих объектов. Опираясь на философский закон единства и борьбы противоположностей, есть все основания говорить о двойственной, противоречивой сущности государства, т.е. об общесоциальном и классовом в его сущности, о разумном сотрудничестве раз -личных, в том числе обладающих противоречивыми интересами групп и слоев населения.
Нельзя не признать, что классовая сущность в определенной мере и степени, а в конкретно - исторических условиях — в весьма значительной, преобладала над общесоциальной сущностью в рабовладельческом, феодальном и буржуазном (на первом и втором этапах его развития) типах государства и права. Имеется в виду выражение, прежде всего, воли и интересов господствующего класса (рабовладельцев, феодалов, буржуазии). Но всегда и особенно в отношении современных цивилизованных государств (необуржуазных или, у некоторых авторов, неосоциалистических) необходимо помнить об их общесоциальных функциях или общих делах: просвещении, здравоохранении, социальном обеспечении, борьбе с преступностью, ох -ране общественного порядка, организации надлежащего функционирования транспорта, связи.
Философский а так же социологический подходы позволяют так -же раскрывать сущность государства через такие его характерис-
тики, как политическая, структурная, территориальное образование, которые придают ему большую социальную и культурную ценность.
Остается дифференциация интересов у различных индивидов и их разнообразных групп, у различных поколений, представителей различных национальностей, регионов и т.п. Эти интересы регулируются властью или политиками на основе компромисса, т.е. взаимных уступок. Одновременно гражданское общество становится реальной силой государства, что делает последнее политической формой или оболочкой общества и побуждает его выражать согласованную волю и интересы всего общества, а не только господствующей элиты или особой публичной власти, стоящей над обществом. Иными словами, позволяет государству стать справедливым (по Платону) или служить институтом для защиты граждан (по К.Попперу). Указанная трансформация государства имеет место благодаря таким эффективным средствам, как политические партии и движения, профсоюзы, трудовые коллективы, религиозные конфессии и т.п.
Таким образом, сущность государства отличают противоречивые стороны и тенденции, одновременно выражающие классовые и общесоциальные интересы или даже общесоциальные и классовые интересы. В этом случае государство выступает как носитель некой общей функции, т.е. в осуществлении публичной власти наряду с господствующим классом, господствующей элитой участвует все общество. И тогда целью государства становится всеобщий интерес. Такое государство можно рассматривать как форму гражданского общества, отвечающую по своему содержанию его внутренним потребностям. При этом социальное государство и гражданское общество находятся в состоянии непрерывного противоречивого взаимодействия.
Государство находит право в жизни, закрепляет его в определенных источниках, т.е. придает нормам права общеобязательный для адресатов характер, охраняет и защищает их. Содержание права принято определять через принципы:
1) разрешено все, что не запрещено, который действует в имущественной сфере, создавая автономию, равенство и самостоятельность договаривающихся сторон;
2) запрещено все, что не разрешено, который действует в сфере государственного управления, определяя отношения власти — подчинения.
Высокая степень социальности государства и проявление правом своей гуманистической функции, т.е. средства достижения согласия в
обществе на основе компромисса, вовсе не исключает наличие в реальной действительности многих социальных проблем: и в таких государствах существуют миллионы безработных, бездомных, неграмотных (во всяком случае применительно к компьютерной технике), есть немало бедных и даже нищих. Сохраняет свою силу принцип: музыку заказывает тот, кто платит, поэтому определенная, нередко значительная часть населения фактически не может использовать многие свои личные, политические, социально — экономические и культурные права и свободы, т.е. в полной мере реализовать свой правовой статус.
Итак, право — это соответствующая конкретно — историческим условиям и определяемая глубинными потребностями жизни общества регулятивная система , состоящая из принципов и норм (правил поведения), обеспечивающая упорядоченность и устойчивость общественных отношений. Эффективно выполнять свои общесоциальные функции право может, лишь являясь нормативно — закрепленной справедливостью.
§ 4. Органы государства и его аппарат
Государственная власть является разновидностью социальной власти, т.е. способности подчинять своей воле волю и поведение других людей, входящих в определенное сообщество. Такая власть изначально присуща человеческому обществу. При первобытнообщинном строе в ее осуществлении участвовали все взрослые члены рода или племени, и эта власть отражала интересы всего общества.
В государственно-организованном обществе власть приобретает политический характер. Политическая власть характеризуется тем, что она осуществляется уже не всем обществом, а его частью, и реализует не только общественные интересы, но и (а зачастую и в первую очередь) особые интересы определенной социальной группы, не совпадающие с интересами всего общества.
Политический характер имеет и государственная власть, которая понимается как руководство обществом при помощи специального, отделенного от общества аппарата, опирающегося на силовые структуры, реализующие при необходимости меры государственного принуждения.
Реализация государственной власти называется государственным управлением, которое осуществляется посредством соответствующего механизма.
Под механизмом государственной власти понимается взятая в единстве совокупность (система) всех организационных форм и средств, при помощи которых осуществляется государственное управление обществом. В этот механизм входят пять компонентов (подсистем): институциональный, коммуникативный, нормативный, идеологический и функциональный.
Институциональный компонент включает, с одной стороны, управляющую систему — совокупность структур, осуществляющих государственную власть, т.е. механизм государства, речь о котором пойдет далее, а с другой — управляемую систему, т.е. граждан, различные их организации и объединения (производственные, профессиональные, политические, религиозные, коммерческие и иные).
Коммуникативный — совокупность общественных отношений и иных связей и взаимодействий как внутри этих систем, так и между ними. Важнейшей частью этой подсистемы являются отношения власти — подчинения (властеотношения).
Нормативный — совокупность всех социальных норм (правовых, политических, нравственных и др.), на реализации которых основано осуществление государственной власти.
Функциональный — деятельность, поведение участников общественных отношений, в которых реализуется государственная власть.
Идеологический — совокупность идей, взглядов, оценок, суждений, эмоций и проч., на которых базируется деятельность, поведение участников указанных общественных отношений.
Горизонтальные потоки информации связывают субъектов одного уровня и представляют собой сведения, обеспечивающие их согласованную деятельность. Вертикальные потоки информации связывают субъектов разного уровня. При этом снизу — вверх в основном идет информация о состоянии объектов управления, а сверху — вниз команды, в том числе как общего характера (правовые предписания), так и индивидуального: распоряжения, приказы и проч. по конкретным вопросам.
В обыденном, а иногда и в научном сознании бытует мнение о всесилии государственной власти. Это особенно характерно для на — шей страны, поскольку в государстве долгие годы видели главное орудие социальных преобразований. Между тем, возможности государства несомненно ограничены. Прежде всего следует выделить две границы государственного вмешательства в жизнь общества — верхнюю (границу возможного) и нижнюю (границу необходимого или целесообразного). В жизни эти границы нередко нарушаются:
государство пытается влиять на то, что находится за пределами его возможностей или вмешивается в вопросы, которые могут быть успешно решены без его участия. Но и в том, и в другом случаях такое вмешательство оказывается либо бесполезным, либо вредным, тормозящим общественный прогресс.
Пределы возможности вмешательства государства в общественные отношения, (т.е. верхняя граница) определяются следующими обстоятельствами:
Во-первых, это законы природы: никакое воздействие государственной власти не способно их преодолеть (такие попытки бывали и неизменно свидетельствовали о том, что подобные вопросы должны решаться наукой, а не государством, напротив, государственная деятельность должна иметь научные основы).
Во-вторых, это законы общественного, в том числе экономического развития, которые также государство нередко игнорирует.
В-третьих, невозможность государственного вмешательства определяется уровнем духовной, и прежде всего политической, правовой и нравственной культуры населения.
И, наконец, в-четвертых, возможности власти ограничены существованием неотъемлемых прав человека и гражданина.
Если в трех первых случаях государственное вмешательство во многом связано с недостаточным уровнем познания соответствующих явлений и процессов, то в четвертом — существуют объективные критерии в виде соответствующих международно — правовых стандартов.
Вторая, нижняя граница государственно — властного вмешательства определяется прежде всего двумя обстоятельствами, а точнее их сочетанием. Первое из них — важность, значимость для общества соответствующих общественных отношений. Следует отметить, что на практике существует два пути решения этой проблемы. С одной стороны — это попытка все регламентировать посредством дополнения законов многочисленными инструкциями, что имело место у нас. Однако чрезмерное (до десятков и сотен тысяч) количество инструкций нередко приводило к противоположному результату: к незнанию правовых предписаний, пренебрежению законом и проч. И поскольку в принципе невозможно предусмотреть все жизненные обстоятельства, которые могут возникнуть, то более предпочтительным представляется второй путь: наделение некоторых субъектов, реализующих законы (обычно судов), правотворческими полномочиями, как это имеет место в Англии, США и некоторых других странах. Однако для такого решения необходим исключительно высокий уровень правовой и нравственной культуры как субъектов, наделенных
правом дополнять законы, т.е. судей, так и населения, что в наших условиях пока недостижимо.
Наряду с этим граница необходимого определяется возможностями саморегуляции определенных общественных отношений. Большинство таких отношений регулируется без вмешательства государства различными социальными нормами, в основном нормами морали. Если такое регулирование обеспечивает порядок в обществе, не наносит вред интересам граждан, их объединений или государства, то, как правило, государственно - властное вмешательство приносит только вред. Здесь, как в медицине, должен действовать принцип не навреди.
Указанные границы действия государственной власти относятся как к актам государства, имеющим индивидуальный, разовый характер, так и к актам постоянного действия (законам, указам и проч.).
Механизм и аппарат государства. В отечественной науке нет единого понимания терминов государственный механизм и государственный аппарат.
Наиболее удачной представляется следующая точка зрения. Тер — мин механизм государства (государственный механизм) может употребляться в двух значениях — широком и узком.
В узком смысле это понятие идентично понятию государственный аппарат: это совокупность, система органов государства, осуществляющих государственные функции и обладающих государственно - властными полномочиями. В государственный аппарат входят:
законодательные органы, которые издают законы (для России — это Федеральное собрание, т.е. Государственная дума и Совет Федерации, соответствующие органы субъектов Федерации);
исполнительные органы, которые осуществляют государственное управление, организуют исполнение законов (в России — Правительство, министерства и другие ведомства, аналогичные структуры субъектов Федерации, их органы на местах);
судебные органы, осуществляющие правосудие и разрешающие споры между различными субъектами права (суды конституционные, общие и арбитражные);
надзорные органы, которые осуществляют контроль и надзор за законностью как в целом, так и в различных сферах общественной жизни (органы прокуратуры, финансового и таможенного контроля, различные инспекции — лесоохраны, рыбоохраны и др.).
В широком смысле механизм государства — это совокупность, система всех государственных органов и организаций, осуществляющих функции государства. В этот механизм помимо государственного
аппарата входят и те государственные структуры, которые хотя и осуществляют функции государства, но не обладают властными полномочиями (в частности, государственные предприятия и учреждения, а также силовые структуры — вооруженные силы, внутренние вой — ска, тюрьмы, колонии и т.п.).
В последнее время было высказано мнение о необходимости еще более широкого понимания термина механизм государства (В.В.Лазарев, С.И.Игонькина). Идея заключается в том, что термин механизм государства предполагает движение его частей, поэтому его надо рассматривать не только в статике, но и в динамике, в его функционировании. Тогда в него, помимо органов и других организаций, представляющих его институциональную часть, включаются еще две составляющие: функциональная — совокупность функций для реализации которых существуют указанные структуры, и инструментальная — наличие полномочий, методов, средств и приемов, необходимых для реализации указанных функций.
Организация и функционирование государственного аппарата и составляющих его органов должны строиться на основе определенных принципов, т.е. основополагающих идей, отражающих характер государственной власти и методы ее осуществления.
Принципы организации и деятельности государственного аппарата можно разделить на два основных вида — специальные и общие.
Общие принципы относятся как к государственному аппарату, так и к государству в целом, а также к политической системе общества. Среди них можно выделить:
политические (демократизм, федерализм, признание человека высшей ценностью, гласность и т.п.);
правовые (верховенство закона, законность, приоритетность прав и законных интересов граждан и др.);
идеологические (культурность, нравственность, справедливость, учет общественного мнения и проч.).
Специальные (организационные) принципы относятся только к аппарату государства и его органам. Среди них можно назвать разделение властей, компетентность, экономичность, ответственность в пределах компетенции, сочетание коллегиальности и единоначалия и др.
Следует остановиться на принципе разделения властей как особенно важном, от реализации которого зависит формирование правового государства. История человечества свидетельствует, что чаще всего вся полнота государственной власти сосредоточивалась в руках одного человека. Так было в восточных деспотиях, при абсолютизме периода позднего феодализма, в тоталитарных государствах XX века
и т.п. При подобных режимах, как правило, существовало бесправие народных масс, беззаконие и произвол в отношении людей, попрание прав и интересов населения.
Закономерно, что вместе с идеями естественного права в трудах раннебуржуазных мыслителей появились и идеи о механизмах обеспечения естественных, неотъемлемых прав человека.
Разработка концепции разделения властей как гарантии политической свободы принадлежит французскому философу и просветителю Шарлю Луи Монтескье (1689—1755 гг.). В своих работах он обосновывал необходимость разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, указывая, что при соединении хотя бы двух из них в одном и том же человеке или органе свобода невозможна, поскольку могут вводиться и использоваться тиранические законы, станет возможным произвольный контроль за людьми, судья превратится в угнетателя.
По мысли Монтескье, государственная власть, а точнее ее функции, должны быть разделены между относительно независимыми друг от друга органами — законодательными, призванными принимать законы, исполнительными, которые должны обеспечивать исполнение этих законов, и судебными, которые разрешают возникающие споры и конфликты. Тем самым создается система сдержек и противовесов, препятствующая узурпации каким-либо органом или человеком всей полноты власти.
Идеи разделения властей положены в основу принятой 17 сентября 1787 года Конституции США, в которой в частности указывается; Вся установленная здесь полнота законодательной власти принадлежит Конгрессу... (ст. 1, разд. 1); Исполнительная власть осуществляется Президентом... (ст. II, разд. 1); Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и... низшими судами... (ст. III, разд.1). При этом Президент, обладая всей полнотой исполнительной власти, лишен права издавать акты законодательного характера и не имеет права роспуска Конгресса, а последний не может вмешиваться в функции исполнительной власти за исключением бюджетного контроля и импичмента (отстранения от должности) Президента в случаях, установленных законом. Право же определять соответствие Конституции различных государственных актов принадлежит исключительно Верховному суду, причем его решения обязательны и для Конгресса, и для Президента. Следует, однако, иметь в виду, что на практике закрепленное в Конституции США разделение властей не всегда соблюдается. Так, объявление войны относится к исключительной компетенции Конгресса (ст.1, разд.8 Конституции США). Однако США по решению Президента, т.е. помимо Конгресса, неоднократно без объявления войны осуществляли вторжение на территорию других государств — Вьетнама, Лаоса, Гренады, Панамы и др.
В странах, где формой правления является парламентская республика (Германия, Италия и др.) идеи разделения властей реализуются в значительно меньшей степени, поскольку правительство формируется парламентом и ответственно перед ним. Такое положение во многих случаях уравновешивается правом президента, который является главой государства, но не имеет исполнительной власти (она осуществляется правительством), на роспуск парламента.
В нашей стране после Октября 1917 г. принцип разделения властей отвергался как буржуазный. Вместо него провозглашался принцип всевластия Советов. По Закону вся полнота власти принадлежала трудящимся, народу в лице Советов (рабочих, крестьянских и солдатских депутатов; депутатов трудящихся; народных депутатов — в формулировках Конституций РСФСР 1918 г.; СССР 1936 г. и СССР 1977 г.). Именно Советы не только принимали законы, но и формировали все органы исполнительной власти (правительства СССР и союзных республик, исполкомы местных Советов), осуществляли контроль за их деятельностью, могли отправить их в отставку. Советы избирали и судей. Однако на деле реальная власть находилась в руках верхушки партийно — государственного аппарата, которая фактически определяла состав Советов, направляла их работу, разрабатывала за — коны, которые принимались Советами, определяла состав судов и проч. Поэтому следует считать, что форма правления, соединяющая законодательную и исполнительную власть в лице Советов, фактически не была проверена на практике.
Сейчас принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации. Действительно, между Федеральным собранием, Правительством и судами федерального уровня существует соответствующее разделение полномочий, они относительно независимы и самостоятельны.
Однако действительного равновесия между всеми ветвями власти не достигается, поскольку по Конституции Президент в качестве главы государства и гаранта Конституции не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80, ч. 1—3), но наделен определенными законодательными и исполнительными полномочиями: он обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, издания указов, в том числе нормативных, правом роспуска Государственной Думы; он, по существу, возглавляет исполнительную власть: назначает Председателя Правительства (с согласия Думы), его заместителей, министров, принимает решение об отставке Правительства, может председательствовать на его заседаниях и проч. Обладает он и значительным влиянием на судебные органы, поскольку только он может представить Совету Фе-
дерации кандидатуры на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда России и назначать судей всех других федеральных судов.
Такое особое положение Президента порождает противоречия в определении его места в системе государственных органов. Одни ученые относят его к системе исполнительной власти, другие же ставят его над всеми остальными ветвями власти.
Если признать правильной первую точку зрения, то у нас исполнительная власть обладает не только значительно большими полномочиями, чем другие ветви власти, но в определенной степени наделена законодательными и судебными функциями. Если же считать, что Президент возвышается над всеми ветвями власти, то это еще более нарушает принцип разделения властей, поскольку создается еще одна высшая власть, по сути никому не подконтрольная и не подотчетная.
В любом случае одна из главных задач развития в нашей стране демократии заключается в более сбалансированном разделении полномочий между всеми ветвями государственной власти, создание системы сдержек и противовесов, обеспечивающих реальную демократию. При этом, применительно к любому государству, сдерживанию подлежит в первую очередь исполнительная власть, поскольку именно ей подчинены все силовые структуры — вооруженные силы, внутренние войска, спецподразделения и проч., и именно она имеет наибольшие возможности для узурпации всей полноты власти.
Органы государства. Орган государства — это элемент государственного аппарата (организация, учреждение), осуществляющий определенную часть государственных функций и наделенный государственно—властными полномочиями. К числу государственных органов относятся: министерства и ведомства, их местные отделы и управления, суды, прокуратуры и т.п.
Каждый орган государства обладает следующими признаками: организационное единство, наличие устойчивой структуры, основанной на соподчиненности составляющих ее подразделений;
состоит из государственных служащих, т.е. лиц, состоящих на службе у государства и получающих соответствующее вознаграждение;
пользуется частью государственного имущества (здания, средства транспорта, связи и проч.), которое находится в его оперативном управлении;
находится на бюджетном финансировании, располагает выделяемыми ему финансовыми средствами;
обладает определенными полномочиями (компетенцией);
в пределах этой компетенции может издавать правовые акты (нормативные и правоприменительные), обязательные для исполнения.
Компетенция органа государства — это крут его прав и обязанностей, установленный законом или иным нормативно — правовым актом (уставом, положением и т.п.). Компетенция каждого государственного органа зависит в основном от двух обстоятельств:
целей его деятельности (так, полномочия органов здравоохранения, финансового контроля или прокуратуры различаются именно по этому признаку);
места в системе государственных органов (например, полномочия МВД России или районного отдела внутренних дел).
Классификация органов государства может быть осуществлена по различным основаниям.
В зависимости от порядка формирования выделяются органы представительные, т.е. избираемые населением (для России — Государственная Дума, Совет Федерации, Президент и проч.) и формируемые другими государственными органами (Правительство, Министерства, Прокуратура и т.п.).
По территориальным пределам деятельности — федеральные, чье властное воздействие которых распространяется на всю страну (Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ), и органы субъектов Федерации (аналогичные органы республик в составе России, краев, областей и проч.).
По характеру полномочий можно выделить органы общей компетенции, которые занимаются всеми направлениями государственной деятельности (президенты и правительства РФ и субъектов Федерации), и специальной компетенции, наделенные полномочиями в определенных сферах деятельности государства (министерства, ведомства Федерации, ее субъектов и т.п.).
В зависимости от порядка осуществления государственно —властных полномочий можно выделить органы коллегиальные, в которых решения принимаются путем голосования (палаты Федерального Собрания, парламенты субъектов Федерации и т.п.), единоначальные, в которых властные акты принимаются единолично — обычно их главой (министерства, государственные комитеты и другие ведомства, учреждения), и смешанные — в них решения могут приниматься и в том, и в другом порядке (так, в судах уголовные и гражданские дела, в зависимости от их категории и других обстоятельств, могут рассматриваться как судьей единолично, так и коллегией судей).
О разделении государственных органов по характеру осуществляемых властных полномочий речь уже шла — это органы законо-
дательные, исполнительные, судебные и надзорные. Это деление имеет * особое значение, поскольку на нем основано выделение ветвей государственной власти и принцип разделения властей. Все органы государства состоят из государственных служащих.
Государственные служащие — это лица, занимающие должности - в государственном органе (организации, учреждении), выполняющие работу, определенную должностными обязанностями, и получающие за это соответствующую оплату. Государственные служащие, нередко называемые иначе — чиновниками, функционерами, состоят на государственной службе.
Государственная служба — это выполнение работниками государственных организаций (органов, учреждений, предприятий и др.) трудовой деятельности, предусмотренной по должности и направленной на осуществление задач и функций государства. Эта служба должна основываться на персональной ответственности лиц, ее осуществляющих. Она должна быть подчинена интересам народа, быть подконтрольной и подотчетной народу. Подобные требования к этой службе и тем, кто ее реализует, выдвигались и ранее, в Советский период, однако они никогда в полной мере не реализовались, как не реализуются и сейчас, поскольку чиновники, как правило, стараются не упустить и свои собственные интересы.
В этой связи одну из важных проблем функционирования государственной службы составляет наличие у государственных служащих определенных льгот и привилегий. Привилегированное положение государственных служащих, особенно чиновников, занимающих достаточно высокие должности в государственном аппарате, во многих случаях порождало и порождает деформацию правового и нравственного сознания этих людей и аппарата в целом, одним из проявлений которых является бюрократизм.
Эффективность государственного управления. Под эффективностью государственного управления понимается степень достижения целей государства при осуществлении управления с учетом произведенных затрат.
Исследование данной проблемы представляет значительную сложность. Трудно учесть все эти цели, поскольку их много. В каждой из сфер государственной деятельности (экономической, политической, социальной, идеологической и др.) существует множество частных целей. Так, в сфере политики государство должно стремиться к достижению добрососедских отношений с другими странами, к социальному миру внутри страны, к согласию в межрегиональных и
межнациональных отношениях и т.п. Сложно не только интегрировать все это в единых показателях, но и выразить их математически.
В заключение следует кратко остановиться на основных направлениях совершенствования как организации, так и функционирования государственного аппарата, имея в виду, прежде всего, аппарат Российского государства:
Демократизация аппарата государства: должны быть выработаны формы и юридические механизмы реального контроля народа за властными структурами, обеспечивающие подчинение государственного аппарата интересам общества;
Реализация принципа федерализма: достижение оптимального согласования интересов центра и субъектов Федерации, последних между собой, решительное пресечение всех проявлений сепаратизма, приоритетность Конституции России и федеральных законов по отношению к законам субъектов Федерации;
Все государственные органы должны реально исходить из при — знания, не на словах, а на деле, человека высшей ценностью. Государство должно действительно стать социальным, заботиться о благополучии людей, обеспечивать им достойную жизнь, возможность пользоваться всеми материальными и духовными благами, принадлежащими обществу;
Государственная деятельность должна иметь правовые основы. Реально должны осуществляться все правовые принципы, и прежде всего, принципы законности и верховенства закона. Особое значение в современных условиях имеет искоренение коррупции и усиление борьбы с бюрократизмом.
Функционирование государственных органов должно строиться на началах нравственности. Государственные служащие, особенно занимающие высокие должности, должны быть честными, высокоморальными, принципиальными людьми, принимающими справедливые и нелицеприятные решения.
Важными задачами являются повышение компетентности государственного аппарата, совершенствование его структуры и сокращение численности, реализация принципа разделения властей, формирование и обеспечение успешной деятельности органов местного самоуправления.
Глава II — Правовые аспекты
СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие, предмет и способы правового регулирования
Функция права, как инструмента социального управления, традиционно рассматривается как регулятивная, и соответственно выясняется в первую очередь понятие правового регулирования. Общественные отношения в совокупности образуют общество, часть которого в цивилизованных развитых государствах составляет гражданское общество. Право является одновременно продуктом общества в целом и гражданского общества, в частности. Оно устанавливает позитивные правила поведения, организует общественные отношения, координирует социальные взаимосвязи. Идеальным является вариант, когда обществом управляют не люди, а легитимные, правовые законы, но такой вариант практически недостижим в полной мере. В жизни право указывает каждому члену общества то поведение, которому он должен следовать, и то поведение, которого он должен избегать, т.е. управляет его поведением. В результате право способствует установлению официального обязательного для всех адресатов общественного порядка. Осуществляется это путем, во —первых, точного определения прав и обязанностей, указывая, кто и на что имеет право (может делать) и что он обязан (должен) делать; во —вторых, создавая механизм государства как материальную основу власти и определяя его функции как блюстителя установленного порядка.
Свое управляющее воздействие на поведение, деятельность людей право оказывает через их сознание, а более конкретно — правовое сознание. В этом смысле право рассматривается как средство или инструмент социального управления. Средство управления отвечает на вопрос: чем регулируется поведение людей или что служит инструментом целенаправленного воздействия на него. Кроме средства выделяют еще способы воздействия на поведение людей или управления им. Они отвечают на вопрос, как осуществляется такое целенаправленное воздействие.
Содержание указанного инструмента или средства социального управления, т.е. права составляют принципы и нормы права, но регулирующая функция права осуществляется с помощью более сложного механизма, включающего все правовые средства, в том числе индивидуальные правовые предписания или акты применения норм
права, меры физического, психического, организационного принуждения, предусмотренные правом.
В качестве цели правового регулирования принято называть: закрепление сложившихся в обществе отношений прогрессивной направленности и способствование их развитию; вытеснение неугодных и невыгодных обществу отношений.
Итак, правовое регулирование, при осуществлении которого право выполняет функцию социального управления, следует понимать как совокупность правовых форм, путей, средств, способов целенаправленного воздействия на поведение, деятельность людей, а через них — на общественные отношения. Если то или иное законодательство не действует, то есть не наступают предусмотренные им последствия или наступают последствия, противоречащие правовым предписаниям, то правовое регулирование не осуществляется, ибо одной из глубинных сущностных характеристик права является его действие, понимаемое как воплощение правовых предписаний в жизни, в поведении, деятельности людей.
Одновременно с собственно правовым регулированием или, точнее, в его процессе право оказывает идеологическое, информационное, психологическое, ценностно-ориентационное воздействие на сознание, прежде всего правосознание, а через него — на поведение личности. Интерес представляет проблема специально юридических средств и способов осуществления такого воздействия, регулирования общественных отношений.
Предметом или сферой правового регулирования является определение соотношения всех общественных отношений и отношений, подлежащих правовому регулированию. Право не может и не должно регулировать все существующие в обществе отношения. Необоснованное расширение сферы правового регулирования создает условия для тоталитарных режимов, зарегулированности поведения людей, ведущей к их безынициативности, страху и пассивности. На каждом конкретно —историческом этапе развития общества важно разумно определить сферу правового регулирования. Трудности вызывает установление границ или пределов и четких признаков тех общественных отношений, которые целесообразно регулировать. Так, внутрисемейные отношения находятся за пределами правового регулирования, а регистрация брака, развод, взыскание алиментов подлежат правовому регулированию. Внутренняя организация общественных объединений, например, профсоюзов, принятие в члены, раз — работка целей и программ, содержание уставов, размер членских взносов, их расходование и т.п. правом не должны регулироваться. Нельзя регламентировать все и вся.
При определении сферы правового регулирования отношений следует учитывать:
во —первых, это отношения, в которых находят отражение как индивидуальные интересы членов общества, так и интересы общесоциальные;
во — вторых, в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников на основе компромисса, т.е. взаимных уступок, ради удовлетворения интересов другого;
V в—третьих, отношения эти строятся на основе согласия следовать определенным правилам, признания обязательности этих правил;
в—четвертых, эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена достаточно реальной (действенной) силой государства. Сфера правового регулирования не остается неизменной: она может как расширяться, так и сужаться. Так, в течение столетий люди не обращали внимание на охрану природы. И только в последние десятилетия экологические отношения попали под защиту и охрану права; стало активно развиваться экологическое законодательство.
Методы, способы правового регулирования применяются детальные (централизованные) и децентрализованные. Детальное регулирование — это практически однозначное предписание конкретного поведения участников общественных отношений, присуще императивному или централизованному методу, который также носит название метода субординации. Он характерен для регулирования отношений управления и используется, соответственно при реализации компетенции между органами государства и подчиненными им государственными служащими, или между государственными и муниципальными служащими, с одной стороны, и гражданами — с другой. При использовании этого метода правовое регулирование сверху донизу осуществляется на властно—императивных началах. Этот метод наиболее распространен в административном, банковском праве и других публично—правовых отраслях: конституционном, уголовном праве. В регулируемых с помощью этого метода отношениях приоритетным является, как правило, общесоциальный интерес.
Метод децентрализованного регулирования или метод координации, который также носит название диспозитивного метода, построен на согласовании целей и интересов сторон в общественных отношениях, ход и процесс в которых определяется участниками регулируемых отношений путем договора, односторонних правомерных юридических действий. Этот метод характерен для отраслей частного права, прежде всего, гражданского, субъекты которого удовлетворяют в первую очередь свои частные интересы.
На практике мы часто имеем дело с синтезом императивного и диспозитивного регулирования. Поэтому можно говорить лишь о преобладании того или иного метода правового регулирования. В таких отраслях права, как семейное, трудовое, экологическое, земельное и др., существуют различные сочетания или вариации этих главных методов.
Способы или пути регулирования общественных отношений раскрывают специфику методов регулирования и выражаются в особенностях юридических норм. В теории права известны всего три основных способа правового регулирования, т. е. законодатель может дать участникам общественных отношений только одно из трех следующих предписаний: 1) поступайте как считаете нужным (дозволение); 2) только так не поступайте (запрет); 3) поступайте только так (обязывание). Первый способ выражается в делегировании комплекса дозволений управомоченному лицу на совершение определенных действий или воздержание от их совершения (например, собственнику дозволяется владеть, пользоваться и распоряжаться автомобилем). Второй способ возлагает на лицо обязанность воздерживаться от совершения определенных действий (например, субъекту права запрещается совершать преступления, предусмотренные особенной частью УК РФ; или работодателю запрещается привлекать к сверхурочным работам несовершеннолетнего). Третий способ регулирования означает предписание совершать определенные действия (например, следователь обязан раскрывать и расследовать преступления; предприниматель — платить налоги). Нетрудно заметить, что второй и третий способы имеют определенное сходство — и тот и другой предполагают возложение обязанностей, только в одном случае обязанности носят активный, позитивный характер, а в другом — пассивный.
В теории и на практике существует две юридические формулы, на основе которых выделяются два типа правового регулирования: общедозволительный и разрешительный. Первый определяется принципом или формулой дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе. По этому типу в регулируемых правом отношениях устанавливаются четко и строго сформулированные запреты, а объем дозволений конкретно не определяется: все, что не запрещено. В результате стимулируется инициатива, самостоятельность, активность субъекта права в решении жизненно — важных вопросов. Например, разрешается членам общества любыми способами, кроме прямо запрещенных законом, умножать свои материальные богатства.
Второй тип определяется принципом или формулой: запрещено все, кроме прямо разрешенного. Это значит, что участник правовых отношений подобного типа может свершать только действия, которые прямо разрешены законом, а все остальные действия считаются
запрещенными. Данный тип правового регулирования носит название разрешительного. Он является типичным, например, для административного права; определяет строго ограниченный объем правомочий и категорически запрещает все, что выходит за пределы полномочий властвующего субъекта.
: Нет отраслей права, построенных только на одном типе правового
регулирования. Так, даже в административном праве можно встретить нормы, регулирующие отношения управления по общедозволительному типу, а в гражданском праве — нормы разрешительного
типа. Разрешительный тип правового регулирования является единственным при применении мер государственного принуждения и
юридической ответственности.
Относительно новым понятием в теории права можно считать правовой режим, который зависит от исторического опыта правовой жизни общества и от разумности подхода к воздействию на социальные процессы. Считается, что правовой режим отражает специфику юридического регулирования общественных отношений с помощью различных средств и способов, рассмотренных выше. Сочетание этих способов, методов, типов правового регулирования, доминирующая роль одного и вспомогательная роль других образуют определенный правовой режим1.
§ 2. Общая характеристика основных отраслей российского права
Конституционное право. Система права Российской Федерации включает более двадцати отраслей права. Характерна тенденция возникновения новых отраслей как структурных частей системы права. Ведущей отраслью является государственное или конституционное право. Оно включает принципы и нормы, закрепляющие основы государственного и общественного строя Российской Федерации, правовой статус человека и гражданина, федеративное устройство российского государства, форму правления, порядок образования и компетенцию Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, судебной власти, органов местного самоуправления. Принципы и нормы государственного права сформулированы в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов в составе Российской Федерации и в некоторых других правовых актах. Конституция РФ является актом прямого действия и носит программный характер.
/ См.: Теория государства и права. Учебник для вузов под ред. Корельс-кого В. М. и Перевалова В. Д. — М., 1997. С. 259.
Гражданское право является второй по значимости отраслью права, а Гражданский кодекс считается экономической конституцией государства. Предмет гражданского права составляют прежде всего имущественные отношения, возникающие по поводу различного рода материальных благ, т.е. вещей, работ, услуг и иного имущества в широком смысле этого слова, а также личные неимущественные отношения, которые связаны с имущественными Следует обратить внимание на то, что гражданское право регулирует далеко не все имущественные отношения, возникающие в обществе, а только имущественно—стоимостные, в первую очередь товарно-денежные, а также иные, не связанные с денежным обращением. Например, отношения по обмену вещами, дарению и т.п., имеющие стоимостный характер В неимущественных отношениях взаимная оценка проявляется в виде нравственной и иной социальной оценки личных качеств граждан и организаций.
В данной отрасли права преобладает децентрализованный метод правового регулирования, метод координации или диспозитивный.
Таким образом, гражданское право принято определять как совокупность правовых принципов и норм, регулирующих на началах юридического равенства сторон имущественно — стоимостные и личные неимущественные отношения.
Отношения в сфере гражданского права регулируются Конституцией РФ, Гражданским кодексом, Жилищным кодексом, Законами РФ о товарных биржах и биржевой торговле, о страховании, Патентным законом, Законом о защите прав потребителей и др., а также подзаконными нормативно—правовыми актами.
Административное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе государственного управления. В отличие от государственного права оно регулирует исполнительно — распорядительную деятельность правительства Российской Федерации и субъектов в составе Российской Федерации, министерств, ведомств и госкомитетов, порядок прохождения государственной службы, а также устанавливает систему административных проступков и порядок привлечения к административной ответственности виновных лиц.
Принципы и нормы административного права содержатся в Конституции РФ, в Кодексе об административных правонарушениях, иных законах, а также в подзаконных нормативно — правовых актах, в том числе решениях органов местного самоуправления.
Трудовое право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе функционирования рынка труда, организации и применения наемного труда. В своей совокупности эти отношения и составляют основные элементы (ядро) предмета трудового права Рос —
сии1. Главное место среди общественных отношений, образующих в своей совокупности предмет трудового права занимают трудовые отношения, возникающие в процессе производства материальных и духовных благ , в сфере услуг и обслуживания, где применяется труд работников, организованных на началах общественной кооперации труда. Работники выполняют определенного рода трудовые функции и подчиняются при этом установленному трудовому распорядку.
Трудовое право России характеризуется сочетанием централизованного (императивного) и децентрализованного (диспозитивного) методов, что объясняется, прежде всего, участием в регулируемых общественных отношениях, помимо государства, трудовых коллективов и профсоюзных органов, а также правами и свободами самого работника.
К источникам трудового права относятся: Конституция РФ, Кодекс законов о труде РСФСР, Основы законодательства РФ об охране труда 1993 года, федеральный закон Об основах государственной службы Российской Федерации 1995 года и другие, а также подзаконные нормативно — правовые акты.
§ 3. Механизм государственно-правового регулирования
Регулирование общественных отношений представляет собой основную социальную функцию права и государства. Отсюда значение, которое приобретает тот механизм, с помощью которого достигаются цели права и государства, т.е. механизм государственно-правового регулирования ( в последующем — МГПР).
Понятие МГПР позволяет:
1) собрать вместе все части юридической надстройки и факторы, на нее влияющие;
2) расставить их по своим местам;
3) увидеть те основные функции, которые выполняют юридические, социальные, психологические и другие факторы в процессе правового регулирования, т.е. в процессе выполнения правом своих функций;
4) понять процесс трансформации правовых принципов и норм в поведение (правомерное и противоправное), возникновение законности и правопорядка или правового нигилизма;
5) обосновать необходимость совершенствования правового регулирования в обществе, повышения эффективности и качества реализации права, уровня юридической культуры всего населения и профессио-
1 Трудовое право Учебник под ред. О.В.Смирнова. — М. 1997. С. 7.
нальной культуры всех работников механизма аппарата государства, особенно правоохранительных органов.
Категория МГПР — емкая и многогранная, допускающая разные подходы и позволяющая рассматривать ее в различных аспектах. Считают, например, что механизм государственно - правового регулирования состоит из двух основных полярных элементов: во-первых, это способы воздействия: дозволения и запреты, а также позитивное обязывание (активная сторона), во-вторых, это способы peaлизации, которые проявляются в фактическом поведении людей, в совершении действий или в воздержании от действий (результативная сторона). Между названными способами признается наличие промежуточных звеньев — правосубъектности, юридических фактов, правоотношений, представляющих собой последовательные стадии перевода правовых предписаний в упорядоченность общественных отношений. Упускаются из виду источники права, правовое сознание и правовая культура, профессионально-юридическая культура, акты peaлизации права и другие правовые средства. Дозволения и запреты, а также обязывания представляют собой наиболее глубинный слой рассматриваемого механизма и содержатся в нормах права. К тому же они пронизывают и приводят в действие все звенья МГПР: правоотношения, правоприменение, акты реализации права, во многом предопределяя их содержание и особенности. Механизм государственно-правового регулирования включает следующие главные стадии:
формирования и общего действия юридических норм, которая предполагает тесную связь права с государством, зависимость первого от последнего или, точнее, единство и взаимосвязь права и государства при их относительной самостоятельности;
возникновения на основе юридических фактов у конкретных субъектов права прав и обязанностей — правоотношений как индивидуализированной меры поведения. В жизни нередко этой стадии предшествует факультативная стадия — применение права, без которой правоотношения возникнуть не могут. Она имеет место, если существует правовая патология в форме спора о праве или правонарушения; осуществляется оперативно — исполнительная, государственно-властная организующая деятельность;
реализации прав и обязанностей, осуществления их в фактическом поведении, деятельности субъектов права.
Указанным стадиям процесса правового регулирования соответствуют элементы: юридические нормы; индивидуальные государственно—властные предписания или акты применения права; правоотношения; акты реализации прав и обязанностей (соблюдения за —
претов, исполнения обязанностей, использования прав и применения права).
Если попытаться сделать анатомический срез всей правовой действительности, то окажется, что на стадии формирования и общего действия юридических норм вместе с нормами права нужно рассматривать нормативные юридические акты — акты правотворческой процедуры, интерпретационные и конкретизирующие акты, акты систематизации и т.д.; на стадии возникновения прав и обязанностей вместе с правоотношениями — юридические факты, правосубъектность; на стадии реализации прав и обязанностей вместе с актами реализации — обеспечительные правоприменительные акты. Роль государства меняется и имеет свои особенности в связи со своеобразием методов и способов правового регулирования, о котором речь шла выше.
Собственно правые средства регулирования общественных отношений подвергаются существенному влиянию социальных и иных факторов. Соответственно принято выделять социальный механизм действия права — т.е. всю систему социальных и иных факторов, влияющих на перевод требований правовых принципов и норм в правовое поведение субъектов права. К основным стадиям данного аспекта следует отнести: доведение правовых принципов и норм до сведенья адресатов; направление правового поведения путем формулирования в правовых актах социально полезных целей — целеполагание; формирование с помощью правовых предписаний социально полезного правомерного поведения; социально — правовой контроль. Названным стадиям соответствуют следующие элементы социальной действительности:
правовая образованность и воспитанность всего населения, профессионально —юридическая культура должностных лиц, в том числе работников правоохранительных органов;
устойчиво положительные правовые установки и ценностные ориентации населения, должностных лиц и особенно работников правоохранительных органов, которые должны к тому же отличаться умением применять право, привычкой соблюдать закон и правовой активностью;
прочная законность и правопорядок;
правосудие и другие способы защиты и охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Нельзя также игнорировать психологический аспект МГПР, характеризующий происходящие в результате правового регулирова —
ния процессы формирования и функционирования потребностей, интересов и мотивов (мотивации) поведения участников общественных отношений. Применительно к этому аспекту следует анализировать такие элементы, как: сознание, включая его правовую, нравственную и политическую области или сферы; личность в ее единстве с сознанием и деятельностью, вычленяя по возможности все аспекты интеллектуальной, волевой и эмоциональной сфер, а также личностные характеристики, которые определяют выбор правомерного или противоправного варианта поведения в юридически значимых ситуациях.
Одновременно возникает необходимость определения тех качественных характеристик названных элементов, которые делают работника правоохранительной системы профессионалом. Имеется в виду профессиональная культура, состоящая прежде всего из профессионально—правового и профессионально—нравственного компонентов.
Вопросы для самопроверки к гл. I—II
1. Предмет и метод теории государства и права?
2. Исторические проблемы теории государства и права?
3. философские проблемы государства и права?
4. Государственный аппарат?
5. Органы государства?
6. Понятие, предмет и способы правового регулирования?
7. Конституционное право как ведущая отрасль права?
8. Гражданское право, административное право, трудовое право?
Литература
1. Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник. — М., 1998.
2. Общая теория права и государства. Учебник / Под ред. Лазарева В.В. 2-е изд. — М.: Юрист, 1996.
3. Общая теория государства и права. Академический курс. Под. Ред. М.Н.Марченко. В 2-х т. — М.: Зерцало, 1998.
Глава III — Организация социального управления
§ 1. Объект и предмет организации социального управления
В индустриальную эпоху наблюдается повышенный интерес к научному осмыслению организационной деятельности людей. Это привело к возникновению и развитию целого комплекса наук, которыми рассматриваются общие и частные проблемы организации. Одним из выдающихся ученых в разработке качественно нового, оригинального подхода к осмыслению организационной деятельности является наш соотечественник А.А.Богданов (Малиновский). В его фундаментальном 1руде Тектология. Всеобщая организационная наука разработана общая организация и дезорганизация, наука об универсальных типах и закономерностях структурного преобразования любых систем. Наука, объединяющая организационный опыт человечества, — это теория организационных систем, изучающая каждую из них с точки зрения отношений между ее частями, а также отношения единой системы как С внешней средой1.
А.А.Богданов выявил и сформулировал два ведущих закона, которые предопределяют функционирование и развитие организационных систем. Условно назовем законы первым и вторым. Формулировка первого закона отражает весь организационный и дезорганизационный опыт и гласит: устойчивость целого зависит от аименыпих относительных сопротивлений всех его частей во всякий момент. Пример действия закона: крепость цепи определяется прочностью наиболее слабого ее звена (участка).
Второй закон расхождения. Комплексы (системы) расходятся, различаются между собой в силу первичной неоднородности (начальная разность), разности среды и под воздействием исходных изменений. В жизни закон расхождения играет важную, направляющую роль. Он учит, что, во — первых, в отношениях и взаимосвязях между Социальными системами в большинстве случаев имеют место различные противоречия; во —вторых, за всяким многообразием
С. 53.
1 Богданов АЛ. Тектология. Всеобщая организационная наука — М., 1989.
надо видеть то сравнительное единообразие, из которого оно про — изошло, от сложного восходить к более простому1; в—третьих, образовавшиеся части будут обладать прогрессирующими различиями; в—четвертых, эти различия будут направлены на создание дополнительных связей, стабилизирующих систему. Выявление основных организационных законов, принципов, системосозидающих механизмов, установление среди них факторов, формирующих, регулирующих, стабилизирующих системы — вот то конкретное содержание тектологии, которое, наряду с ее методологией, привлекает внимание современных разработчиков теории организации.
Объектом исследования организации являются регулируемые и саморегулирующие процессы, происходящие в социальных организационных системах, вся совокупность организационных отношений общества. Это отношения между организационными системами как по вертикали, так и по горизонтали. Отношения субординации и координации, упорядочения и согласования, т.е. взаимодействия людей по поводу организации совместной деятельности, жизни, производства материальных благ, производства и воспроизводства самих себя как субъектов общественных изменений. Поскольку самоорганизующиеся, регулируемые процессы — свойство всех сложных организационных систем, то, следовательно, объект теории организации носит системный, многоуровневый характер — от общества в целом, его основных подсистем до первичных предпринимательских, государственных и общественных организаций.
Социальная организационная система обладает способностью не только к саморегулированию, но и соответствующему воздействию и преобразованию внешней среды в интересах своего самоподдержания и жизнеобеспечения. Этот аспект функционирования организационных систем является также объектом исследования теории организации.
Предметом организации социального управления являются общие, частные и специфические закономерные тенденции, действующие в организационных системах, механизм их использования различными субъектами управления. В предмет изучения организации целесообразно включить основные методы, категории, понятия, раскрывающие суть данной науки, характер организаторской деятельности.
1 Богданов АЛ. Тектология. Всеобщая организационная наука. — М„ 1989 Кн. II. С. 12.
Выявление, адекватное определение объективных закономерных тенденций (законов) функционирования и развития социальных систем — дело сложное. Но это не означает, что подобная задача не может быть решена. Некоторые объективные закономерности (законы) социальных систем и организаторской деятельности выявлены, обоснованы и адекватно сформулированы. Речь идет, например, о таких общих закономерностях (законах), как необходимость соответствующего разнообразия между субъектом и объектом управления; определяющая роль целого по отношению к части; законы синергии; самосохранения; многообразия и альтернативности развития социальных систем.
Под группой частных законов организации большинство исследователей понимает существенные связи и отношения, обусловливающие процессы самоорганизации и упорядочения в подсистемах общества: экономической, политической, социальной и организационных системах меньшего масштаба и уровня. Например, к частным законам в экономической системе можно отнести законы взаимосвязи между стоимостью и потребительной стоимостью; между ценой, спросом и предложением и др.
К законам организации можно отнести следующие: пропорциональности и композиции; информированности и упорядоченности; дифференциации и интеграции функций. В специальной литературе называются и другие законы организации.
Знание и творческое применение действующих в социальных организационных системах законов функционирования и развития позволяют сознательно создавать условия благоприятного их действия, предвидеть и прогнозировать развитие организационных процессов, выдвигать обоснованные и реальные цели управления, принимать оптимальные решения и эффективно их реализовывать.
Теория организации располагает набором методов. Ведущим из них является системный метод. Методологическая и эвристическая специфика системного метода определяется тем, что он ориентирует исследователя на раскрытие целостности организации и обеспечивающих ее факторов, на выявление многообразных типов связей организаций с внешней средой и сведение их в единую структуру.
В процессе анализа организационных проблем часто пользуются сравнительным методом, суть которого состоит в подборе сходных организаций как объектов исследования. Например, сравнение систем управления организациями (фирмами) в однородных и в различных отраслях, регионах и даже странах. Это позволяет выявить позитивные и негативные элементы в организационных структурах с учетом конкретных экономических, исторических и социальных условий.
Каждая наука вырабатывает свою систему категорий, понятий и терминов, с помощью которых наиболее адекватно и точно отражаются изучаемые явления и процессы.
Все многообразие категорий теории организации можно разделить на три относительно самостоятельные группы. К первой можно отнести те, которые являются общими для большинства социальных наук, такие, как общество, государство, собственность, рынок, социальная деятельность, человек, личность, ресурсы, власть, социальные институты и т.п. Ко второй группе целесообразно отнести те, которые преимущественно отражают организационные явления и процессы, происходящие в социальных и социально — экономических системах. Это прежде всего такие ведущие категории, как организационная система, организация, структура организации, миссия, цель организации, лидер организации, формальная, неформальная организация, законы организации, организационная культура, концерн, синдикат, холдинг, картель, финансово—промышленная группа, организаторская деятельность и др. Третья группа категорий теории организации включает те из них, которые раскрывают технологию организаторской деятельности и управления. Например, правила, процедуры, операции, циклы, коммуникации, разрешение противоречий, конфликтов, стратификация, композиция, типизация, классификация и др.
Теория организации не изолирована от других наук, а опирается на целый их комплекс. Она тесно связана с общей теорией систем, основами менеджмента, экономической теорией, практическим менеджментом, с социологией, общей и социальной психологией, кибернетикой и синергетикой.
§ 2. Организация как социальная система
Для адекватного определения и анализа понятия организация целесообразно раскрыть более общее понятие социальная система. Социальная система — это упорядоченность в определенном отношении взаимодействующих индивидуумов, групп индивидуумов, вещей, процессов, образующая интегративные качества, не свойственные составляющим ее компонентам. В интегративном качестве, в целостности, эмержентности и состоит один из отличительных признаков социальных системных объектов от несистемных.
Ядром, важнейшим компонентом социальных систем является человек. Человек — существо прежде всего общественное, сознательное, целеполагающее, связанное с другими людьми тысячью самых разнообразных отношений и форм взаимодействия. В процессе труда
люди объединяются в группы, артели, социальные слои, общности и организации. Наличие человеческого компонента — сущностная и важнейшая черта социальной системы, отличающая ее от других целостных систем, скажем, биологического порядка.
Вторую группу компонентов социальной системы составляют процессы: экономические, социальные, политические, духовные. Совокупность этих процессов представляет собой смену состояний системы в целом или какой — то части ее подсистем. Процессы могут быть прогрессивными и регрессивными, они вызваны деятельностью людей, социальных и профессиональных групп.
Третью группу компонентов социальной системы составляют предметы, вовлеченные в орбиту хозяйственной и общественной жизни. Это так называемые предметы второй природы — производственные здания, сооружения, ТЭК, орудия и средства труда, компьютерная и оргтехника, средства связи и управления, технологические устройства, созданные человеком и используемые им в производственной, управленческой и духовной деятельности.
Четвертая группа компонентов социальной системы имеет духовную природу. Это общественные идеи, теории, культурные, нравственные ценности, обычаи, ритуалы, традиции, верования, которые опять-таки обусловлены действиями и поступками различных общественных групп и отдельных индивидов.
Исходя из приведенной структуры компонентов социальной сие — темы можно определить общие системообразующие факторы социальных систем:
общая цель всей совокупности компонентов;
подчинение целей каждого компонента общей цели системы;
осознание каждым компонентом своих задач и понимание общей цели;
выполнение каждым элементом своих функций, вытекающих из поставленной задачи;
отношения субординации и координации между компонентами системы;
наличие принципа обратной связи между управляющей и управляемой подсистемами.
Наиболее распространенным видом социальных систем, которые формируются и сознательно создаются людьми в процессе своей жизнедеятельности, являются различные хозяйственные и общественные организации.
Понятие организация относится к числу ведущих категорий организационной науки. Организация — от латинского organizo-
сообщаю стройный вид, устраиваю. Это разновидность социальных систем, объединение людей, совместно реализующих некоторую общую цель и действующих на основе определенных принципов и правил (государственное учреждение, фирма, общественная организация). Это элемент общественной системы, самая распространенная форма человеческой общности, первичная ячейка социума. Она не существует без общества и общество не может существовать без организаций, которые оно ради своего существования и создает. Организация — объект и субъект общества. Но будучи самостоятельной подсистемой общества, организация имеет свои специфические потребности, интересы, ценности, свое индивидуальное лицо, предлагает обществу продукты своей деятельности, свои услуги и предъявляет обществу определенные требования.
В наше время можно без преувеличения сказать, что человек живет в организованном мире, в мире организаций и организационных процессов. В значительной мере и индивидуальное, и групповое поведение людей определяется включенностью в организации. Особенно значима роль организаций в осуществлении координации совместной деятельности людей
Организация является ведущей функцией управления, суть которой — осуществление определенной структурированности, внутренней упорядоченности, согласованности взаимодействия относительно автономных частей в системном объекте.
Вне зависимости от типа и масштаба деятельности каждая организация (фирма) должна быть некоторым образом упорядочена (организована). Существует ряд принципов, которыми следует руководствоваться в процессе выполнения функции организации:
определение и детализация целей фирмы;
определение приемов, способов деятельности по достижению этих целей;
поручение различных задач индивидуумам (разделение труда) и объединение их в управляемые рабочие группы;
координация, согласование различных видов деятельности, порученных каждой группе;
обеспечение единства целей;
установление эффективного контроля.
Для руководства фирмой менеджеру важно знать одну из особенностей организации, которая обусловлена свойством социальных систем к адаптации, самоорганизации и саморегулированию. Известный специалист в области организации и управления Р.Акофф даже считает, что организация может быть определена, по крайней мере хотя бы частично, как саморегулирующаяся система.
В организации управления различают понятия формальная организация и неформальная организация. Формальная организация характеризуется узаконенной системой норм, правил, принципов деятельности, стандартов поведения членов организации. Главный признак формальной организации — это заданность, запрограммированность и определенность организационных норм и действий.
Наряду с формальным типом организации складывается и функционирует система незапрограммированных, спонтанно возникших связей, т.е. иной отличительный от предыдущего способ социальной упорядоченности и согласованности. Это — неформальная организация. Ф Ротлисбергер дает такое определение. Это система непредписанных социальных ролей, неформальных институтов и санкций, эталонов поведения, переданных обычаями и традициями, которые возникают стихийно в ходе ежедневных взаимодействий1. Неформальные социальные группы играют важную роль в деятельности любой организации. Особенно заметна их роль в деятельности крупных предпринимательских и государственных структур.
Все организации (биологические, социальные, физические) строятся на основе иерархического принципа. С точки зрения теории систем, явление иерархии можно определить как разноуровневое распределение частей (элементов) целого по степени общности их функций (свойств). В социальных организациях этот принцип преломляется в сложные отношения между людьми, что качественно отличает социальные иерархические системы от всех других.
Иерархический принцип, во—первых, означает централизацию, линейную соподчиненность низших звеньев системы высшим. Особую форму разделения труда не только по горизонтали, но и по вертикали. Закрепление за людьми и подразделениями управленческих и исполнительных функций. Во — вторых, иерархия обусловливает целенаправленную личную зависимость одного человека от другого. В — третьих, иерархия функционирует как власть, то есть подчинение члена организации правилам и стандартам организации. За отклонение от этих безличных, формальных правил и норм к отдельным сотрудникам организации могут быть применены санкции и меры принуждения.
Существенной чертой организации является также горизонтальное разделение труда. Разделение труда позволяет организации специализировать и профессионализировать деятельность сотрудников, повысить производительность и качество их работы. Классическим примером горизонтального разделения труда на промыш-
1 Цит по кн : Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1971 С. 31.
ленном предприятии, например, является производство, снабжение, маркетинг, кадровое обеспечение, финансы, НИОКР.
Специализированные подразделения, будучи составными частями (подсистемами) целостной организации, представляют собой социальные системы (меньшего масштаба и сложности), деятельность которых сознательно направляется и координируется для достижения общей цели. Деятельность по координированию работы людей и специальных подразделений (подсистем) составляет сущность управления. Управление — это процесс планирования, организации, мотивирования (активизации), координации, регулирования, контроля и исследования1.
Для больших и сложных организаций работа по управлению должна быть четко отделена от неуправленческой деятельности, т.е. организации должны назначать специальных руководителей и определять круг их обязанностей и ответственности.
Ведущие компании признают, что центральным положением концепции развития организации является обоснованная и тщательно взвешенная концепция роста человеческих ресурсов компании, фирмы; признание в качестве высшей ценности человека, учет его потребностей, интересов и ценностей, а наиболее значимыми качества — ми руководителя считаются профессионализм, компетентность, творческая предприимчивость, настойчивость в достижении целей.
Одной из значимых черт организации является ее взаимосвязь с внешней средой. Внешняя среда включает экономические, политические, социальные, демографические условия, систему ценностей в обществе, культуру и менталитет народа, религиозные верования, законодательные акты, поставщиков, потребителей, конкурирующие организации, положение на рынке, технику и технологию, географические и климатические условия. Эта совокупность факторов оказывает влияние на все, что происходит внутри организации.
§ 3. Цель, структура и типы организационных управленческих структур
Выдающийся античный философ Аристотель определял миссию как то, ради чего нечто существует. Организация — тоже нечто; вполне резонно возникает вопрос: ради чего существует она? Многие люди на этот вопрос отвечают предельно кратко: миссия органи-
1 Короткое Э.М. Концепция менеджмента Учебное пособие. — М, 1996. С. 23.
зации — получение прибыли, часто любой ценой. Но, во—первых, не все организации — коммерческие, есть большое число организаций, имеющих иной характер, например, образовательные, оздоровительные, культурные, профсоюзные, религиозные и т.п. Они не стремятся непосредственно к получению прибыли и обогащению. Во—вторых, получение прибыли хозяйственной организацией часто зависит не столько от умения продать изготовленную продукцию или предоставленную услугу, сколько от способности произвести то, что нужно людям и обществу. Стратегические цели организаций должны включать в себя общественные цели, коррелировать с ними. Та, организация, которая справляется с этим лучше других, получает и большую прибыль. Тот, кто наилучшим образом служит обществу, — считает известный японский предприниматель К.Татеиси, — выгадывает больше всех1.
Миссия представляет собой набор концептуальных положений, в обобщенной форме раскрывающих то, чему решила посвятить себя организация (фирма). Это своеобразная философская, социальная установка организации, ее ведущее направление деятельности. Автомобильный король США Г.Форд так определил миссию своей компании: Я хочу производить для людей самые надежные и дешевые автомобили. В этом кратком, но емком высказывании нет в прямой постановке требования прибыли. Но она к нему неизменно поступала, так как он угадал главную потребность большинства людей в таком типе автомобиля.
При разработке миссии для коммерческих организаций в большинстве случаев должны быть учтены интересы:
учредителей, главных владельцев фирмы;
сотрудников, работающих в фирме по найму;
покупателей, как индивидуальных, так и коллективных;
конкурентов, поставщиков, партнеров;
общественных организаций и органов местного самоуправления;
государственных органов власти федерального и регионально — го уровня.
Официально провозглашенная миссия служит оправданию в глазах общественного мнения необходимости и законности существования данной организации, ее нужности и полезности для различных групп граждан.
Миссия служит ведущим ориентиром, своеобразным стволом, из которого вырастают ветви — отростки.
i
1 Веснин В.Р. Основы менеджмента. Курс лекций. М., 1996. С. 153.
В трактовке понятия цель у исследователей не достигнуто полного согласия. Философы, например, дают такое определение: Цель есть... субъективное понятие как существенное стремление и влечение положить себя во вне1. Кибернетики понимают цель несколько по-иному. Утверждение, что система стремится к цели, означает, что ее действия сводят к минимуму рассогласование между наличным состоянием или величиной на выходе и некоторым заданным состоянием. Этому состоянию соответствует величина, обозначаемая термином цель2. Психологи считают, что цель — осознание, т.е. выраженное в словах предвосхищение будущего результата действия3. Известный экономист, автор одного из популярных учебников по менеджменту Э.М. Коротков определяет цель как идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния управляемой системы4.
В процессе управления организацией цели выполняют ряд существенных функций. Цели призваны отражать основные направления деятельности организаций и конкретизировать, уточнять их работу относительно каждого этапа их функционирования и развития.
Цели являются для организации и ее членов ориентиром, мобилизующим фактором в конкурентной борьбе с другими организациями, способствуют координации действий и поступков в интересах миссии и общей стратегической цели.
Для того, чтобы цели могли быть реализованы, они должны отвечать определенным требованиям. Во — первых, цели должны быть конкретными, доступными для понимания, во — вторых, цели должны быть реальными и достижимыми, опираться на имеющиеся ресурсы, технологические, научно—технические разработки, профессионализм сотрудников. Если они не будут соответствовать этим требованиям, то люди со здравым смыслом могут отойти в сторону и не поддержать нереалистичные цели.
Умение своевременно выдвигать и обосновывать реалистические цели — это искусство, одно из важнейших условий успеха той или иной деятельности.
В специальной литературе цели классифицируются по разным основаниям. АИ.Пригожин различает цели—задания, цели—ориентиры, цели—
1 Гегель В.Ф. Наука логики // Соч. Т. 4. — М„ 1939. С. 189.
2 Макаров М.Г. Категория цель в марксистской философии. — Л., 1997. С. 166.
3 Психологические механизмы целеобразования. — М., 1977. С. 5. 4Коротков Э.М. Концепция менеджмента. Учебное пособие. — М, /996.
С. 64.
системы. Под целями — заданиями он понимает объективные требования рынка, планы, поручения, задаваемые организации высшей организационной системой (государством, концерном - для своих предприятий, ФПГ, главной конторой банка — для своих филиалов и т.п.). Цели — ориентиры выражают общие и индивидуальные интересы работников, реализуемые через организацию. Они могут иметь конкретное содержание: получение того или иного вознаграждения, завоевание ведущего места на рынках и т.п. К целям — системам А.И.Пригожин относит те, которые обеспечивают выживание организации в меняющихся условиях конкуренции и других внешних изменениях.
Эти три вида целей являются базовыми; достижение их связано с появлением множества вторичных, производных целей: повышения качества продукции, улучшения условий труда, быта, укрепления дисциплины и др.1.
В.Р.Веснин предлагает несколько иной набор целей и их классификацию. По степени важности для организации выделяются стратегические и тактические цели; по содержанию цели могут быть экономическими, социальными, научными и техническими; по сфере реализации — административными, производственными, финансовыми; по направленности — внутренними и внешними; по характеру формулировки — качественными и количественными; по ориентированности — промежуточными и конечными. По уровню иерархии цели могут относиться к организации (общие) или к ее отдельным подразделениям.
Общие цели организации определяются коллективно в процессе обсуждения на рабочих встречах высшего руководства организации, руководителей подразделений, а также представителей коллектива и профсоюзов (если речь идет о социальных целях).
Цели подразделений разрабатываются их руководителями с приглашением представителей первичных коллективов. Обычно они являются конкретизацией общих целей и охватывают средне — и краткосрочный период.
Специфические цели подразделений могут соответствовать общим целям организации, но одновременно и противоречить друг другу. В связи с этим возникает необходимость их координации и согласования.
Итак, в организации формируется система целей, отражающая их взаимосвязь и взаимообусловленность. Она носит иерархический характер: цели низшего уровня вытекают из целей высшего уровня, подчинены им. Для наглядности система целей может быть
1 Пригожий А.И. Современная социология организаций. — М, 1995. С. 54—56.
представлена в виде так называемого дерева целей , от ствола которого (миссии) расходятся несколько крупных сучьев (общефирменных целей), разрастающихся в отдельные ветви (специфические цели).
В системе целей организации могут возникнуть противоречия. Известно, что любая организация стремится к стабилизации и устойчивости. Это порождает определенную степень инертности организации. Здесь заложен источник ее консерватизма, уклонения от изменений, слабой адаптивности, приспособляемости к нововведениям.
Создание специальных служб, должностей по поддержанию и сохранению системы сопровождается приданием им контрольных функций. Службы и подразделения, не включенные в реализацию хозяйственных целей организации, стремятся самоутвердиться, усилить свое влияние, представить себя чуть ли не единственными борцами за выживаемость организации, что приводит к организационной стагнации.
Для недопущения такого рода ситуаций в развитии организации необходимо своевременно вносить изменения в организационную структуру, анализировать и оперативно менять полномочия специальных служб и подразделений, не допускать их разбухания и обюрокрачивания.
Структура — это взаимосвязь различных функций или видов деятельности внутри организации Организационную структуру можно сравнить со скелетом живого организма, с каркасом, с несущей конструкцией, которая связывает воедино все части сооружения Структура выявляет и устанавливает взаимоотношения работников внутри организации Структура организации устанавливает некоторый общий набор предварительных положений и предпосылок, — пишет известный американский исследователь Саймон, — определяющих, какие члены организации несут ответственность за те или иные виды решений. Структура организаций определяет структуру подцелей, которая служит критерием выбора при подготовке решений в различных частях организации. Она устанавливает ответственность подразделений организации за тщательное исследование отдельных элементов внешнего окружения и за передачу к соответствующим точкам информации о событиях, требующих особого внимания1.
В обществе можно выделить следующие типы организаций: деловые организации (предприятия, учреждения...). Они могут быть частными, государственными, муниципальными, кооперативными, акционерными. Участие в них, то есть выполняемая там работа, дает доход,
1 Джонсон Р. И др. Система руководства. — М., 1971. С. 89.
заработную плату. Основа внутреннего регулирования — административный распорядок, принципы единоначалия, нормы права, отчасти обычаи, традиции, ритуалы.
Общественные организации. Их цели вырабатываются изнутри: регулирование обеспечивается совместно принятым уставом, принципом выборности, то есть зависимостью руководства от руководимых. Членство в них дает удовлетворение политических, социальных, культурных, творческих, материальных и духовных интересов участников.
Известно, что некоторые управленческие функции могут выполняться как тем, так и другим типом организации. Но в социуме возникают и функционируют организации и другого рода — ассоциативные организации — семья, научная школа, неформальная группа. Регулятивные функции осуществляют спонтанно складывающиеся в них коллективные нормы и ценности. Важное их отличие от организаций первых двух типов содержится в особенностях целевых свойств: они строятся на взаимном удовлетворении интересов, то есть цель одного участника служит средством достижения цели другого. Конечно, целое и здесь нетождественно.
Сходными признаками с третьим типом организации обладает такая общность, как поселение. Первоначально люди селятся вместе, чтобы через соседские связи использовать деятельностные способности друг друга, подчиняясь целесообразности целого (соблюдая планировку улиц, форму и размеры жилищ).
Все вышеназванные организационные формы взаимосвязаны и пересекаются между собой. На территории большинства поселений находятся деловые организации; в последних немало различных общественных и ассоциативных организаций; многие организации имеют административный аппарат, предприятия и т.д.1.
Более подробно проанализируем деловые организации. Среди этого типа организаций обычно выделяют две разновидности организаций: предприятия, занятые в производстве и распределении материальных ценностей и услуг и учреждения, занятые в сфере умственного труда. Соответственно к первой группе относятся производственные, торговые, обслуживающие, ко второй — образовательные, лечебные, культурные управленческие, научные и проектные организации.
Организации подразделяются и по другому основанию: на коммерческие и некоммерческие2. Основная цель коммерческих организаций — получение прибыли в интересах учредителей; для неком —
1 Пригожий А И. Современная социология организаций. М., 1995. С. 83.
2 Гражданский кодекс РФ. Часть первая. Официальное издание. М., 1994.
!
мерческих — максимальное удовлетворение интересов и потребностей человека и общества, при этом прибыль либо не планируют, либо не распределяют ее между учредителями, а используют ее для развития организации.
Согласно статье 50 ГК РФ, предусматриваются следующие виды организаций:
коммерческие:
S хозяйственные товарищества и общества;
S производственные кооперативы;
S государственные и муниципальные унитарные предприятия;
некоммерческие:
S потребительские кооперативы;
S общественные или религиозные организации (объединения);
S благотворительные и др. фонды.
Допускается создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов.
Рассмотрим формы хозяйственных товариществ и обществ.
Полное товарищество. Объединение двух и более лиц, которые на основании заключенного между ними договора занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества и несут ответственность по его обязательствам принадлежащим им (а не только товариществу) имуществом. Форма полного товарищества чаще всего применяется для мелких и средних предприятий (фирм).
Товарищество на вере (коммандитное товарищество). Это объединение двух и более лиц для осуществления предпринимательской деятельности, в котором одни участники (полные товарищи) несут ответственность по делам товарищества как своим вкладом, так и всем своим имуществом, а другие (коммандитисты, или вкладчики) отвечают только своим вкладом. Представлять товарищество и заключать сделки от его именно могут только полные товарищи, но не вкладчики.
Общество с ограниченной ответственностью — это форма объединения капиталов. Участники общества несут ответственность по обязательствам общества только своим вкладом и не несут ответственности сворим имуществом. Общество с ограниченной ответственностью не обязано публичной отчетностью. Оно также не обязано публиковать свой устав, данные о балансе, изменениях размера капитала.
Общество с дополнительной ответственностью. Учреждается одним или более лицами. Участники ОДО несут солидарную ответственность за убытки, связанные с деятельностью общества. ОДО создается и действует на основании учредительного договора и устава, если общество создано одним лицом, то только устава.
Дочерние и зависимые общества. Хозяйственное общество считается дочерним, если другое (основное) хозяйственное общество или товарищество имеет возможность определять его решения. На основное хозяйственное общество или товарищество возлагается полная или субсидарная ответственность за результаты деятельности дочернего хозяйственного общества.
Хозяйственное общество считается (признается) зависимым, если другое (участвующее в его делах) общество имеет более двадцати процентов голосующих акций или двадцати процентов уставного капитала общества с ограниченной ответственностью. Участвующее общество должно в обязательном порядке опубликовать о зависимых хозяйственных обществах.
Акционерное общество представляет собой объединение капиталов, образуемое путем выпуска акций, которые являются документом на предъявителя, котируются на фондовой бирже и могут свободно переходить от одного лица к другому. Ответственность вкладчиков — акционеров по обязательствам общества ограничивается только сум — мой, уплаченной за акции. По обязательствам акционерного общества своим имуществом отвечает только само общество.
Руководство всей текущей деятельностью общества и выступление от его имени при заключении сделок поручается, как правило, одному из управляющих или правлению общества. Акционерное общество обязано публиковать годовые отчеты о своей деятельности по истечении каждого финансового года.
Производственный кооператив (артель) — добровольное объединение граждан (не менее пяти) и их имущественных паевых взносов. Часть имущественных паевых взносов может быть объявлена неделимой. Независимо от величины пая каждый член кооператива имеет один голос.
Производственные кооперативы не вправе выпускать акции. Учредительным документом является устав кооператива. Производственный кооператив может быть преобразован в хозяйственное товарищество или общество.
Унитарной является коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым. Имущественный комплекс может принадлежать предприятию либо на правах хозяйственного ведения, либо на правах оперативного управления — казенные предприятия.
Для некоммерческих организаций введены две формы: потребительский кооператив и учреждение.
Потребительский кооператив — это объединение граждан и юридических лиц с целью удовлетворения материальных и иных потребностей его участников. Участники вносят паевые взносы и несут субсидарную ответственность по обязательствам кооператива в пределах невнесеннои части дополнительного взноса каждого из членов кооператива.
Учреждение — организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально — культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Эта организационная форма может стать основой для холдинга, финансово—промышленной группы и любого другого объединения организаций.
Общественные и религиозные организации — добровольные объединения граждан, созданные на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы. Участники не имеют прав на имущество организации, в том числе и на свои взносы. Они не отвечают по обязательствам организации и ее участников.
Фонды. Организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели. Фонд не имеет членства. Для реализации своих уставных задач фонд может заниматься предпринимательской деятельностью, создавая для этого хозяйственные общества или участвуя в них.
Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) — это некоммерческие организации, учрежденные группой коммерческих либо некоммерческих организаций для координации и защиты своих имущественных и других интересов. Члены объединения сохраняют свою самостоятельность и право юридического лица, несут субсидарную ответственность по его обязательствам.
Существуют и другие разновидности (хозяйственных, производственных и др.) организаций, такие как концерн, картель, консорциум, холдинговая компания, финансово—промышленная группа и др.
В начале XX века известный немецкий социолог Макс Вебер сформулировал основополагающие представления об организации, которая бы обеспечила максимум разумности поведения человека и создавала бы условия эффективного управления. Такой тип организации он назвал бюрократическим. Решающее преимущество бю-
рократической организации перед любым другим видом организации состоит в том, — писал М.Вебер, — что она всегда обладает чисто техническим превосходством. Совершенный механизм бюрократической организации по сравнению со всеми другими видами организации дает такие же преимущества, как и машина по сравнению с немеханизированными способами производства. Точность, скорость, отсутствие неопределенности, четкое делопроизводство, непрерывность, благоразумие, единство, строгая субординация, уменьшение трений между членами организации и сокращение затрат труда и материалов — все это доведено до совершенства в чисто бюрократической организации, и особенно в той ее форме, где строго проводится единоначалие1.
М.Вебер отмечал и другое преимущество бюрократической организации — ее универсальность. Он считал, что такая организационная форма способствует увеличению эффективности самых разнообразных организаций — как промышленных предприятий, так и правительственных учреждений, подразделений армии и флота и профессиональных объединений. По Веберу, основными чертами идеальной бюрократической организации являются:
1) разделение труда на основе функциональной специализации;
2) четкая иерархия власти;
3) система правил, определяющих права и обязанности каждого члена организации;
4) система процедур, определяющих порядок действия во всех ситуациях, встречающихся в процессе функционирования организации;
5) игнорирование личных качеств во взаимоотношениях между сотрудниками организации;
6) отбор и выдвижение работников по их квалификации2.
По существу, Вебер считал, что поведение отдельной личности непредсказуемо, часто эмоционально, не всегда разумно и иногда препятствует эффективной деятельности организации.
Поэтому он выбрал в качестве идеальной модели бюрократии такую форму организации, в которой можно было бы свести к минимуму влияние капризов личности.
Разновидностью веберовской рациональной бюрократии является линейно-функциональная организация управления. Ее основу составляет так называемый шахтный принцип построения и специализа-
1 Джонсон Р. И др. Системы и руководство. — М., 1971. С. 94.
2 Джонсон Р. И др. Системы и руководство. — М., 1971. С. 95.
ции управленческого процесса по функциональным подсистемам организации (маркетинг, производство, исследования и разработки, финансы, персонал и т.п.). По каждой из них формируется иерархия служб (шахта), пронизывающая всю организацию сверху донизу.
Длительный опыт применения линейно — функциональных структур организации управления показал, что они наиболее эффективны в условиях использования аппаратом управления определенного заданного алгоритма при решении типичных задач и функций. Но такой подход к проектированию структур управления слабо учитывает постоянно меняющиеся внутренние и внешние условия деятельности фирмы (организации), допускается нерациональное распределение информационных потоков, превышаются нормы управляемости, особенно у руководителей высшего звена.
Отмеченные трудно устранимые недостатки линейно-функциональной структуры управления привели к созданию линейно — штабной схемы. Суть которой состоит в том, что при линейном руководителе создается в помощь ему группа специалистов, так называемый штаб, или оперативный аналитический отдел. В его задачи входит: получение и анализ информации о внешней и внутренней среде; осуществление контроля; подготовка проектов решений, текущее информирование и консультирование руководства.
Штабная структура управления в значительной мере освобождает высшее звено руководителей от вспомогательных, второстепенных функций в процессе управления. Сохраняя все достоинства линейной схемы управления, линейно — штабная значительно расширяет ее возможности. Но она не устраняет коренной порок этой схемы, состоящий в том, что большинство решений, независимо от их важности, должен принимать один человек — высший руководитель.
При значительном расширении масштабов организации (фирмы) линейно —штабная и линейно - функциональная схемы управления не могут обеспечить эффективное управление, так как цепь команд становится невероятно длинной и трудно воспринимаемой соответствующими исполнителями.
Чтобы справиться с новыми проблемами, обусловленными размером фирмы, диверсификацией, технологией и изменениями внешней среды, специалистами была разработана дивизиональная организационная структура, в соответствии с которой деление организации на элементы и блоки происходит по видам товаров или услуг, группам покупателей или географическим регионам. При этой структуре полномочия по управлению производством и сбытом какого-либо продукта или услуги передаются одному руководителю, который является ответственным за данный тип продукции. Руководители вторичных
функциональных служб (производственной, технической и сбыта) должны отчитываться перед управляющим по этому продукту.
Возможный недостаток продуктовой структуры — увеличение затрат вследствие дублирования одних и тех же видов работ для различных видов продукции. Модификация иерархических структур не могла в полной мере решить проблемы координации функциональных структур по горизонтали, повышения ответственности и расширения полномочий руководителей низовых и средних уровней управления. Требовался переход к более гибким структурам.
Отличительной чертой структур, называемых гибкими, адаптивными, или органическими, является присущая им способность сравнительно легко менять свою форму, приспосабливаться к новым условиям, органически вписываться в систему управления. Разновидностью этого типа является матричная структура управления. Она сочетает вертикальные линейные и функциональные связи управления с горизонтальными. При матричной структуре управления персонал функциональных подразделений, оставаясь в их составе и подчинении, обязан также выполнять указания руководителей проектов или специальных штабов, советов и т.п., которые образуются для руководства отдельными проектами и работами. Руководители проектов устанавливают состав и очередность работ, а руководители функциональных подразделений несут ответственность за их надлежащее исполнение. Руководители проекта наделяются полномочиями различного диапазона — от самых широких до ограничивающихся штабными функциями.
Основным недостатком матричной структуры управления является то, что создаются отношения двойного подчинения исполнителей, возникает опасность появления противоречивых ситуаций.
Ряд исследователей считает, что в условиях развития коммуникационных сетей, совершенствования технологии производства возрастает роль более активного использования сотрудником (фирмы) организации своего личностного потенциала. Этой цели может служить структура партисипативного управления. Эту концепцию уже не связывают только с процессом мотивации, а считают ее дальнейшим шагом по пути модернизации организационных структур управления. Партисипативное управление может быть реализовано по следующим направлениям. Во — первых, работники получают право самостоятельно принимать решения по поводу того, как им осуществлять свою деятельность, самостоятельность может касаться, например, таких аспектов их работы, как определение ее режима или выбора средств выполнения полученного задания. Во—вторых, работники могут привлекаться к принятию решения по поводу сроков, специфики вы—
полняемой работы. В практике управления все направления осуществления структуры партисипативного управления используются в определенной комбинации, так как они тесно связаны друг с другом и хорошо дополняют друг друга.
В практике управления фирмами могут применяться и другие разновидности социальных организационных структур. Их модернизацию необходимо оценивать прежде всего с точки зрения повышения эффективности работы организации, роста производительности труда сотрудников, ускорения получения полной и достоверной информации и передачи ее потребителям.
Вопросы для самопроверки
1. Дайте определение объекта и предмета организации социального управления.
2. Проанализируйте организацию как социальную систему.
3. Раскройте понятие цель организации и их ранжирование.
4. Дайте классификацию типов организаций и их управленческих структур.
Литература
1. Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. — М., 1989.
2. Смирнов Э.А. Организация организации. — М., 1996.
3. Франчук В.И. Основы современной теории организации. — М., 1995.
Раздел II ТЕОРИЯ, МЕТОДОЛОГИЯ
И МЕХАНИЗМ СОЦИАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Глава IV — Социологический подход к управлению общественными системами
§ 1. Основы социологического подхода
к общественным явлениям и его применение
к осмыслению управленческой деятельностью
Социология — это наука, которая изучает как общество в целом, представляющее собой сложнейшую целостную систему, так и отдельные его компоненты. Но она исследует эти общие для многих наук объекты под своим определенным углом зрения, обращая внимание на специфические структурные образования и закономерные связи общественной реальности и используя для их анализа характерные именно для нее научные категории. Говоря конкретнее, социология изучает закономерности, в соответствии с которыми строится совместная жизнь и деятельность людей (независимо от содержания этой деятельности), и как эта совместность влияет на их поведение. Таким образом, специфика социологического подхода заключается прежде всего в том, что в центре внимания оказываются механизмы взаимодействия людей, которое возникает при их совместной жизни и деятельности и порождает особую сферу общественной жизни — социальную, своеобразную социальную ткань, пронизывающую все виды человеческой жизнедеятельности.
Эта социальная ткань и есть то, что называется социумом, социальной средой. Она в очень большой степени определяет жизнедеятельность включенных в эту среду. Социум выступает в разных масштабах: и больших — в рамках всего общества в целом, и в меньших, представленных отдельными территориальными общностями,
разными частями населения (социальные группы, нации и др. виды человеческих общностей) и т.д. вплоть до малых социальных образований — семьи, небольшого трудового или учебного коллектива, группы друзей — единомышленников и т.д.
В любых видах деятельности и во всех масштабах социальной среды происходит взаимодействие между людьми — даже если они и не находятся в непосредственном, личном контакте. Какими бы ни были различия во взглядах ученых - социологов о предмете своей науки и специфике социологического осмысления общественных явлений (а здесь существуют весьма различные концепции), роль социального взаимодействия как основы социальной жизни общества, социума представляется, пожалуй, бесспорной.
...Социология, — пишет, например, автор одного из современных учебников, — изучает структуру социального взаимодействия, выражаемую в стандартизированных типах социального поведения ... Социология — это научное изучение структурных механизмов изменения и функционирования общества и составляющих его компонентов..., возникающих в процессе социального взаимодействия людей1. Определяющим свойством предмета социологического знания, — говорится в другом учебнике, — является то, что он представляет собой всю совокупность связей и отношений, которые носят название социальных... Социальное возникает в ходе взаимодействия людей, детерминируется различиями их места и роли в конкретных общественных структурах, что проявляется, в свою очередь, в различных отношениях индивидов и групп индивидов к явлениям и процессам общественной жизни2.
Социальным взаимодействием пронизана и непосредственно интересующая нас в данном случае управленческая деятельность. Ее изучением под углом зрения социальных взаимодействий занимается одна из многочисленных отраслей социологической науки — социология управления.
Управление в любых его проявлениях в общественной жизни — на производстве, в деятельности административных органов государства и их должностных лиц — представляет собой воздействие одних людей — управляющих, т.е. реализующих полномочия и функции управления — на других, выступающих объектом этого воздействия, т.е. управляемых. Но первые в свою очередь испытывают на себе воздействия вторых в процессе осуществления соответствующих функций. Эти воздействия могут быть разными — либо готовность выполнять управленческие
1 Комаров М.С. Введение в социологию. — М., /994. С. 13.
2 Социология. Авт. колл. / Под ред. акад. Г.В.Осипова. — М., 1995. С. 60,62.
предписания, либо, напротив, более или менее сильное сопротивление этим предписаниям и др. Понятно, что в любом случае между управляющими и управляемыми складывается социальное взаимодействие.
Такое взаимодействие в самом широком смысле предполагает обмен между его субъектами какими—либо материальными или нематериальными атрибутами. Взаимодействие между продавцом и покупателем происходит на основе обмена товарами и деньгами, между работником и работодателем — обмена рабочей силой и вознаграждением за нее, во многих видах взаимодействия имеет место обмен идеями.
Взаимодействие между управляющими и управляемыми происходит на основе обмена информацией. Чтобы предпринять какие-либо управленческие действия, управомоченный на то субъект дол — жен прежде всего получить и осмыслить информацию об объекте намечаемого воздействия, в том числе и чисто социальную информацию, характеризующую человеческие качества управляемых и, следовательно, исходящую от них самих. Затем управляющий субъект оказывает на управляемых необходимое для решения поставленной задачи воздействие, что осуществляется с помощью информационных сигналов, которые теперь уже идут сверху вниз. Таким сигналом может быть письменный или устный приказ, содержащий информацию для управляемых о том, что им надлежит делать, как поступать. Управленческое воздействие может найти выражение и в других формах, вплоть до молчаливого жеста — вспомним, как описано А.С. Пушкиным распоряжение владыки — человека человек послал к анчару властным взглядом . После выдачи указания субъект управления должен убедиться сначала в том, что оно получено тем, кому адресовано, а затем — выполняется ли оно и так ли, как нужно. Следовательно, снова нужно получать информацию, исходящую от управляемых и характеризующую их поведение. А затем вновь идет информационный сигнал сверху вниз, воздействуя на ход управляемого процесса. И так на всем протяжении управленческой деятельности происходит социальное взаимодействие между управляющими и управляемыми на основе информационного обмена между ними.
Социальное взаимодействие связывает и самих лиц, осуществляющих функции управления в какой — то системе (в тех случаях, когда это является делом не одного человека, а команды, более или менее многочисленного аппарата и т.п., как чаще всего и бывает), а также разные организационные образования, учреждения, занимающиеся совместно управлением одним и тем же объектом (группой объектов). Например в системе управления предприятием (фирмой) между руководителем его и работниками служб аппарата управления этого предприятия (фирмы), а также и между работниками, находящимися
на разных ступенях аппаратной иерархии, складывается целая сие — тема взаимодействий — формальных, служебных, в рамках которых работники управленческого аппарата связаны друг с другом выполнением своих должностных обязанностей, и неформальных, неофициальных, проявляющихся в дружеских контактах или, напротив, в напряженных или даже конфликтных отношениях. Все эти взаимодействия также основываются на обмене различной информацией — соответственно служебной или личной
С другой стороны, рядовые работники предприятия также связаны системой взаимодействий друг с другом. И характер этих взаимодействий существенным образом сказывается на том, как строится управление в данной организации. Например, если взаимодействие работников в трудовом коллективе характеризуется их высокой взаимной ответственностью и дисциплинированностью, управление таким коллективом может быть мягким, напоминающим дирижирование. Если же в этом взаимодействии превалирует разобщенность между людьми, несогласованность их действий, безответственность в выполнении своих функций и т.п., требуется жесткое, авторитарное управление.
Подобным же образом социальными взаимодействиями пронизано управление общественными системами и процессами и в более широких масштабах, вплоть до общегосударственного уровня. Так, осуществляя управление страной, правительство и другие высшие государственные органы оказываются во взаимодействии с гражданами и различными организационными структурами, на поведение которых направлены соответствующие управленческие воздействия. Вместе с тем и сами субъекты этого управления, выполняя свои задачи и функции, оказываются также во взаимодействии друг с другом.
Например, для осуществления принятой правительством управленческой программы конверсии оборонной промышленности требуется, чтобы этим занялись многие министерства и ведомства, и при том чтобы все они действовали согласованно. Складывается взаимодействие и между теми, кто выступает объектом управления, и характер этого взаимодействия опять-таки влияет на то, как будет осуществляться соответствующее управление. Так, если работники конверсируемых предприятий проявят сплоченность и будут на этой основе активно отстаивать свои интересы, осуществляющие конверсию органы государственного управления будут в большей мере учитывать эти интересы нежели при пассивной покорности людей.
Рассмотренные элементы социологического подхода требуют при разработке и реализации управленческих решений и программ, во — первых, анализировать складывающиеся при этом социальные взаимодействия, учитывать их и стремиться придать им оптимальный характер. И, во—вторых, учитывая сказанное об информационном обмене как основе социального взаимодействия, оптимизировать этот обмен. Все это вместе взятое будет способствовать обеспечению эффективности управления.
Социологический подход к общественным явлениям раскрывает социальные факторы, детерминирующие ту деятельность людей, посредством которой они вступают в социальное взаимодействие. И это тоже очень важно для понимания сущности управленческой деятельности и ее оптимизации.
Остановимся на двух, особенно важных именно для социологии управления элементах механизма детерминации человеческого поведения.
Во-первых, самым исходным фактором, побуждающим человека — а также и массы людей и различные их объединения, организации — действовать, являются потребности. Потребность — это нужда в чем — то, испытываемая потенциальным субъектом действия: в пище и других нужных для поддержания жизни материальных благах, в знаниях и иных духовных ценностях, в общении, в признании, во власти, в самовыражении и т.д. И управленческая деятельность всегда направлена на удовлетворение какой —то потребности или нескольких потребностей. Этим определяется цель конкретной управленческой деятельности и последующие действия, ведущие к ее достижению. В ряде случаев соответствующая деятельность преследует цель непосредственно удовлетворения потребностей тех, кто выступает объектом управления. Например, действия администрации предприятия по созданию более благоприятных и безопасных условий труда. Или действия правительства по расширению возможностей для трудоустройства граждан.
Но во многих случаях управление направляет поведение людей на достижение целей, вытекающих из потребностей не их самих, а государства, производства и др. социальных систем. Например, осуществляются меры, направленные на повышение трудовой дисциплины на производстве, качества труда, исполнительской дисциплины служащих госаппарата. Однако и в таких случаях управление будет более эффективным, если оно строится с учетом потребностей управляемых, например, предусматривает их материальную заинтересованность в достижении соответствующих управленческих целей.
Во-вторых, характер деятельности субъекта, а следовательно и его взаимодействия с другими детерминируется его социальным
статусом и выполняемыми им социальными ролями. Социальный статус — это положение, которое человек занимает в иерархически организованной общественной системе ( т.е. когда положение одних выше, чем других и т.д. ) — в обществе в целом или в каком —то социальном образовании более ограниченного масштаба, например, в трудовой организации. Понятно, насколько различно это положение у руководителя организации, руководителей ее подразделений рядовых работников, т.е. не выполняющих административно - распорядительные функции. Этими различиями определяются действия каждого из них в тех социальных взаимодействиях, которые складываются между ними в процессе управления организацией. Руководитель организации выполняет максимально широкий — для данного масштаба — круг управленческих действий, руководители подразделений — менее широкий круг, но во многом более конкретных действий, и в то же время выполняют идущие к ним сверху указания, рядовые работники обязаны выполнять идущие к ним управленческие указания и в то же время могут выражать свое отношение к ним, проявлять инициативу и т.д.
Социальная роль — это набор функций и стереотипов поведения, характеризующих постоянно воспроизводящуюся деятельность человека в разных социальных взаимодействиях. Поскольку взаимодействия, в которых участвует человек, различны по своей природе, различны и выполняемые им роли: в семейной жизни — роль супруга, родителя и др., в трудовой деятельности — работника с определенным набором функций и обязанностей, в политической жизни — активного деятеля или сторонника определенной партии, движения и т.д. В управленческих взаимодействиях человек выполняет ролевые функции руководителя того или иного масштаба в соответствии с занимаемым статусом либо функции исполнителя, круг которых так -же определен его положением в данной организации. Поскольку роли участников управленческого взаимодействия определены, мы можем достаточно точно знать, какие действия каждый из них может и должен предпринимать, что следует и чего не следует ожидать в его поведении, что можно и чего нельзя от него требовать.
Конечно, в реальной действительности субъект любого социального взаимодействия, в том числе и управленческого, может выполнять связанные с его статусом ролевые функции, требования, ожидания лучше или хуже, более или менее полно и адекватно. Может быть и превышение ролевых полномочий, определяемых данным статусом человека, и различные злоупотребления своим положением. Такие отклонения неизбежно порождают негативные последствия. Поэтому управленческая деятельность должна быть настроена и от-
_____--------_--------------- 70 ------------------------------------
регулирована так, чтобы максимально исключать возможность таких отклонений, а в случае их возникновения — успешно устранять. Чем лучше в организации управленческого взаимодействия обеспечивается выполнение каждым его субъектом ролевых функций, вытекающих из его статуса, тем эффективнее оказывается соответствующая управленческая деятельность.
§ 2. Общественные системы и социальные отношения
Если социальное взаимодействие является устойчивым, регулярно воспроизводится в течение достаточно продолжительного времени, это означает, что мы имеем дело с общественной системой. Система вообще — это упорядоченное единство неких материальных или нематериальных объектов, взаимосвязанных между собой и представляющее собой единое целостное образование. В обществе функционирует множество различных общественных систем, состоящих из людей, связанных между собой устойчивым социальным взаимодействием. Это вовсе не обязательно должно быть объединением множества индивидов, как определял общественные системы один из крупнейших социологов Т. Парсонс1, что очень часто воспроизводится и в отечественной социологической литературе. Общественная система может состоять и из двух -трех постоянно взаимодействующих между собой индивидов — семья, экипаж самолета и др. Общественными системами являются социальные группы и другие социальные общности: семья, класс, социальный слой, трудовой и учебный коллективы, нация и др. Другим типом общественных систем выступают организации — производственные, хозяйственные, политические, добровольные объединения, различные государственные органы и т.д.
Управление в обществе осуществляется как раз главным образом в рамках или посредством систем этого типа — организаций. В любой организации есть управляющая и управляемая системы. Поскольку организация в целом выступает в качестве системы, они являются ее подсистемами. Социологический подход к анализу управляющей системы в той или иной организации предполагает выяснение того, насколько функциональными являются ее построение, взаимосвязи между образующими ее элементами и ее деятельность. Это значит — насколько названные аспекты управляющей системы соответствуют той роли, которую должна выполнять организация, насколько данная
1 Parsons Т. The Social System. — N.Y., 1952, p. 5—6.
71
ее подсистема обеспечивает нормальное и эффективное функционирование целого. Социальное взаимодействие, возникающее в процессе управленческой деятельности, о чем речь шла выше, складывается как раз между управляющей и управляемой подсистемами организации а также и внутри каждой из них. Социологический анализ этих взаимодействий с позиций системной методологии позволяет наиболее глубоко проникнуть в соответствующую реальность.
Исключительно большое значение для эффективности функционирования организации имеет слаженность ее управляющей системы, приверженность образующих ее людей, профессионально занимающихся управленческой деятельностью, общим целям, наличие у них одинаковых — хотя бы в главном — представлений о своих задачах и путях обеспечения эффективной деятельности организации В наибольшей мере все это проявляется в таком собрании единомышленников, которое принято называть командой. Хорошо подобранная команда, члены которой спаяны и в официальном, служебном плане взаимной ответственностью и конструктивным сотрудничеством, и неформальными узами взаимного доверия, является очень важным фактором эффективной деятельности организации в целом
Очень часто устойчивым социальным взаимодействием оказываются связаны две или более организации. Таким образом возникает особого типа система, которая может быть названа межорганизационной. На такие системы обычно не обращается внимание в социологической литературе, а между тем они занимают большое место в жизни и очень важны как раз в плане проблематики социологии управления. В большинстве случаев сущность межорганизационной системы в том, что одна из организаций управляет другой (другими), как например, вышестоящий государственный орган — нижестоящим или фирма — дочерним самостоятельным предприятием.
Но бывает, что организации, образующие такую систему, не связаны отношениями подчиненности, между ними существует лишь функциональная связь. В качестве примера может служить связь между органами представительной и исполнительной власти (на федеральном, региональном или местном уровне). Это две самостоятельные организации, образующие единую систему — властную структуру соответствующего уровня Они, естественно, связаны между собой множеством нитей, но ни одна из них не управляет другой Бывают и другие разновидности межорганизационных систем, т.е. с другими видами взаимодействий между их составными частями. Управление жизнедеятельностью всех таких разновидностей систем имеет совершенно иной характер по сравнению с системами, в кото —
---------------------.------------- 72 -----------------------------------
рых одна (или несколько) из них находятся в подчинении у другой. Система управления здесь складывается на началах своеобразного паритетного взаимоучастия связанных таким образом организаций в виде некоей координирующей их деятельность системы, не пользующейся командными методами.
Наконец, можно выделить еще один тип имеющихся в общественной жизни систем — это такие, что состоят не из людей и их объединений, как рассмотренные выше, а из чисто духовных образований. Ими являются, например, науки или идеологические системы, представляющие собой строго упорядоченные совокупности идей, положений и т.п. Некоторые из таких систем, например, существующие в определенной общественной среде системы моральных представлений или культурных ценностей имеют прямое отношение к управлению общественной жизнью. Но на их рассмотрении вместе с некоторыми другими, близкими к ним явлениям придется остановиться специально.
Пока же следует рассмотреть очень важный аспект функционирования общественных систем, являющихся объединениями людей. Суть его в том, что устойчивые социальные взаимодействия, объединяющие людей в ту или иную систему, формируют такие существенные связи между ними, которые называются общественными отношениями. Нередко в литературе их именуют социальными отношениями, но такая терминология представляется неточной социальные являются лишь одним из типов более широкого множества, охватывающего разные по своей сущности общественные отношения — в зависимости от типа систем, в которых они складываются. Общественные отношения между людьми возникают и в экономике — по поводу средств производства и их использования в производственно—трудовой деятельности. Они и называются экономическими отношениями. Складывающиеся в политических системах отношения по поводу власти являются политическими Особым типом являются духовные отношения.
В одном ряду с названными может быть выделен еще один тип общественных отношений, которые и следует называть социальными. Социальные отношения в качестве особого типа выделяются нередко в социологической литературе1 (хотя и не всегда). Но по вопросу о том, в чем их суть и специфика, существуют разные взгляды. Иногда их определяют как отношения между классами и другими социальными группами. Однако это представляется неточным, хотя бы уже потому, что и другие типы общественных отношений — эко-
1 См, напр., Социологический справочник / Под ред. В.И. Воловича. — Киев, 1990. С. 66—67.
------------------------------------ 73 ----------------------------------
тами; и в то же время не только между ними, как и социальные, а и между той или иной социальной общностью или даже обществом в целом и личностью, да и между самими индивидами. Ко всему прочему упомянутый подход не позволяет выйти на такую разновидность социальных отношений, как отношения социально-трудовые, представляющие для нас особенно большой интерес.
Специфика социальных отношений, отличающая их от других типов общественных отношений, может быть выявлена, очевидно, не по субъектам (которые, как видно, могут быть теми же самыми в общественных отношениях разных типов), а по объекту — по поводу чего они складываются. Именно по такому основанию выявляется отмеченная выше специфика и экономических, и политических отношений. Из имеющихся в социологической литературе наиболее приближающейся к выявлению сущности данного феномена представляется трактовка социальных отношений как возникающих из взаимодействий, направленных на достижение разного рода ценностей1.
Действительно, когда в повседневной практике мы говорим о социальных проблемах, их нерешенности или путях решения и т.д., прежде всего имеются в виду создаваемые обществом возможности для получения людьми источников средств к существованию, медицинской помощи, образования, здоровой среды обитания и других благ. Все это и многое другое необходимо людям для удовлетворения их жизненных потребностей. По поводу возможностей получения таких благ, ценностей и складываются отношения между личностью и обществом либо каким —то социальным сообществом меньшего масштаба, например, трудовым коллективом. Человек стремится получить от соответствующей социальной среды нужные ему блага. Если человеческое сообщество идет навстречу его желаниям и требованиям, тогда между ними возникает социальное отношение позитивного взаимодействия. В свою очередь, социальная среда тоже стремится получить от этого человека некие ценности — формирование у него таких социально — ценных качеств, как трудолюбие, законопослушность, дисциплинированность, ответственность и т.п., и их практическое воплощение в жизнедеятельности. Если это достигается, то между людьми и социальной средой, дающей ему желаемые блага, складываются социальные отношения конструктивного сотрудничества. Если же названные субъекты социального взаимодействия не получают друг от друга желаемых благ, отношения между ними принимают конфликтный характер.
1 Фролов С.С. Основы социологии. — М, 1997. С 125.
74
социальные отношения проявляются в разных видах. Но в любом случае они складываются на основе стремлений людей к получению различных необходимых им благ, ценностей. В конечном же счете соответствующее стремление вызывается потребностями людей, которые, как говорится, являются определяющими факторами человеческой деятельности. В то же время в основе этих отношений во многих случаях лежит стремление общественных структур к обеспечению потребностей общества. Таким образом, учитывая все рассмотренные моменты, представляется наиболее точным определить социальные отношения как отношения между людьми и их объединениями по поводу обеспечения личных и общественных потребностей, а также по поводу социального статуса субъектов взаимодействия, который создает определение ими своих потребностей. Социальные отношения складываются и между индивидами, и между ними и общественными структурами разных масштабов вплоть до общества в целом.
Разновидностью социальных отношений, являются те из них, которые складываются в сфере труда и потому называются социально—трудовыми. Они связаны с обеспечением общественных и личных потребностей, касающихся использования труда, и возникают как между индивидами, выступающими в роли работников (в том числе потенциальных), так и между ними и различными общественными структурами: предприятиями и другими организациями как носителями функций работодателя, их службами и должностными лицами, учреждениями профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, службами занятости и трудоустройства, государственными и муниципальными органами, выступающими в роли учреждений, выполняющих функции, связанные с занятостью и трудоустройством, с обществом в целом, поскольку оно также призвано выполнять эти функции.
Социальные отношения, в том числе социально—трудовые, выступают важным объектом управления со стороны государства, органов местного самоуправления, профсоюзов и других управленческих структур. Смысл управления социальными отношениями заключается в их оптимизации, т.е. в создании более благоприятных условий для удовлетворения людьми их разнообразных жизненных потребностей, для формирования у них позитивных социальных качеств, служащих обеспечению общественных потребностей, для уменьшения оснований конфликтности и усиления конструктивного сотрудничества между субъектами социальных взаимодействий.
Общественные отношения, в том числе и социальные, включая социально—трудовые отношения, находят свое практическое воплощение в множестве различных явлений и процессов, из которых и
----------------------------------------------- 75---------------------------------------------
складывается жизнедеятельность систем, относящихся к соответствующей сфере общественной жизни. Экономические отношения находят выражение в различных действиях по производству материальных и нематериальных благ, в налаживании делового партнерства между субъектами производственной деятельности, в усилиях по снижению затрат и повышению конкурентоспособности производства и т.д. Политические отношения — в деятельности политических организаций, формировании органов власти, в ее поддержке или борьбе с ней и т.д. Духовные — в поддержании и изменении духовных традиций, в выработке новых представлений и концепций, в борьбе идей и т.д. Наиболее интересные для нас - социальные отношения — проявляются в формировании и жизне — деятельности социальных общностей и организаций, в изменениях статуса людей в рамках этих социальных образований, в создании тех или иных возможностей для удовлетворения их жизненных потребностей, в формировании социальных качеств людей.
Явления и процессы, в которых проявляются общественные отношения, также выступают объектами управления. И управление такими явлениями и процессами, как и воплощающимися в них общественными отношениями, оказывается тем более эффективным, чем полнее субъектом управления выявляется природа и особенности тех объектов — общественных явлений, процессов, отношений, — на которые он оказывает воздействие.
В самой управленческой деятельности тоже складываются определенные отношения — между лицами и организационными структурами, осуществляющими соответствующие функции, и теми, кем они управляют. Эти управленческие отношения в литературе квалифицируются по-разному. Иногда как самостоятельный тип общественных отношений, однопорядковый с экономическими, политическими, социальными, духовными. Однако представляется более правильным считать управленческие отношения разновидностью социальных. Они, как любые социальные, складываются по поводу социального статуса, который различен у управляющих и управляемых, и стремления к получению благ, ценностей, необходимых индивидам и общественным структурам для удовлетворения их потребностей. Деятельность, проявляющаяся в управленческих отношениях, как раз способствует — в меру своей эффективности — получению разнообразных благ, необходимых обществу либо гражданам или каким—то их объединениям. Какими оказываются эти блага
__зависит от того, в какой области и в отношении чего осуществляется управление — в производстве (товары и услуги), в организации работы учреждений образования (повышение знаний учащих-
76
ся), науки (новые знания и технологии), здравоохранения (сохранение и восстановление здоровья), охраны общественного порядка (безопасность граждан и общества) и т.д.
Итак, рассматриваемая с социологической точки зрения общественная жизнь представляет собой совокупность большого числа общественных систем, различных по природе и масштабам. Индивиды, образующие эти системы, находятся во взаимодействии друг с другом и спаяны различными общественными отношениями. И сами общественные системы находятся во взаимодействии друг с другом и связаны общественными отношениями. Одним из видов таких отношений являются управленческие отношения.
§ 3. Механизмы управления и регулирования человеческой деятельности
Жизнедеятельность людей и общественных систем не является абсолютно произвольной и беспорядочной. Общество вырабатывает определенные средства и механизмы, упорядочивающие и регулирующие человеческое поведение и социальное взаимодействие. Изучению этих средств и механизмов уделяется большое внимание в социологии. Их рассмотрение раскрывает многие грани управления общественными системами и процессами.
Регуляторами человеческого поведения в любом обществе выступают прежде всего ценности и нормы. Ценности — в самом общем виде — это какие —либо материальные или духовные блага, которые тому или иному человеку либо человеческому сообществу (социальной группе, другой общности, обществу в целом) представляются очень значимыми и потому в высокой степени желательными для получения, сохранения, реализации и т.д. Естественно, что стремление к таким благам формирует у социальных субъектов то, что в социологии называется ценностными ориентациями, которые детерминируют их деятельность. В этом и заключается роль ценностей в качестве регуляторов человеческого поведения. Ценности, на которые ориентируются люди и человеческие сообщества, оказываются весьма различными и даже противоположными. При этом в реальности поведение субъекта — человека, социальной группы, организации, государственной власти — может ориентироваться совсем на иные ценности, чем провозглашаемые на словах.
Ориентация на те или иные ценности лежит в основе и управленческой деятельности. И задача социологии управления — выявлять, на какую ценность ориентирована конкретная управленческая
77
деятельность, соответствует ли эта ориентация стоящим перед ней целям, совпадает ли провозглашаемое с реальностью. Выяснение этого позволяет в ряде случаев повысить эффективность управления. Например, выясняется, что главной ценностью, на которую ориентировано управление производством в конкретной ситуации, является качество продукции, и соответственно, преследуется в качестве основной цели его повышение, а на деле работники гонят количество в ущерб качеству. В таком случае бесполезно укорять работников, взывать к их сознательности и т.п.; следует сделать вывод, что используемые средства и методы управления неадекватны лежащей в его основе ценностной ориентации (т.е. не способны побуждать работников бороться за качество, а не за количество продукции), и потому заменить их другими. Еще в качестве примера можно привести также довольно типичную ситуацию, когда управление в трудовом коллективе не способствует упрочению такой социальной ценности, как сплоченность его членов на базе общих социально значимых целей, а ведет к его разобщению. Если социологический анализ раскрывает такую картину, следует опять-таки произвести необходимые изменения в управленческой деятельности, обеспечивая ее адекватность указанной социальной ценности.
Другим регулятором жизнедеятельности людей в обществе выступают социальные нормы. Они представляют собой правила поведения, которые либо стихийно складываются в обществе в ходе его более или менее длительного исторического развития (нормы морали, в большинстве случаев получавшие санкционирование со стороны религии, обычаи, нормы этикета) либо устанавливаются государством (нормы права) и различными социальными организациями (правила трудового распорядка в организациях, нормы добровольных объединений, определяющие их внутреннюю жизнь, права и обязанности их членов, и др.).
Те или иные социальные нормы лежат в основе любой управленческой деятельности. Так, в трудовой организации (на предприятии и др.) она должна опираться на широкий круг правовых норм и прежде всего — трудового права, на моральные нормы, на правила внутреннего распорядка данной организации и другие ее нормативные документы, во многих случаях — на специфические для данного коллектива обычаи. Однако на практике управленческая деятельность нередко осуществляется с более или менее значительными отступлениями от различных правовых, моральных и других социальных норм, а то даже и противоречит им. Социологический анализ и позволяет установить, во - первых, насколько управленческая деятельность соответствует различным социальным нормам или расходится с их тре-
.______________---------------- 78 ------------------------------------------
бованиями и, во — вторых, как эта реальная практика воспринимается управляемыми людьми. Следует обратить внимание на то, что некоторые нормы, регулирующие жизнедеятельность трудовой организации, — как писанные, так и неписанные — создаются ею самой и потому могут не соответствовать господствующим в обществе ценностям и моральным нормам и даже действующему законодательству. Наличие таких несоответствий тоже необходимо выявлять с помощью социологического подхода, с тем чтобы устранять их.
Упорядочение человеческой жизнедеятельности во всех ее проявлениях, во всех сферах общественной жизни осуществляется с помощью таких особых системных образований, какими являются социальные институты. Ими являются, например, институты брака, собственности, власти, системы образования, здравоохранения, избирательная, финансовая и многие другие системы. Некоторые ученые — социологи и целые научные школы считают, что социальные институты выступают главным началом в общественной жизни и потому главным объектом социологического изучения. Существует множество определений сущности этих образований. Но исходя из простого житейского понимания той роли, которую играют названные выше институты, вполне достаточно сказать, что любые образования такого рода — это системы, в рамках которых (например, система образования) или под направляющим воздействием которых (если взять брак, институт власти и др.) осуществляется, принимая упорядоченный вид, человеческая жизнедеятельность.
Вряд ли можно согласиться с представлением, содержащимся в некоторых учебниках и других изданиях социологического профиля, что институтами являются экономика, политика и другие виды деятельности, присущие обществу. Это — именно виды, сферы человеческой деятельности, а каждой из этих сфер присущи определенные институты, которые упорядочивают соответствующую деятельность. Так, экономическая деятельность осуществляется в рамках таких институтов, как системы кредита, хозяйственного партнерства и др., под направляющим воздействием институтов собственности, денежной * системы и т.д.
Одни социальные институты представляют собой просто системы правил деятельности, системы, гораздо более сложные, чем отдельные нормы, являющиеся достаточно крупной совокупностью взаимосвязанных норм или даже норм и ценностей. Такими нормативно-ценностными системами являются, например, упомянутые институты брака или собственности. В других институтах образующие их нормативно-ценностные системы находят еще некое организационное оформление или воплощение, т.е. образуются институционализиро —
---------------------------- 79 ----------------------------
ванные организационные системы, каковыми являются упоминавшиеся системы образования, здравоохранения и др.
Управление, являющиеся одним из видов человеческой деятельности осуществляется также в рамках и под упорядочивающим воз -действием социальных институтов — главным образом функционирующих в той сфере, где происходит данная управленческая деятельность. Кроме того есть и собственные институты, присущие самой управленческой деятельности — например, институты кадрового резерва, конкурсного замещения некоторых должностей, информационного обеспечения, проверки исполнения и др. Задача социологии управления в этой области — выявление того, насколько в конкретной управленческой деятельности находят воплощение принципы функционирования организующих эту деятельность институтов.
Многогранной, широкомасштабной системой, упорядочивающей и регулирующей жизнь общества, деятельность индивидов и их объединений, выступает культура. Понятие культуры является крайне широким, охватывающим множество самых разных явлений — от «окультуренных т.е. преобразованных человеческой деятельностью видов растений и животных (от чего и ведет свое происхождение данный термин) до создания и освоения людьми произведений искусства и вообще до самых высот человеческого духа Оно включает в себя характеристики разных проявлений человеческой жизнедеятельности; так, мы говорим о культуре труда, производства, отдыха, поведения, общения и т.д. Общее у всех названных и еще многих других явлений то, что все они порождены не природой, а сознательной человеческой деятельностью и оказывают благотворное воздействие в том или ином отношении — на жизнь людей.
В силу такой широты и многогранности данной системы в науке, а точнее в разных науках — потому что изучением культуры занимаются многие науки — существуют различные ее трактовки и подходы к ее рассмотрению. Социологию интересуют те ее элементы, которые воздействуют на поведение и взаимодействие людей, регулируют их жизнедеятельность. Такими порождениями культуры и выступают рассмотренные выше ценности, социальные нормы и институты. Взятые в единстве все эти явления образуют сложную целостную систему, и социология рассматривает культуру именно как ценностно-нормативную систему, упорядочивающую и регулирующую жизнь общества и образующих его сфер и элементов вплоть до отдельной личности Даже деятельность по созданию материальных и духовных благ (что вместе с продуктами этой деятельности в прошлом только и относилось к культуре с подразделением ее на материальную и духовную), тоже можно рассматривать через призму ее упорядочения и регули-
_____________------------- 80 -----------------------------------
рования- созидание материальных и духовных благ происходит по определенным правилам, люди руководствуются при этом некими ценностными представлениями. Тем более в охарактеризованное выше социологическое понимание культуры как ценностно — нормативной, регулятивной системы вписываются такие упомянутые ее проявления, как культура труда, поведения, общения и др.
Культура в социологии, — говорится в одном из современных справочных изданий, — берется в том аспекте, который непосредственно связан с регуляцией поведения человека, социальных групп, функционированием и развитием общества в целом. На первый план выдвигается ее ценностно — нормативное содержание. Социология при самом общем подходе выделяет три характерные особенности культуры- 1) это — общеразделяемая система ценностей, символов, значений; 2) это — то, что постигает человек в процессе своей жизнедеятельности, усвоение ценностей и символов, формирующих внегенетическую программу его поведения и жизнедеятельности; 3) это — все то, что транслируется от поколения к поколению, интернализуется, передается в ходе социализации.. Культурные стандарты не только направляют и регулируют поведение людей и коллективов, но вместе с тем помогают людям организовать свою коллективную соци — альную жизнь1
С управленческой деятельностью культура связана, по крайней мере, в двух планах. С одной стороны, присущая обществу культура оказывает влияние на формирование и функционирование управленческой деятельности в разных сферах и на разном уровне (в различных звеньях государственного механизма, в производстве, в других организациях). Поэтому с полным основанием говорится применительно к самым разным структурам о культуре управления в них. Суть этой характеристики человеческой деятельности заключается в том, что в последней находят свое воплощение ценности, выработанные культурой — как общечеловеческой, так и специфической для данного общества, для его национальных традиций и т.д. Конечно, эти ценности в конкретных управленческих системах и действиях воплощаются в разной степени. В зависимости от этого мы можем оценивать и характеризовать уровень управленческой культуры в конкретных условиях.
Все это выступает составной частью предмета исследований социологии управления. Выявляя посредством социологических методов
1 Учебный социологический словарь // Общ. редакция С.А Кравченко. М., 1997. С 67—68.
81
1Ш1
уровень управленческой культуры в тех или иных общественных системах (и в макросистемах и на конкретных предприятиях, в учреждениях и др.), намечая на основе полученных таким путем данных повышение ее уровня, т.е. более полного воплощения в управленческой деятельности выработанных человечеством принципов и ценностей культуры, социология может тем самым способствовать совершенствованию этой деятельности, усилению ее эффективности.
С другой стороны, сами процессы культурного творчества в разных сферах общественной жизни — созидания материальных и духовных ценностей, формирования культуры труда, быта, общения и др. — являются в большинстве своем управляемыми, т.е. испытывающими на себе целенаправленные воздействия со стороны тех или иных структур, выступающих в таких случаях в качестве управляющих систем. Другими словами, управление оказывается встроенным в соответствующие процессы культурного творчества. И если это управление должным образом учитывает природу процесса, на который воздействует, помогает ему развиваться в соответствии с его собственными внутренними закономерностями, если сама управленческая деятельность строится на основе высокой культуры, то ее воздействие способствует оптимальному течению этого процесса и достижению лучших результатов в данной области культурного творчества. Напротив, губительным для культуры в любом ее проявлении и особенно в сфере духовной, художественного творчества является управление некомпетентное, а тем более произвольное, волюнтаристское, пронизанное стремлением подчинить творческий процесс чуждым ему целям, искусственным идеологическим и политическим установкам. Социология и призвана анализировать управленческую деятельность в различных областях культурного творчества с позиций отмеченных критериев, т.е. выяснять, способствует ли это управление оптимальному развитию соответствующих процессов или, напротив, их деформации. Так социология управления через совершенствование своего предмета может способствовать развитию культуры общества, следовательно, более эффективному функционированию этой организующей общественную жизнь системы.
Важным элементом общей системы регулирующих воздействий на поведение людей со стороны общества выступает механизм социального контроля. Этот механизм представляет собой систему опирающихся на социальные нормы требований, предъявляемых обществом или сообществом меньших масштабов (коллективом, территориальным сообществом и др.) к индивидам. Цель этих требований и, следовательно, суть социального контроля в том, чтобы не допускать в жизнедеятельности людей существенных отклонений от господству-
82
ющих социальных норм и принятых в данной социальной среде об — разцов поведения. Для обеспечения этого человеческое сообщество тех или иных масштабов либо созданные специально для выполнения функций социального контроля организационные системы (правоохранительные органы, государственные и общественные инспекции и т.п.) используют санкции: поощрение — за социально одобряемое поведение и наказание — за отклонения.
Социология управления, во — первых, исследует функционирование упомянутых организаций, специально призванных осуществлять социальный контроль, с целью выработки рекомендаций по совершенствованию их деятельности. Так, изучение современного состояния показывает, что осуществленное в последнее время перенесение тяжести в институциональном контроле за соблюдением на предприятиях правил и требований по охране труда от профсоюзов к государству существенно ухудшило положение дел в этой области, что необходимо проведение серьезных мер организационного и функционального характера для усиления здесь контроля.
Во — вторых, напомним, что в самой управленческой деятельности в любой области необходимым ее элементом, т.е. одной из функций является контроль — за тем, как фактически реализуются управленческие решения. При том — это очень важная функция. Абсолютно верна мысль, неоднократно высказывавшаяся В.И. Лениным, что главное в управлении — контроль и проверка исполнения. Анализ любой управленческой деятельности с позиций социологии предполагает в качестве одной из задач исследование того, как в действительности и насколько эффективно выполняется названная функция. И в таких исследованиях нужно опираться на методологические подходы общей теории социального контроля, очень обстоятельно разработан — ной в мировой социологии.
83
Вопросы для самопроверки
1. В чем заключается и между какими субъектами складывается социальное взаимодействие в управленческой деятельности? Как характер этою взаимодействия сказывается на эффективности управления?
2. Что такое социальные системы, в чем проявляется их роль в качестве объектов и субъектов управления, в чем суть складывающихся при этом управленческих отношений?
3. Какие существуют в социальной жизни механизмы упорядочения и регулирования человеческой деятельности и какую роль они играют в управлении общественными процессами?
Литература
1. Комаров М.С. Введение в социологию. — М., 1994. Главы 3 §2, 5 §1.
2. Кравченко С.А., Мнацканян М.Ю., Покровский Н.Е. Социология: парадигмы и темы. — М., 1997. Темы 7, 12.
3. Фролов С.С. Основы социологии. - М., 1997. Главы 3, 6, 1, 7,
8.1,9.1,9.4.
4. Учебный социологический словарь / Под ред. С.А.Кравченко. — М., 1997; статьи по терминам, используемым в тексте главы.
84
Глава V — Социальная политика
И СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Наряду с управлением экономическими системами и явлениями нормальное функционирование и развитие общества требует управления социальными системами и процессами, т.е. процессами, протекающими в одной из основных сфер общественной жизни, которая именуется социальной. Характер и направление соответствующей деятельности задаются социальной политикой государства, а средством реализации, инструментом этой политики выступает такая разновидность управленческой деятельности, которая может быть названа социальным управлением.
§ 1. Социальная политика — основа управления социальными системами и процессами
Социальная политика — одна из основных составляющих внутренней политики государства, его властных структур и стоящих за ними политических сил, а именно: политическая деятельность, которая направлена на решение проблем, именуемых социальными. Поскольку оппозиционные силы (партии, движения) вырабатывают свою, отличную от официальной политику, в последней также присутствуют цели решения социальных проблем и представления о путях их решения, что может именоваться социальной политикой той или иной оппозиционной партии, движения и т.п. Но и в данном случае социальная политика, формулируемая и заявляемая той или иной оппозиционной организацией, тоже исходит из возможности ее осуществления с помощью властных рычагов — если эта организация придет к власти или, по меньшей мере, будет способной оказывать влияние на существующую власть. Следовательно, в любом случае, реально или потенциально, социальная политика представляет собой составную часть государственной политики как некоего целостного системного образования, ту ее часть, которая непосредственно направлена на решение социальных проблем.
Суть социальной политики, круг решаемых ею задач, система направлений, из которых она складывается, — все это трактуется довольно по — разному и в науке, и в официальных документах, преследующих практические цели. Не входя в рассмотрение различий и разногласий в имеющихся трактовках, следует сформулировать дос —
------------------------------------ 85 ----------------------------------
таточное для учебных и практических целей представление о сути данной составной части политики, опираясь на некоторые прочные методологические основы.
Прежде всего такое представление может основываться на кон — цепции социального государства, которая широко укоренилась в последние десятилетия в передовых развитых странах. В Конституции РФ (ст. 7) также содержится положение о социальном характере нашего современного государства, смысл чего заключается в том, что оно призвано заботиться о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социальная направленность государственной деятельности и находит свое практическое проявление в его социальной политике.
Интегральным объектом социальной политики выступает, очевидно, одна из основных подсистем общества, а именно — социальная сфера общественной жизни. Однако при этом требуется правильное понимание того, что представляет собой эта сфера. В последнее время широкое распространение получило представление о социальной сфере как совокупности учреждений непроизводственных отраслей народного хозяйства: образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения. Однако это нельзя признать теоретически точным. Достаточно обратить внимание на то, что при таком понимании производственно—трудовая деятельность оказывается (если быть логически последовательным) лишенной социальных компонентов, а следовательно, и социальных проблем. Совокупность упомянутых учреждений может именоваться лишь социальной инфраструктурой; элементы которой имеются, кстати, и в производственных и других структурах.
Социальная инфраструктура, несомненно, является составной частью социальной сферы общественной жизни, и потому — объектом воздействия социальной политики и социального управления. Но это — именно часть, а не вся социальная сфера. Основным в ней является широкий круг отношений между людьми и их объединениями — социальные отношения. Они формируют различные социальные системы, образующие в своем системном единстве, вместе с необходимой для их функционирования инфраструктурой (разными учреждениями), социальную сферу общественной жизни.
Функциональная роль социальной сферы в жизни общества заключается в том, что в ее рамках проходят воспроизводство и изменения социальных связей между людьми, условий и образа их жизнедеятельности, условий формирования и удовлетворения их жизненных потребностей.
86
Поэтому и суть социальной политики, объектом воздействия ко — торой выступает эта сфера, в том, чтобы способствовать оптимальному развитию условий и образа жизни членов общества, совершенствовать социальные связи и отношения между ними. Последнее заключается, например, в том, чтобы обеспечивать необходимую для нормального функционирования общества социальную дифференциацию и одновременно предотвращать неоправданные и опасные для его стабильности разрывы в уровне жизни разных групп и категорий населения.
Важнейшей целью социальной политики является обеспечение более полного удовлетворения членами общества своих жизненных потребностей, поскольку именно по этому поводу в первую очередь складываются социальные отношения, и именно на этой основе про — исходит социальное воспроизводство общественных групп и индивидов. При этом, когда речь идет об обеспечении жизненных потребностей людей в рамках осуществления социальной политики, имеется в виду их удовлетворение не путем приложения собственных усилий членов общества. В социальной политике воплощается забота общества или человеческого сообщества любого масштаба или какой—либо институциализированной системы (территориальной общности, фирмы, трудового коллектива, профсоюза, благотворительной организации и т.д) о своих членах, нуждающихся в поддержке и помощи. Иными словами, социальная политика направлена на оказание помощи, поддержки людям со стороны социальной системы, в которую они входят, путем использования для этого имеющегося у соответствующей социальной системы общественного потенциала. И в первую очередь — финансово-экономического потенциала. Весьма рельефно и наглядно эта модель социального взаимодействия воплощается в таком механизме, когда государство или другие институты общества, например, муниципальные органы, используют часть своих средств, собираемых — в частности через налоговую систему — с тех, кто имеет достаточные доходы, для оказания материальной помощи людям, не имеющим в силу объективных причин необходимого источника средств к существованию. Такая помощь в самом общем виде может быть названа социальным (т.е. идущим от социума, от какой—либо общественной системы) вспомоществованием; как родовое понятие оно может охватывать и пенсии, и стипендии учащимся, и помощь гражданам, попавшим в сложные жизненные ситуации, и другие выплаты, льготы, и оказание в иных формах материальной помощи. Понятие социальное в данном контексте выражает то, что человеческое сообщество (это и есть социум) оказывает помощь, поддержку своим членам, осуществляя их защиту.
------------------------------------ 87 ----------------------------------
Но из сказанного следует, что социальная политика призвана обеспечивать удовлетворение далеко не всяких жизненных потребностей людей, а лишь тех, которые они не могут в силу объективных обстоятельств обеспечить самостоятельно. В отношении же тех потребностей, которые люди могут и должны обеспечивать самостоятельно, роль социальной политики заключается лишь в том, чтобы создавать благоприятные условия, позволяющие людям самостоятельно решать свои проблемы.
Нетрудно понять, например, что основная масса людей, здоровых и трудоспособных, должна сама зарабатывать приемлемым для общества способом средства для обеспечения своих основных жизненных потребностей (приобретения питания, одежды, жилья и т д.), а не рассчитывать на то, что все это им будет давать общество посредством проведения социальной политики. Помощь со стороны общества и его институтов (и то для части этих людей) может заключаться лишь в предоставлении им работы, что и рассматривается как задача социальной политики. Обобщенно говоря, многие из явлений и процессов, связанных с решением задач обозначенного круга, функционируют вне пределов воздействия социальной политики, либо, по крайней мере, она лишь косвенно влияет на них, создавая, например, для них благоприятные условия, однако сами по себе эти явления и процессы существуют и развиваются под воздействием собственных движущих механизмов. Так, насыщение рынка потребительскими товарами, несомненно, имеет существенное значение для удовлетворения жизненных потребностей людей и воспроизводства социальной жизни. Но происходит это по собственным, прежде всего экономическим законам. Социальная политика лишь косвенно влияет на это — создавая благоприятные условия для развития соответствующих процессов. Если государство берет на себя обязанность обеспечения граждан потребительскими товарами, рассматривая это в качестве задачи и составной части социальной политики, это свидетельствует лишь о том, что такая социально — экономическая система строится на принципах, далеких от нормативных.
Другой пример — проблема заработной платы. Величина после — дней — важнейший фактор и показатель благосостояния подавляющего большинства членов общества. Но любая динамика ее изменений происходит отнюдь не под воздействием социальной политики, а является частью развития производственно — экономических процессов. Зарплата — составная часть издержек производства, и ее величина представляет собой возмещение за затраченный работником труд и зависит исключительно от факторов производства и взаимоотношений между работниками и работодателями. Ее увеличение не
---------------------------------- 88-----------------------------------
может быть делом социальной политики, в отличие от разного рода социальных пособий, которые устанавливаются и увеличиваются именно мерами социальной политики, оказывая помощь человеку за счет аккумулируемых государством общественных средств.
И зарплата и социальное пособие, будучи источником средств к существованию, представляют собой необходимые факторы ОБСЕ — чения воспроизводства социальной жизни людей, удовлетворения их жизненных потребностей. Но природа этих источников совершенно различна. В первом случае человек получает эти средства в обмен на затраченный им труд и создаваемые в процессе этого труда ценное — ти, и происходит это по обычным законам рынка. Во втором средства поступают людям как безвозмездная помощь со стороны общества или какого—то из его институтов (государства, профсоюза, благотворительной организации и др.) либо маломасштабной общественной структуры (трудового коллектива, родовой общины и т.п.) из тех ресурсов, которыми соответствующая структура располагает.
Сказанное не означает, что социальная политика вообще не имеет отношения к решению вопросов, связанных с оплатой труда. Она может и должна оказывать определенное регулирующее воздействие на эти проблемы — устанавливая минимальные размеры зарплаты, обеспечивая порядок, исключающий задержки с ее выплатой, устра — няя косвенными методами социально неприемлемые разрывы в ве — личине доходов между высоко — и низкооплачиваемыми работника — ми. При выявлении различий между оплатой труда и социальным вспомоществованием имелось в виду, что сами выплаты зарплаты и установление ее величины за пределами минимума происходит не в русле социальной политики, а на основе рыночных механизмов.
Механизмы реализации социальной политики в соответствии с ее сущностью представляют собой поддержку государством или други — ми социальными институтами путем использования имеющихся в их распоряжении общественных средств определенных категорий населения и — добавим еще — необходимых для жизнедеятельности общества учреждений, структур, которые тоже не могут сами зарабатывать себе средства на существование. Такую природу и такой ха — рактер имеют механизмы использования общественных средств на создание и поддержание систем образования, здравоохранения, культуры, на обеспечение жильем граждан, неспособных самостоятельно решить эту задачу для себя, на жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. структуры, оказывающие социальные услуги населению. Создание и обеспечение нормального функционирования и развития этой инфраструктуры тоже относится к задачам социальной политики и также представляет собой, по сути, проявление заботы обще —
------------------------------ 89 ----------------------------
ства и его институтов о своих членах, оказание помощи в обеспечении таких их жизненных потребностей, как получение образования, ме — дицинской помощи, культурных благ посредством использования в этих целях материального, финансово — экономического потенциала, который аккумулирован обществом или отдельными его структура — ми. При этом названные направления социальной поддержки и по — мощи людям требуют, наряду с расходованием материальных средств, определенных организационных усилий, кадрового обеспечения со — ответствующих институциональных систем и др. Следовательно, говоря о сущности механизма социальной поддержки и помощи, пра — вильнее говорить об использовании не только финансово-экономического потенциала общества, но в более широком плане — общественного потенциала в целом.
К задачам социальной политики относится и приложение усилий государства к улучшению условий трудовой деятельности во всех отраслях и секторах народного хозяйства, повышению уровня безо — пасности труда, регулированию трудовых отношений на предприя — тиях и в организациях любых форм собственности. Решение такого рода задач меньше всего требует использования государством финансовых средств, но для этого используются другие составляющие того же общественного потенциала — нормативные установления и требования, организационные и контрольные усилия государствен — ных органов управления и др. Так что и данное направление государственной деятельности представляет собой оказание помощи чле — нам общества в удовлетворении их жизненных потребностей путем использования в этих целях общественного потенциала, что специ — фично для социальной политики.
Подобный же характер имеют и направления деятельности государственных и общественных структур, которые нередко в научной литературе и официальной практике не относятся к области социальной политики. Имеются в виду следующие направления:
1) планировка, застройка и благоустройство населенных пунктов, создание и поддержание в должном состоянии дорожной сети;
2) организация транспортного обслуживания населения и обеспечение его услугами связи и информации;
3) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности жизни населения;
4) оказание содействия налаживанию и успешному функционированию системы торгового и бытового обслуживания населения;
5) организация охраны общественного порядка.
Реализация социальной политики в любом случае, во всех ее ас — пектах, применительно к любой категории граждан означает осу—
--------.--------------------- 90 -------------------------------
ществление их социальной защиты. Представляется неправильной широко распространенная трактовка социальной защиты как явления, относящегося лишь к наименее обеспеченным категориям населения и заключающегося в предоставлении им материальной поддержки. В действительности в социальной защите, т.е в использова — нии общественного потенциала, сил и средств, которыми располагает общество и его институты, нуждаются — только по другим аспектам жизнедеятельности — и вполне обеспеченные граждане, например, в социальной защите в случае болезни и необходимости обратиться за медицинской помощью. Нуждаются в социальной защите даже более или менее богатые — предприниматели, которым, как известно, требуется защита и от чиновничьего произвола, и от недобросовестных партнеров, и даже прямая помощь, поддержка со стороны властно — управленческих структур в развитии бизнеса, что является состав — ной частью социальной защиты. Наконец, вообще все граждане нуждаются в социальной защите от преступных посягательств или от загрязнения окружающей природной среды.
Все проявления социальной защиты представляют реализацию тех или иных аспектов социальной политики Следовательно, социальную защиту граждан можно считать сущностным признаком социальной политики. Совершенствование условий жизни людей, на что в первую очередь направлена социальная политика, означает усиление социальной защиты населения, как в целом, так и определенных его категорий.
Опираясь на характеристику сущности и задач социального государства, даваемую в Конституции РФ, и на рассмотренное выше понимание сущности социальной сферы, можно сказать, что к задачам рассматриваемого вида политической деятельности относится не только совершенствование условий жизни людей, но и развитие их социальных качеств — трудолюбия, дисциплинированности, социальной ответственности, общественной активности, нравственных устоев, а следовательно, — совершенствование определяемого этими качествами образа жизни людей.
Представляется совершенно правильной мысль, высказанная председателем ФНПР М.В. Шмаковым на научной дискуссии о социальном государстве, что наряду с созданием условий, обеспечиваю — щих материальное благополучие, социальному государству должна быть присуща ориентация на духовное, культурное и нравственное развитие граждан. Это значит, что оно заботится... обо всем, что формирует личность, исповедующую идеалы добра, веры, гуманизма, справедливости, патриотизма и милосердия I.
1 Российская Федерация — социальное государство. — М., ФНПР— АТиСО, 1996, с 6
------------------------------91 ----------------------------
В последние годы в мировой науке все большую значимость приобретает понятие качество жизни. Думается, что оно наилучшим образом, интегрированно выражает собой и всю многогранную совокупность целей социальной политики и ее результативность. Повышение уровня качества жизни людей охватывает совершенствование и всей системы объективных условий их жизнедеятельности, которые были названы и кратко охарактеризованы нами выше, и одновременно — субъективной составляющей этой жизнедеятельности, т.е. социальных качеств людей. Иначе, если объективные условия становятся лучше, а социально—нравственный облик людей не претерпевает про — грессивных изменений или, хуже того, деградирует, конечно, нельзя сказать, что качество жизни в соответствующем социуме повышается.
Итак, подводя итоги всему сказанному о сущности и содержании социальной политики, можно дать следующее определение: Социальная политика — это деятельность государства и других политических и социальных институтов, направленная на прогрессивное развитие социальной сферы жизни общества, на совершенствование условий, образа и качества жизни людей, на обеспечение их жизненных потребностей, оказание им необходимой социальной поддержки, помощи и защиты с использованием в этих целях имеющегося у соответствующего института финансового и другого общественного потенциала.
Социальная политика наиболее непосредственно затрагивает по — вседневные интересы людей, создает те или иные, лучшие или худшие возможности для удовлетворения самых различных их нужд. Поэтому если она в максимально возможной степени (насколько по — зволяет накопленный общественный потенциал) способствует удов — летворению таких нужд, созданию благоприятных условий жизни масс, это выступает исключительно важным фактором обеспечения стабильности в обществе или в какой—то общественной системе средних и малых масштабов (в регионе, городе, районе, в трудовом коллективе и т.д.), предотвращения социальной напряженности либо — при возникновении таковой — ее смягчения и преодоления, устранения многих причин, порождающих социальные конфликты.
§ 2. Основные задачи и направления социальной политики в переходном постсоциалистическом обществе
Современному переходному постсоциалистическому обществу при— сущи многие очень тяжелые социальные проблемы — низкий уровень
--------_------------------- 92 ------------------------------
жизни громадной части населения, безработица, задержки с выплатами зарплаты и пенсий и т.д. Надеяться на быстрое решение этих проблем было бы наивно. Главным образом, в силу экономических причин. Тяжелое состояние переживает экономика, в первую очередь — производство, и государство не располагает необходимыми материальными ресурсами. Социальная политика в таких условиях не может быть сильной. Тем не менее, в меру возможностей и последовательно расширяя эти возможности, необходимо использовать рычаги социальной политики для смягчения ситуации, для оказания социальной поддержки и защиты нуждающимся слоям и категориям населения и обеспечения в какой-то степени всеобщих социальных нужд (образования, здравоохранения, охраны природной среды и др.).
Основные направления и задачи социальной политики на современном этапе определены такими государственными документами, как Программа углубления экономических реформ. Раздел 6. Социальная политика (июль 1992 г.), Основные принципы и направления социальной политики Российской Федерации на период 1992—1993 г.г., Основные направления социальной политики правительства Российской Федерации на 1994г., Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1995 год. Разделы: 2.6 Социальная политика, 3.6 Социальная сфера; при некоторой неточности названия последний документ определял цели и задачи социальной политики Российского государства на предстоящий трех-летний период, т.е. до 1997г. включительно.
В этих документах цели и задачи социальной политики применительно к одному и тому же периоду формулируются несколько по-разному. Но на основе сравнительного анализа упомянутых докумен -тов и других официальных материалов можно дать обобщенное представление о содержащихся в них целях и задачах социальной политики на современном этапе и выделить следующие ее основные черты.
1) Главное внимание уделяется проблемам доходов граждан и уровня жизни. Цели социальной политики фокусируются в основном на том, чтобы не допустить дальнейшего снижения этого уров -ня, добиться для начала хотя бы стабилизации положения в этой области, ограничения, а затем и сокращения масштабов бедности, создания в перспективе условий для роста жизненного уровня населения. Такое усиленное внимание к данной проблеме, особенно в более ранних из упомянутых документов, где порой она чуть ли не вообще заслоняет собой другие социальные проблемы и задачи, вполне объяснимо. Жизненный уровень весьма значительных масс очень сильно упал, и без существенных подвижек в этой области значимость других социальных проблем несколько отходит на вто-
-----------------------------— 93-------------------------------
рой план. Но тем не менее совсем оставлять их без внимания нельзя, и многие из них определенное внимание в рассматриваемых документах все же получили.
2) В подходах к обеспечению стабилизации жизненного уровня и постепенного создания условий для его повышения предлагается стимулировать активную трудоспособную часть общества высокопроиз — водительным и эффективным трудом либо предпринимательской деятельностью обеспечивать свое благосостояние (а не рассчитывать на милости государства или еще кого—то) и благополучие всего общества, предоставить каждому трудоспособному члену общества ус -ловия, позволяющие ему своим трудом и предприимчивостью (обратим на это особое внимание!) обеспечить благосостояние семьи, фор -мирование сбережений и их эффективное инвестирование. Что же касается социальной поддержки, она должна быть направлена на ела — бозащищенные группы населения, которые без нее не могут обойтись, при этом должна усиливаться ее адресность и обеспечиваться оптимальность соотношений между доходами активной части насе -ления и нетрудоспособных граждан.
3) В качестве очень важной черты современной социальной поли — тики выступает положение о том, что государство должно обеспечить основные социальные гарантии в области доходов населения, т.е гарантировать гражданам минимальный доход, а также дать им гарантии медицинского и социального обслуживания, помощи в случае болезни, инвалидности и разных социальных невзгод, гарантии получения образования и культурного развития на уровне, по меньшей мере, не ниже достигнутого.
4) Намечается стабилизация положения в жилищной сфере, фор — мирование системы поддержки слабозащищенных слоев населения в части содержания и приобретения, в т.ч. строительства, жилья.
5) В качестве особой выдвигается задача решения хотя бы в какой — то степени такой проблемы, как безработица, а именно — сдер — живание массовой безработицы и смягчение ее тяжелых социальных
последствий.
6) Определенное внимание уделяется проблемам развития отрас — лей народного хозяйства, непосредственно занятых предоставлением населению услуг социального характера, т.е. здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта
7) В отличие от высказываемых порой представлений, сводящих систему социальных явлений и процессов лишь к непроизводствен -ным сторонам жизнедеятельности людей, в рассматриваемых документах к кругу задач и направлений социальной политики совершенно правильно относится решение проблем, связанных с регули-
94
рованием трудовых отношений, — охрана труда, защита трудовых прав граждан, социальное партнерство, вопросы оплаты труда, поддающиеся регулирующему воздействию социальной политики.
8) В качестве особых задач выделяется решение специфических социальных проблем некоторых категорий населения: вынужденных мигрантов, военнослужащих, жителей Севера и др.
9} применительно к отдельным этапам периода, на которые рассчитан тот или иной из упомянутых документов, устанавливается приоритетность решения определенных задач социальной политики, ее направлений.
10) Большое внимание уделяется региональным аспектам социальной политики, определяются важнейшие линии взаимодействия федеральных и региональных органов власти в этой области.
Государственные акты, определяющие содержание социальной политики в современный период, охватывают большинство упомянутых выше задач. Однако некоторые из таких задач здесь не находят своего места либо упоминаются лишь вскользь (охрана природной среды, ком -мунально-бытовое обслуживание населения и др.). С другой стороны, к задачам социальной политики относится здесь кое - что, не име -ющее к ней отношения (например, развитие науки). Все это — результат того, что данная проблематика не получила в науке достаточной теоретической разработки, и даже то, что получило научное обоснова -ние, не используется должным образом при выработке государственных директивных документов и нормативно - правовых актов.
Многие не охватываемые названными выше директивными документами задачи, ставятся перед властно - управленческими структурами в других государственных документах, и поэтому должны быть учтены при рассмотрении содержания социальной политики на современном этапе.
Например, необходимость усиления охраны окружающей природной среды, что, несомненно, относится к области социальной политики, так как создает комплекс благоприятных условий жизни людей. В принципах, на которых согласно Закону РФ Об охране окружающей природной среды (19.12.91) должна строиться соответствующая деятельность, в первую очередь рельефно проявляется именно социальная сущность целей и содержания работы по этому направлению:
приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов, обеспечивающее реальные гарантии прав человека на здо -ровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду.
------------------------------ 95-----------------------------
И даже принцип рационального использования природных ресурсов (что само по себе имеет смысл, выходящий за пределы социального) сформулирован так, что оказывается в конечном счете нацелен на недопущение необратимых последствий для... здоровья чело -века. Социальный смысл имеет и такой принцип, как гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач1.
В области торговли, общественного питания и бытового обслуживания с переходом к свободной рыночной экономике по сравнению с прежней системой госсоциализма положение существенно изменилось. Тогда практически вся эта сфера находилась в руках государства и потому организация ее функционирования представляла собой не что иное как проявление заботы государства о гражданах (хотя при всем его желании оно было не в силах обеспечить соответствующие потребности граждан, избежать вечного дефицита), соответствовала обоснованному выше сущностному признаку социальной политики — обеспечению жизненных потребностей людей на основе использования общественного потенциала. Следовательно, относилась к задачам социальной политики. Теперь соответствующие предприятия в основной их массе являются частными и функционируют под воздействием чисто рыночных мотивов и механизмов, и потому их деятельность не подпадает под упомянутый признак, но тем не менее формирует многие важные элементы системы условий жизни людей и потому они в научной литературе с полным основанием нередко относятся к социальной инфраструктуре наряду с предприятиями и учреждениями образования, здравоохранения, социального обеспечения, жилищно - коммунального хозяйства, которые бес -спорно и в полной мере выступают объектами социальной политики Следовательно, эти учреждения и их деятельность не могут находиться за пределами внимания и воздействия последней. Но ее воздействие на них не может быть таким всеохватывающим, как на другие перечисленные выше учреждения и организации. Воздействие социальной политики заключается лишь в создании благоприятных ус -ловий для развертывания сети предприятий и организаций, занимающихся торговлей, общественным питанием, бытовым обслуживанием, и для их нормальной деятельности
Особенно важным моментом является оказание поддержки малому и среднему предпринимательству, которое при наличии благоприят-
1 См Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховною Совета РФ, 1992, N Ю.с.457
96
ных условий затем уже без всяких организующих и направляющих усилий государства само сможет лучше всякого государства удовлетворять потребности населения в товарах и услугах, необходи -мых для его жизни. Заметим, что поддержка малого и среднего предпринимательства является задачей социальной политики еще и пото -му, что она служит достижению и некоторых других ее целей, прежде всего — обеспечению трудоустройства граждан благодаря созданию новых рабочих мест.
Не рассматривается обычно в нашей научной литературе и в офи -циальных документах в качестве части социальной политики органи -зация охраны общественного порядка и обеспечение безопасности граждан Между тем, эта деятельность вполне подпадает под обосно — ванный выше критерий, определяющий специфику социальной по -литики: создание благоприятных условий жизни членов общества и обеспечение на этой основе их социальных потребностей. В данном случае речь идет о создании безопасных для жизни, здоровья, имущества людей условий их жизни. Конечно, не вся многогранная дея -тельность органов охраны общественного порядка может рассматри — ваться в качестве объекта социальной политики. Видимо, специфи -ческое содержание этой деятельности, ее оперативные и другие профессиональные аспекты лежат за пределами этой политики. Но, несомненно, к ней относятся такие вопросы, как организация этой работы, система ее оценки и т.п , что непосредственно формирует одну из составных частей системы условий жизни людей. Если к целям установления и поддержания общественного порядка относится в числе первых обеспечение личной безопасности граждан, обще -ственнои безопасности, создание благоприятных условий для труда и отдыха граждан, обеспечение неприкосновенности их чести, челове — ческого достоинства и общественной нравственности, как это формулируется в официальных документах и в научной литературе, то орга — низация правоохранительной деятельности в некоторой своей части тоже относится к содержанию социальной политики.
Итак, если суть и содержание социальной политики понимать прежде всего как создание благоприятных условий для жизнедея -тельности людей, для социального воспроизводства индивидов и со — циальных групп во всем широком и многогранном проявлении этого явления, то в качестве ее объекта следует видеть всю систему уело -вий человеческой жизнедеятельности. Следовательно, к ее содержанию относятся все направления воздействий на эту сложную, многогранную систему жизненных условий, а не на некоторую их часть. Между тем, в официальных документах, так или иначе касающихся определения современных задач социальной политики, на многие
------------------------------ 97-----------------------------
элементы этой системы жизненных условий не обращается должного внимания. Например, это относится к проблемам благоустрой — ства населенных пунктов, дорожного строительства, транспортного об — служивания населения и др.
Практически совсем отсутствует в перечне задач социальной по — литики и вообще в официальных материалах все относящееся к со — циально — нравственному развитию членов нашего общества, форми — рованию их социальных качеств. Однако, как говорилось, это — необходимая и очень важная сторона нормального социального развития, что порождает необходимость соответствующего направления и в социальной политике. Поэтому в понимании задач этой политики в современных условиях следует, очевидно, руководствоваться не только официальными документами, страдающими явной ограниченностью, но и принципиальными теоретическими положениями, вырабатыва — емыми наукой.
Средством, инструментом реализации социальной политики во всем рассмотренном — хотя и кратко — широком, многогранном ее содержании и выступает социальное управление.
§ 3. Социальное управление как вид управленческой деятельности в обществе
Социальное управление, или управление социальными процессами (будем исходить из тождественности этих терминов) — это один из видов управленческой деятельности в обществе. В чем же его специфика, чем оно отличается от других видов управления? Хотя в нашей научной литературе, как и на практике, немало говорится о социальном управлении, суть, специфика этого вида, или направле — ния в многогранной деятельности по управлению общественными системами вычленяется не всегда четко. Нередко в работах, посвященных, казалось бы, социальному управлению, рассматриваются вопросы и регулирования производственной деятельности, и управ — ления в политической сфере, а нередко речь идет вообще о всем круге явлений и процессов, существующих в обществе и испытыва -ющих на себе целенаправленное воздействие.
Такое положение дел вряд ли может дать плодотворную основу для теории и практики социального управления. Для обеспечения эффективности управленческой деятельности необходимо четкое по — нимание специфики различных ее видов и направлений. Потому что, если, например, мы беремся за управление производством, содержание этой деятельности складывается из одних действий и функций,
_------------.--------------- 98 -------------------------------
требует использования одних средств и методов, а управление непроизводственными объектами складывается во —многом из другого рода действий и осуществляется с использованием других средств и методов. Подобных различий можно выявить немало, при том по разным классификационным основаниям.
Поскольку в управленческой деятельности перед нами прежде всего предстают субъект и объект управления, различия между ее видами выступают как различия, с одной стороны, по субъекту и с другой — по объекту. Так, если говорить о субъекте управления, очевидны различия между управлением государственным, с одной стороны, и, с другой, осуществляемым за пределами непосредственного государственного воздействия, даже применительно к одинаковым объектам: например, управление государственными предприя — тиями и находящимися в собственности частных лиц и корпораций; то же самое относится и к учебным, медицинским и другим учреждениям в зависимости от того, управляются ли они или нет непосредственно государством.
Пытаясь вычленить виды управления по объекту (что для нас в данном случае представляет главный интерес, как будет видно из последующего), следует обратить внимание на большую сложность его структуры, на возможность его структурирования в соответствии не с одной системой классификации, а на базе нескольких, определенным образом связанных друг с другом. Если рассматривать скажем, такой объект управления, как организацию производственного характера, то в системе явлений и процессов, из которых складыва — ется ее жизнедеятельность, можно вычленить элементы трех различ — ных видов: технологические, экономические и социальные. Каждый из них образует особуюподсистему в объекте управления. Соответственно и в управлении данным объектом, можно выделить три ос — новных направления. Первое — управление технологическое, кото — рое регулирует совокупность действий, операций членов организа — ции по выполнению ее основной (основных) целевой функции (функций) — скажем, по производству определенной продукции, выполнению услуг, осуществлению образовательной, медицинской, правоохранительной деятельности и т.д. Заметим, что называть этот вид управления технологическим представляется более правильным, чем производственным , что довольно распространено.
Второе — управление экономическое, регулирующее экономические аспекты деятельности организации и ее связей с окружающей общественной средой. Совокупность этих аспектов и образует вторую подсистему жизнедеятельности организации, отличающуюся от технологической подсистемы.
---------------------------------- 99 --------------------------------
Третьей подсистемой, требующей особого вида управленческой де — ятельности, является совокупность элементов, в которых воплощаются социальные качества самих образующих ее людей, уровень их культуры, общих и профессиональных знаний, их потребности, интересы, разделяемые ценности, а также отношение к условиям своей жизне -деятельности, характер человеческих взаимоотношений и т.п. Целе — направленное воздействие на соответствующие явления и процессы и представляет собой третий вид, или направление управленческой деятельности, которое в производственных организациях обычно име — нуется управлением человеческими ресурсами, или персоналом либо даже просто управлением людьми. Последнее название, конечно, нельзя признать удачным, так как и перечисленные выше виды уп -равленческой деятельности тоже направлены на людей, так как они осуществляют и технологические и экономические функции.
Недостаточными представляются и широко вошедшие в обиход названия управление персоналом и управление человеческими ресурсами . Они не раскрывают должным образом всей полноты той даже бегло очерченной выше совокупности явлений, характеризующих третью выделяемую нами подсистему. Представляется более точным эту составную часть управленческой деятельности именовать социальным управлением и именно в виде такового рассматривать его суть.
При всей теснейшей связи между разными видами управления, каждый из них имеет свою специфику. В одних случаях функции технологического, экономического и социального управления оказы — ваются разведены между разными подразделениями управляющей системы: например, технологическая служба занимается только первым из названных видов управления, служба маркетинга — вторым видом, а кадровая служба — только третьим видом. Но зачастую они оказываются тесно сплетены в единой деятельности субъектов уп -равления — руководителя организации и даже отдельных функцио — нальных звеньев управленческой системы. Но и в таких случаях отмеченные виды управления не являются неразделимыми; каждый из них имеет свою специфику, свой объект воздействия и осуществляется своими средствами и методами. Одни воздействия в такой интегральной, всеохватывающей деятельности субъекта управления оказываются направленными на технологическую подсистему объекта и потому образуют в этой его деятельности технологическое управление, другие действия подобным же образом нацелены на эконо — мическую подсистему и потому составляют управление экономическое, третьи же воздействуют на упомянутые выше элементы соб — ственно человеческой жизнедеятельности, т.е. представляют собой социальное управление.
-------------------_--------------100-----------------------------------
Выделение и понимание сути и специфики социального управления как определенной подсистемы в системе управленческой де — ятельности, отличающейся от других ее подсистем, имеет большое практическое значение. Достаточно отметить, например, что на предприятии может быть идеально отработана и в организационном и в функциональном отношениях система управления производственны — ми процессами, т.е. управления технологического, прекрасно налажена его экономика, но в то же время процессы, выражающие дина — мику взаимоотношений между людьми, работниками, их социально — психологическое самочувствие, удовлетворенность трудовой средой и другие чисто человеческие характеристики социально—трудовой ситуации в силу недостаточного внимания к этим явлениям начинают развиваться по нисходящей, деградировать. Это неизбежно скажется отрицательно и на собственно производственных и экономи — ческих результатах деятельности организации, и будет иметь негативные социальные последствия.
Определить суть и специфику социального управления — значит выработать четкое понимание того, какой круг общественных про — цессов оно охватывает своим регулирующим, направляющим воздействием. К сожалению, обоснованной, убедительной и принятой достаточно широким кругом специалистов концепции по этому воп — росу, исходному для построения всей теории социального управле — ния, в науке пока не выработано.
Видимо, социальное управление следует понимать как регулирование процессов, происходящих в охарактеризованной выше социальной сфере, как целенаправленное воздействие на социальные системы.
Цели такого воздействия заключаются в том, чтобы совершенствовать условия жизни людей, их взаимоотношения, укреплять формальные и неформальные организационные связи между ними, сплоченность, солидарность, улучшать деятельность создаваемых ими институтов и организаций. Этим — если говорить в самых общих чертах — и определяется специфика социального управления как особой разновидности управленческой деятельности.
Нередко высказывается мнение, что в условиях открытого демократического общества, которое утвердилось в наиболее развитых странах и к которому продвигаемся мы, сфера социального управления должна существенно сужаться, поскольку она представляет собой как бы вмешательство в частную жизнь людей, в их взаимоотноше — ния. Сторонники таких взглядов считают, что в отличие от тоталитар — ной системы с ее заорганизованностью всего и вся, с назойливым стремлением присущих ей институтов командовать всеми проявле —
------------------------------101-----------------------------
ниями человеческой жизнедеятельности, открытому обществу вообще не свойственно как — то направлять течение социальных процессов (в том специфическом, узком смысле, которое придается этому понятию), полностью ориентируясь на их стихийный ход. Опыт благополучных стран, живущих в условиях открытого общества, показывает, что это совсем не так. Лишь на ранних стадиях становления этого общества на Западе была довольно сильна ориентация на стихийный ход эко — номической и общественной жизни, провозглашалось невмешатель — ство государства в экономику со всеми ее социальными аспектами и в общественную жизнь людей; государство должно было быть не бо — лее чем ночным сторожем , а в охраняемой им жизни пусть все идет как идет. Оказывалось противодействие и институтам гражданского общества при вмешательстве в жизнь людей. Так, длительное время профсоюзам отказывалось в праве воздействовать на со — циально—трудовые отношения, бороться за улучшение условий труда и быта наемных работников. В общем, стремление сильных мира сего быть максимально свободными от регулирующего воздействия со стороны общества и государства осуществлялось в довольно широких масштабах. Но это привело к очень многим бедам.
Теперь же положение в этом обществе круто изменилось. Государственное и общественное регулирование воздействует на широчайший круг человеческих действий и взаимоотношений. Сильнейшим образом ограничивается произвол предпринимателей в их отно — шениях с наемными работниками и с государством (при всем том, что в основе своей свобода предпринимательской деятельности как необходимого условия процветания экономики отнюдь не подрывается). Вспомним о жестком налоговом и антимонопольном законодательстве, о законодательно устанавливаемых обязанностях предпри — нимателя перед его наемными работниками и профсоюзами и т.д. Граждане обязаны декларировать свои доходы. Вводятся даже такие ограничения, как запрещение оплачивать наличными деньгами покупки сверх определенной величины стоимости.
Государственно —правовое регулирование охватывает в современном демократическом обществе весьма широкий круг проявле — ний жизнедеятельности людей и элементов их жизненной среды. И авторитетнейшие поборники принципов либерализма не только не выступают против такого регулирования, но нередко требуют его уси — ления и расширения.
Яркий пример тому — обоснование необходимости усиления общественного контроля за телевидением и другими средствами массовой информации, с которым выступил в интервью незадолго до
102
смерти в 1993 году создатель теории открытого общества Карл Поппер. Вот несколько выдержек из этого обширного интервью. Телевидение обладает огромной воспитательной силой, и эта сила, эта власть может перетянуть чашу весов в сторону закона или в сторону насилия. Поэтому всякая власть, а особенно такая гигантская, как сейчас у телевидения, должна быть под контролем. В ответ на упреки, что такая позиция противоречит идеалам либерализма, К Поппер заявил Почему должно считаться антилиберальным., утверждение о необходимости ограничить свободу? Нет такой свободы, которая не нуждалась бы в ограничении Так что вовсе не значит, что для такого либерала, как я, парадоксально призывать к ограничению свободы слова.
Как явствует из сказанного выше, контроль за каким - то социальным институтом (коим являются средства массовой информации), регулирование его деятельности — это и есть управление, а поскольку речь идет о воздействии на направленность идейно - нравственного содержания СМИ, — это типичное проявление именно социального управ -ления. Конкретно говоря — это одна из функций формирования социальных качеств людей, что осуществляется в данном случае воздействием на социальные институты, способствующие воспитанию таких качеств либо, напротив, могущие их деформировать.
Мы привели один пример, касающийся области социального управления. Но из него видно — и это относится ко всем другим проявлениям рассматриваемой деятельности, — что социальное управление, конечно, представляет собой определенное вмешательство в жизнь лю -дей и ограничение (не всегда, но во многих случаях) их свободы, однако все это делается в демократическом открытом обществе в интересах, ради блага самих же людей. Подтверждение этому будет очевидным, когда мы раскроем во всей полноте систему функций социального уп -равления, из чего складывается его содержание.
Но пока задержимся еще немного на рассматриваемом комплексе вопросов.
Заметим, что идея сужения сферы социального управления присуща не только ультра-либералам, но была высказана и в рамках совершенно противоположной идеологии — марксизма. Им было провозглашено, что по мере общественного прогресса, который представлялся как утверждение и бесконечное развитие коммунизма, го -сударство отомрет и вообше будет сужаться и упрощаться сфера социального управления, а в конце концов вообще на смену управления людьми придет управление вещами и производственными про -цессами. История не подтвердила этого прогноза, как и некоторых других, выдвинутых в марксистской доктрине. Да и сам обществен -
----------------------------- юз---------------------------
I «I
ный прогресс принял совсем иной характер. Магистральным путем общественного прогресса стало, похоже, утверждение открытого демократического общества, и в нем не исчезает социальное управление, а меняется лишь его характер, принципы и методы, взаимоотношения между управляющими и управляемыми, область применения. Все это разительно отличается от того, что присуще обществу тоталитарного типа.
Следует обратить внимание на такой теоретический момент: уп — равление вообще отнюдь не сводится к методам командования, оно может осуществляться и по—другому — использованием экономичес — ких рычагов, организационных и воспитательных методов. И вот в таком другом, в корне отличном от практики тоталитаризма виде, лишившись своей былой гипертрофированной значимости, занимая подобающее ему место, социальное управление в открытом обществе может играть важную благотворную роль в создании все более благоприятных условий жизни людей.
Существенной чертой современного открытого демократического общества является его социальная ориентированность. Смысл этого в том, что экономика, политическая власть и другие структуры и институты, которые присущи жизнедеятельности общества, должны в качестве главной, конечной цели своего функционирования быть ориентированы на обеспечение и удовлетворение потребностей ши -роких масс народа, населения.
Этот принцип уже нашел в довольно большой степени свое воп — лощение в странах с развитой демократией и рыночной экономикой, где благодаря преимуществам последней и давлению демократических устремлений масс достигнут высокий уровень их благосостоя — ния. На этот же путь становятся все новые и новые страны, в том числе и те, которые покончили с неудавшимися утопическими экспериментами. И перед ними, в частности перед Россией, задача обес -печения социальной ориентации формирующейся рыночной экономики, а также и всей государственной политики стала ныне одной из
самых главных.
Придание же экономике, общественным структурам и институтам социальной ориентации и ее последующее усиление непременно ве -дет к усилению роли социального управления, которое является средством обеспечения этой самой социальной ориентации всей общественной жизни.
104
Вопросы для самопроверки
1. Какие явления и процессы именуются социальными, образуют социальную сферу общественной жизни, выступают объектом управленческой деятельности?
2. В чем суть социальной политики, каково ее место и роль в управлении социальньти процессами, на решение каких задач она направлена в сегодняшнем постсоветском обществе?
3. В чем суть социального управления, его специфика, отличие от других видов управленческой деятельности?
Литература
1. Волков Ю.Е. Социальное управление как вид управленческой деятельности в общественных системах // Социально-политический журнал. 1997. № 3.
2. Микульский К.И. Экономическая реформа и социальная политика // Вопросы экономики. 1993. № 12.
3. Наумова Н.Ф. Социальная политика в условиях запаздывающей модернизации // Социологический журнал. 1994. № 1.
4. Осадчая Г.И. Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа. — М. 1996.
105
Глава VI. Функции социального управления
§ 1. Система конкретных функций социального управления
Содержание любого вида и разновидности управленческой дея — тельности находит свое конкретное практическое выражение, вопло — щение в выполняемых функциях. При этом имеются в виду не общие функции, — планирование, организация, контроль и т.п. — в которых раскрываются одинаковые черты рассматриваемой деятельное — ти, где бы она не осуществлялась (в управлении производством, вой — сками, учебным процессом и др.), а функции, именуемые в теории управления конкретными, или специальными, набор которых различен в зависимости от специфики объекта управления. Так, экономи — ческое управление производством складывается из таких конкретных функций, как организация материально—технического снабжения, маркетинговых исследований и сбыта продукции, финансовой деятельностью и т.д.
Социальное управление как регулирование процессов развития систем, образующих социальную сферу общественной жизни в лю — бых ее масштабах, складывается из своих, присущих именно данно — му виду деятельности функций. Их набор и система определяется совокупностью процессов, образующих объект рассматриваемой нами разновидности управленческой деятельности.
По нашему мнению, все процессы социальной сферы — идет ли речь об обществе в целом или образующих его больших и малых структурах вплоть до небольших организаций, трудовых коллекти — вов — можно свести в следующие три группы, которым соответствуют и три группы конкретных функций социального управления:
а) изменения в условиях жизни людей, которые в повседневной жизни и имеются в виду, когда говорится о социальных проблемах и их решении,
б) формирование и развитие социальных качеств людей и обусловленные этим изменения в их образе жизни,
в) формирование, функционирование и развитие социальных систем как целостных образований (социальных общностей, организаций).
Рассмотрим в таком системном виде содержание социального уп — равления, обращая внимание на то, какого характера управленческие воздействия могут оказываться и действительно оказываются в де —
106
мократическом обществе на соответствующие социальные процессы. Содержание одних функций, выступающих предметом нашего рассмотрения, представляется необходимым раскрыть несколько боЛее подробно; другие же, более ясные по своей сути можно будет только
назвать.
. Прежде всего социальное управление направлено на создание благоприятных условий жизни людей и последовательное улучшение, совершенствование этих условий. Тем самым обеспечиваются благоприятные возможности для удовлетворения социальных потреб -ностеи членов общества или каких-то отдельных их групп и сообществ. Соответствующие направления деятельности и образуют первую группу функций.
Необходимо подчеркнуть: создание благоприятных для человека условии жизни во-многом должно зависеть и зависит от его собственных усилий. Лишь в некоторых типах организации общества условия жизни всех или определенных категорий людей полностью или преимущественно зависели от тех, в чьих руках были бразды правления, экономические и политические рычаги. Так обстояло дело, в частности, и в системе госсоциализма. Конечно, и в этом обществе условия жизни того или иного человека и их улучшение в чем-то оказывались результатом его собственных усилий. При всех препонах некоторые были богаче - и нередко существенно - своих сограждан, добиваясь этого в одних случаях вполне праведными, а в других - неправедными путями. Значит, первые могли, например, как ни трудно это было, улучшить свои жилищные условия и т.п. Но в общем социалистическая идеология строилась на том, что создание условий жизни для членов общества - это дело государства. Такая цель провозглашалась в социальной политике, на ее реализацию нацеливалось социальное управление, и это, несомненно, находило определенную реализацию. Хотя и медленно, противоречиво, далеко не дотягивая до уровня современных развитых стран, улучшение условии жизни населения в советском государстве, как и в других странах т.н. реального социализма , происходило. Большего это общество не смогло бы дать, даже если бы оно освободилось от милитаристской идеологии и изнурительных затрат на военные нужды. Во-первых планово-распределительная экономика была неэффективна и не обеспечивала необходимых для этого и растущих ресурсов. А во-вторых, неэффективна была модель, в соответствии с которой считалось, что задача улучшения условий жизни людей по существу полностью должна лежать на государстве, а возможности для приложения людьми собственных усилий в этом направлении не только не стимулировались, но практически перекрывались.
------------------------------------ 107----------------------------------
В открытом обществе, основанном на рыночной экономике и ли — беральной демократии, господствует совершенно иная идеология (не в буквальном, а в переносном смысле этого слова) создание благо — приятных условий для жизни и их улучшение в первую очередь должно быть делом самого человека Перед ним открыты широчай — шие возможности для приложения своих сил и способностей в целях зарабатывания любых необходимых для того средств — конечно, в рамках закона, не позволяющего добиваться этого способами, нано — сящими ущерб другим гражданам и обществу в целом. В то же время эта идеология исходит из того непреложного факта, что далеко не каждый человек в условиях такой свободы может сам создавать себе необходимые для достойной жизни условия — в силу либо объектив — ных причин (инвалидность, тяжелая болезнь, старость) либо отсутствия умения, других личных качеств и даже просто отсутствия гос — пожи — удачи (вспомним как бывает- что б они не делали, не идут дела) Вот таким, социально ущемленным людям общество, государство должно оказывать помощь, используя для того рычаги социального управления для смягчения по возможности существующего не — равенства в условиях удовлетворения этих потребностей Сделанные оговорки в последней фразе не случайны. Как известно, в теории и на практике не раз провозглашались цели достижения безоговорочного равенства людей. Но такие попытки всегда и совершенно неиз — бежно оборачивались жесточайшим подавлением свободы людей, мае — совыми репрессиями, а в результате полного равенства все равно не получалось; оказывалось, что все равны, но некоторые равнее, как это выразил с едким сарказмом Дж Оруэлл в известной сказочной антиутопии. Исходя из исторического опыта и чисто теоретических рассуждений, можно с уверенностью утверждать, что полного социального равенства людей, какие бы ограничительные оговорки при этом не делать, достичь просто нельзя.
Можно лишь несколько уменьшить, смягчить неизбежное соци — альное неравенство людей, в частности, изымая часть доходов у бога — тых и оказывая материальную помощь бедным или, скажем, создавая некоторые преимущества для получения образования или трудоустройства каким—то социально ущемленным категориям населения (выходцам из бедных слоев, национальным меньшинствам) и т.п. Но даже и при осуществлении таких ограниченных мер нельзя прояв — лять беспредельный размах, чтобы не нанести большого ущерба нормальной общественной жизни Если начать изымать из предпринимательских доходов очень большую долю для оказания помощи бедным, это разрушит экономику и даст всплеск безработицы, так как заниматься организацией производства станет невыгодно, как это уже
—__----------------------Ю8------------------------------
нередко происходило и происходит в некоторых современных демократических государствах. Если слишком увлечься предоставлением преимуществ некоторым категориям граждан при поступлении на учебу и на работу, за порогом останутся многие способные люди, не имеющие соответствующих преимуществ, что тоже порой уже про -исходит на практике, например, в США Подобное можно сказать о необходимости проявлять осторожность при проведении и других мер по смягчению социального неравенства.
Поэтому социальные и политические движения, стремящиеся к со -зданию лучших условий жизни людей и в первую очередь озабоченные судьбами наиболее обездоленных из них, но в то же время стоящие на почве реализма и признания как высшей ценности человеческой свободы, не разделяющие установок утопистов - революционеров, стремятся при получении в руки властных рычагов осуществлять лишь такие меры по социальному управлению, посредством которых можно смягчать социальное неравенство, не подвергая экономику и всю общественную жизнь опасности деградации и разрушения.
В любом случае данная цель характеризует собой не более чем один аспект той разносторонней деятельности, которая выступает содержа -нием первой, рассматриваемой нами сейчас группы функций социального управления. Главное в ней все же — обеспечение лучших, все более благоприятных условий жизни, возможностей удовлетворения социальных потребностей для всех граждан, членов общества.
В этой связи первой в рассматриваемой группе функций социального управления следует назвать функцию обеспечения условий безопасности граждан. Начнем с нее и потому, что в ней особенно ярко проявляется ориентированный на всех граждан характер социального управления, и потому, что исторически она появилась у государства ; раньше других, когда еще было очень далеко до всякой постановки | социальных проблем. История не подтверждает насаждавшееся у нас догматическое представление, что государство прежде всего было и остается орудием господствующего класса для подавления его классовых противников Да, такая функция присуща государству в той или иной степени, иногда приобретая большую значимость, а иногда и ; снижаясь почти до нуля Но первое, ради чего возникло на заре циви -| лизации государство и что до сих пор является его главнейшей задачей, — обеспечение порядка в обществе и безопасности граждан, без чего действительно шла бы война всех против всех, что проявляется, как в прошлом, так и сейчас в каждом случае, как только ослабевает власть и управление в обществе.
I Государство является, несомненно, наиболее мощным инструмен -|= том, обеспечивающим безопасность членов общества. Но эту дея -
-----------------------------109-----------------------------
?
тельность в какой—то мере и в определенных формах выполняют и некоторые институты гражданского общества и даже церковь и школа, поскольку они отвращают людей от зла, способствуют формированию у них высоких моральных качеств и законопослушания.
Многогранная и сложная деятельность государства и других со -циальных институтов по предотвращению и пресечению посягательств на жизнь, здоровье, честь, собственность граждан, а также на основы общественного правопорядка отнюдь не может в целом рассматриваться как составная часть функционирования системы управления. Такое представление было бы непозволительным упрощенчеством. Но в этой деятельности имеются различные управленческие аспекты. Конечно, проводимые полицией (милицией) действия по розыску преступников и разоружению преступных организаций, усиление патрулирования на улицах и в общественных местах и т.п. — все это не управленческая, а совсем иная по своей сути деятельность. Но когда руководящие правоохранительные органы или местная власть осуществляют меры по улучшению организации работы тех, кто призван охранять порядок на улицах и разыскивать преступ -ников; когда осуществляются такие организационные меры, что преступникам оказывается невозможно избежать правосудия и наказа — НИЯ|__такая организационная деятельность является уже управленческой. А поскольку она не просто ведет к изменениям в работе правоохранительных органов, а обеспечивает через эти изменения совершенствование условий жизни населения, касающихся его безо — пасности, такая организационная деятельность входит в систему уп -равления социальными процессами.
Вплотную к рассмотренной примыкает такая функция социально — го управления, как создание и упрочение условий, гарантирующих права и свободы граждан.
Нарушения прав и свобод граждан в передовых демократических государствах не так часто, но тем не менее бывают, так что поддер -жание и совершенствование условий, обеспечивающих их защиту, остается одной из задач системы социального управления. И уж конечно, в полной мере эта задача стоит в государствах, еще только встающих на путь демократии и становления открытого общества, особенно переходящих на этот путь из условий тоталитарного строя, при котором вообще не могла идти речь о гарантиях прав и свобод человека. Создание и совершенствование обеспечивающих их условий становится здесь одной из самых главных функций социального
управления.
Очень важное значение для людей имеют материальные условия их жизни. Для обеспечения своих жизненных потребностей человек
______.------------------110-------------------------------
должен иметь источник средств существования (для одних это — рабочее место в системе наемного труда, для других — собственное дело, для третьих — социальное вспомоществование) и возможность получать доход, хотя бы элементарно достаточный для жизни, а в идеале — обеспечивающий достойную жизнь и перспективы последовательного роста. Поэтому среди процессов развития системы условий жизни следует обращать большое внимание на эту составную часть названной системы. И среди рассматриваемой группы функций со -циального управления громадное значение принадлежит функции помощи людям в обеспечении источниками средств к существованию и создании благоприятных возможностей для повышения их доходов. Применительно к работникам наемного труда это означает обеспечение возможно более полной рациональной занятости и роста заработной платы на основе повышения эффективности труда. Хотя деятельность в этой области основывается на использовании, главным образом, экономических и отчасти технических рычагов, по своим целям она относится, несомненно, к области социального уп — равления; последнее очень тесно переплетается здесь с управлением экономическим. Применительно к нетрудоспособным названная функция заключается в создании эффективной системы социальной по-i мощи и поддержки. По отношению к предпринимателям и мелким | частным собственникам эта функция проявляется в создании доста-; точно благоприятных и стабильных правовых и финансовых условий ! их деятельности.
| К системе условий жизни людей относится, далее, экономическая , среда их производственной деятельности — тип собственности, на [ которой базируется предприятие, его место в общей системе отноше-j ний собственности и изменения в этой среде. В процессе перехода к j рыночной системе происходят существенные изменения в этой обла -| ста, в частности, связанные с приватизацией государственных пред-F приятии. Этот процесс сильно затрагивает интересы трудящихся. В | такой ситуации социальное управление непременно должно оказывать воздействие на названный процесс в соответствии со своими специфическими критериями и целями. Поэтому в качестве самостоятельной — применительно к условиям становления рыночной экономики — должна быть выделена функция обеспечения интересов работников при проведении приватизации предприятий.
Остальные функции этой группы можно просто перечислить, так как суть процессов изменения тех компонентов системы жизненных условий людей, на которые оказывается воздействие, в особых комментариях не нуждается:
охрана труда, его облегчение и улучшение его условий;
:---------------------------------------111-------------------------------------
p-t
обеспечение охраны здоровья граждан;
обеспечение оптимальной адаптации людей к меняющейся со — циальной обстановке;
улучшение материально—бытовых условий жизни членов обще — ства, развитие социально — бытовой инфраструктуры;
создание и совершенствование условий участия граждан в уп — равлении делами общества, государства, производства.
Если рассмотренная группа социальных процессов включает в себя изменения во внешних условиях жизнедеятельности людей, то вторая группа охватывает процессы изменений в самом содержании этой жизнедеятельности, т.е. в образе жизни людей, а также в их социальных качествах. Соответственно могут быть вычленены функции социального управления, суть которых есть воздействие на упо — мянутые процессы. Можно просто перечислить эти функции, поскольку их содержание достаточно ясно. Соответственно нетрудно понять и суть социальных процессов, выступающих объектом их воз — действия. К данной группе относятся следующие функции:
• обеспечение роста образовательного и культурного уровня людей;
• организация институциональной деятельности, формирующей общественные нравы (сюда относятся, например, упоминавшиеся выше воздействия на СМИ);
• помощь людям в адаптации к меняющимся социально-экономическим условиям;
• обеспечение дисциплины и правопорядка;
• развитие трудовой, социально—политической, производственно — творческой и других видов общественной активности;
• формирование у людей восприимчивости к инновациям, раз — витие их инновационной готовности, инновационных ориентации.
Третья группа функций социального управления охватывает це — ленаправленные воздействия на течение упомянутых выше процес — сов формирования, функционирования и развития социальных сие — тем (общностей, организаций) как целостных образований, изменений их социальной организации и структуры. Конечно, крупные социальные общности — классы, нации и др. — возникают и развиваются в основном в результате естественного хода развития общественных процессов. Но в чем—то и такие социальные системы могут испытывать на себе управленческие воздействия в ходе своего фор — мирования и развития. Например, при всем естественно-историческом характере процесса становления и развития предпринима — тельского слоя в странах, свернувших с пути государственного со — циализма, этот процесс протекает под явным или скрытым управлен — ческим воздействием со стороны государственных и общественных
_--------------------------112--------------------------------
структур. Политические и общественные организации и движения тоже обычно возникают и развиваются благодаря организационно-управленческой деятельности каких-то уже существующих структур или первоначально возникающих инициативных групп. Можно привести и другие типичные примеры, касающиеся более или менее крупных социальных систем.
Но наиболее четко, рельефно функции социального управления данной группы можно раскрыть применительно к небольшим социальным системам, образование и функционирование которых являются явными результатами сознательного целенаправленного воздействия. Возьмем, к примеру, такую социальную систему как трудовой коллектив Предметом социального управления (регулирования) выступает здесь прежде всего уже сам довольно сложный процесс превращения совокупности людей в коллектив как некую целостность, придание ему организованности и т.д., а затем и многообразные процессы его функционирования и развития, но не как производительной силы, не как субъекта производственных отношений или арены столкновения приверженцев разных политических сил, а именно как социальной — в собственном, узком значении этого слова — системы. Говоря более конкретно, можно назвать следующие процессы, характеризующие ста -новление и развитие этой социальной системы и, соответственно — функции социального управления в ее рамках.
а) Формирование и пополнение кадрового состава, подбор и расстановка кадров. Решение задач, связанных с развитием этого процесса, относится — и даже в первую очередь — к области производственно - экономического управления подобрать работников нужных профессий и квалификации, расставить их в соответствии с технологической цепочкой, обеспечить экономически эффективную кооперацию труда и т.д. Социальное же управление направлено, в час -тности, на то, чтобы обеспечить социально - психологическую совме -стимость членов коллектива, совместимость особенностей данного коллектива и личностных черт вновь принимаемых работников. Например, включение человека недисциплинированного и отличающегося другими чертами дурной репутации в малую группу (первичный коллектив) с высоким уровнем социальной и нравственной зрелости может пойти на пользу этому человеку, не причиняя ущерба коллективу, а если уровень зрелости самого коллектива низок, его пополнение такими людьми еще больше ухудшит обстановку. Имеется и еще ряд собственно социальных аспектов в развитии рассматриваемого процесса, чем и определяется соответствующая функция именно социального управления им.
Особенно большое значение социальные аспекты имеют в управлении процессом подбора и расстановки кадров руководителей
------------------------------113—-------------------------
разного ранга. Потому что применительно к этой категории работников важны не только требования и критерии технико — экономи — ческого характера (что относится к сфере производственно — эконо — мического управления), но, в первую очередь, социальные и социально — психологические требования.
б) формирование и развитие социальной организации коллектива. Это — процесс, в ходе которого совокупность людей превращается именно в социальную систему, а затем повышается или, наоборот, снижается уровень социальной зрелости коллектива, уровень его сплоченности и социальной стабильности. Направленность и интен — сивность данного процесса (повышается или снижается организованность, зрелость, сплоченность коллектива, быстро или медленно это происходит и т.д.) решающим образом зависит от целенаправлен — ного воздействия на него, что и составляет содержание соответствующей функции социального управления.
в) Развитие социальной структуры коллектива, т.е. совершенствование социального облика входящих в него групп и взаимоотно — шений между ними. Социально—профессиональная структура коллектива во многом довольно жестко задается производственными и эко — номическими условиями: типом собственности, отраслевыми и технологическими особенностями, характером материально—производственной базы. Но в чем—то уже внешние характеристики отдельных социальных групп зависят от целенаправленного воздействия, т.е. от социального управления. Так, различия между ними проявляются в неодинаковом характере труда и профессионально — квалификацией — ном уровне разных социально — профессиональных групп; на внесе — ние прогрессивных изменений в этих характеристиках и может быть направлено социальное управление.
Социальное управление может обеспечивать прогрессивные из — менения и в других подсистемах социальной структуры коллектива. Так, применительно к социально — демографической структуре при выявлении тенденций постарения коллектива или какого—то его под— разделения необходимо решать задачи пополнения персонала моло — дыми кадрами и вообще проводить линию на оптимальное сочетание молодых и опытных кадров.
г) Создание, развитие и изменения в содержании деятельности социальных институтов, необходимых для функционирования коллектива. Существование и важнейшие организационно — функциональ— ные черты основных институтов, присущих трудовому коллективу — администрации, профсоюзной организации, совета предприятия или совета акционеров, — предопределяются уже действующими правовыми нормами, организационно—техническими нормативами и ело —
жившейся практикой. Хотя, конечно, определенные возможности принимать нестандартные управленческие решения, остаются и в этих рамках. Но что здесь более важно для социального управления — это возможность создания разного рода общественных структур, не предусмотренных какими-либо жесткими правилами (например, кружков качества), а самое главное — решение проблем совершенствования деятельности всех функционирующих в коллективе институтов в соответствии с критериями и требованиями социальной эффективности.
Рассмотренные на примере такой социальной системы, как трудовой коллектив, социальные процессы, относимые нами к третьей группе, и соответствующие им функции управления в других социальных системах — в коллективах иных видов, в территориальных общностях, в общественных и политических организациях, в макросо-циальных системах — имеют свои особенности, но в то же время в развитии всех социальных систем, рассматриваемых в виде целостных образований, много общего.
Перечисленные управленческие функции всех трех групп осуще -ствляются в той или иной степени в любом обществе. Конечно, в общественных системах разных видов деятельность по социальному управлению имеет несколько различный характер, специфика той или иной системы накладывает свой отпечаток. Но в любом случае деятельность по осуществлению всех перечисленных функций, по преследуемым целям и по последствиям, вызываемым в объекте воздействия, представляет собой важную составную часть социального управления.
§ 2. Изменения в функционировании социального управления в условиях переходного периода
Переход России, к системе свободной, рыночной экономики и ли -беральной демократии, вносит существенные изменения в условия и образ жизни людей, в характер социального взаимодействия и социальных отношений. Соответственно происходят изменения в задачах и содержании социального управления.
Некоторые его функции отпадают или их значение снижается, поле действия сужается. Например, если в условиях государственного социализма с его неизбежными дефицитами, в частности, потребительских товаров, большое значение приобретала такая функция социального управления, как налаживание снабжения населения
115
1) Ill
fi
этими товарами, в том числе в трудовых коллективах, то в нормально функционирующей экономике соответствующие задачи решаются самими рыночными механизмами. Так что названная функция соци — ального управления просто отпадает, перестает существовать. Снижается значение или, может быть, точнее сказать, сужается сфера проявления такой функции, как развитие социально—бытовой инфраструктуры. В первую очередь это касается жилья, которое в основной массе теперь не раздается, а продается и покупается.
С другой стороны, наоборот, значение некоторых функций соци — ального управления возрастает и даже возникают некоторые новые функции.
В первую очередь возрастает значение функции оказания помощи членам общества в обеспечении их источниками существования. Осо — бенно на начальных этапах становления новой общественной систе — мы, когда снижается жизненный уровень весьма значительных масс, как показывает опыт не только России, но буквально всех стран, переходящих к этой системе. В России до сих пор соответствующей деятельности в сфере социального управления уделяется явно недо — статочно внимания.
Многие, для кого источником средств к существованию является продажа своей рабочей силы, оказываются без работы. Величина заработной платы и пенсий у миллионов граждан не обеспечивает даже прожиточного минимума. Добавим к этому еще широко распро — странившиеся задержки с выплатой зарплаты и пенсий, и станет ясно, насколько неблагополучно обстоят дела с источником получения средств к существованию у большой части населения Понятно, что именно на решение этих проблем должно быть направлено вни — мание в первую очередь.
В их решении социальное управление сплетается с экономичес — ким и с экономической деятельностью в целом; однако то, что во всей этой комбинированной деятельности преобладает социальный смысл, вряд ли может быть оспорено. Необходимо проведение боль — шой организационно—управленческой деятельности по налаживанию общественных работ для безработных, а самое главное — по созда — нию новых рабочих мест на основе крупных структурных изменений в народном хозяйстве. Конечно, для этого нужны большие финансовые средства. И решающее значение как для расширения возмож — ностей трудоустройства, так и роста заработной платы, имеет оздо — ровление общественного производства, его подъем, что зависит далеко не в первую очередь от факторов управления. Но все же немалую роль может сыграть и совершенствование организационно—управленческой деятельности, проникнутой социальной направленностью.
116
Эффективное использование управленческих рычагов может обес -печить более разумное использование как внешних займов, так и собственных бюджетных средств государства в целях решения названных социальных задач, являющихся сегодня наиболее острыми, и создать благоприятные условия для инвесторов — опять же во имя этих целей, чтобы возникали рабочие места и совершенствовалось производство, на базе чего могут расти заработки трудящихся. Чисто организационно-управленческим путем может быть оказана помощь в трудоустройстве некоторым особо нуждающимся в такой помощи категориям населения Например, посредством организационно-управленческих мер на предприятиях всех форм собственности вводится квота для приема на работу выпускников школ и училищ, а также инвалидов с предоставлением предприятиям, выполняющим эти требования, налоговых послаблений с целью компенсировать воз -можные потери. Именно приведением в действие рычагов государственного управления могут быть в значительной мере преодолены задержки с выплатой зарплаты, что является сегодня, очевидно, самой главной и взрывоопасной проблемой и не может иметь никаких оправданий.
Серьезного организационного совершенствования требует система пенсионного обеспечения. Управление этим делом поставлено, как нам кажется, из рук вон плохо. Заслуживают внимания предложения о введении т.н. накопительной системы, об объединении в одних руках функций сбора средств для пенсий и их начисления и выплат, осуществлении других мер организационно-управленческого характера по совершенствованию системы пенсионного обеспечения.
В современных условиях главной целью функции помощи гражданам в обеспечении источниками средств к существованию, должно быть преодоление бедности. Не менее четверти населения России живет сейчас ниже черты бедности. Около трети семей потребляет менее двух килограммов мясных продуктов в месяц на члена семьи. Многие живут в состоянии постоянного недоедания. Чтобы выйти из такого тяжелейшего состояния, одним нужно помочь иметь работу и необходимый для достойной жизни заработок, а другим просто по -мочь в достаточной мере из общественных богатств, из государствен -ных средств. Да, государство, к сожалению, не располагает достаточ-ными средствами. Но имеющиеся можно и нужно использовать бо -лее разумно, резко сократив расходы государства на собственные нужды и вообще на все, что не вызывается необходимостью, чтобы сегодня можно было усилить социальную помощь и поддержку нуждающимся людям. Наше государство непозволительно расточительно. Размеры государственного потребления составляют 26—28% ВВП, в то
------------------------------- 117-----------------------------
время как в богатых США — 17%, в Японии — 10%, в подавляющем большинстве стран с соответствующим России уровнем экономического развития — менее 10% ВВП1. Резкое изменение положения дел в этой области — важнейшая задача социального управления России.
В современный переходный период требуется усиление внимания и к другим управленческим функциям, касающимся совершенство — вания условий жизни членов общества. Потому что многие элементы системы этих условий переживают упадок, перестают должным об — разом выполнять свое предназначение, а то и вообще деградируют Переход к новым формам управления ими нередко ведет к ухудше — нию их функционирования
Так, верное в принципе усиление начал самоокупаемости в здравоохранении, переход к страховой системе во — многом оборачивается ухудшением и без того далеко не блестящего медицинского обслуживания подавляющего большинства населения Страховая система в ее нынешней форме функционирует явно неудовлетворительно, а соответствующий социальный фонд стал кормушкой для чиновников Можно сказать в целом, что существенно изменившаяся система уп — равления медицинской помощью населению нуждается в весьма зна — чительном совершенствовании.
И в финансовом и в организационном планах требуется усовер — шенствовать, а во — многом просто наладить управление многими эле — ментами социальной инфраструктуры — как находящимися на гос — бюджетном финансировании и оказывающимися сейчас без контро — ля и поддержки, так и созданными в прошлом предприятиями (Дома культуры, пионерлагеря и др.) и от которых они стали избавляться с переходом к рыночной системе.
В условиях становления рыночной экономики и либеральной де — мократии усиливается значимость и некоторых функций социально — го управления, относящихся по приведенной выше классификации к другим их группам, в частности к группе, охватывающей воздействия на социальные качества людей и их образ жизни.
Прежде всего резко возрастает значимость такой функции соци — ального управления, как обеспечение оптимальной адаптации людей к меняющейся обстановке. При переходе от государственного социализма к либеральной рыночной системе происходит чрезвычайно сильное изменение жизненных условий на всех уровнях организации со — циума. И большая часть членов общества не может к этому прис —
См. Финансовые известия. 27.06 96.
118
пособиться, что порождает весьма тяжелые последствия. Общество и его структуры, занимающиеся социальным управлением, должны помочь людям. Что - то в этом отношении сегодня делается в России, напри -мер, помощь тем, кто вознамерился заняться малым бизнесом Но этого очень мало, соответствующая функция еще не заняла должного места в новых условиях
Значительно усиливается при переходе к новому строю общественная потребность в осуществлении такой функции, как развитие инновационной готовности людей Это проявляется уже в сфере про -изводственной деятельности В условиях государственного социализма в силу отсутствия рыночной конкуренции между предприятиями и между работниками названное социальное качество людей боль- шого значения не имело Хотя о значимости новаторства и внедрении разных новшеств на производстве говорилось очень много, дело в основном такими разговорами и ограничивалось Реальной заинте -ресованности в инновациях почти ни у кого не было, поскольку реальные общественные условия ее не порождали; не случайно невос -требованной оказывалась основная масса изобретений и рационали -заторских предложений. Так как глубинная общесоциальная потребность в инновациях имеется всегда и не исчезала и в нашем недале -ком прошлом (просто эта общественная потребность в силу обще -ственных условий не превращалась в осознанную потребность отдельных личностей), органы, занимавшиеся социальным управлением, прилагали определенные усилия к формированию у людей интереса к инновационной деятельности Так что названная управленческая функция присутствовала в общем комплексе соответствующей дея — тельности, но занимала не очень заметное место Даже в производственной сфере. Что касается инноваций в организации общественной жизни за пределами производства, для них социальные условия и идеологическая атмосфера создавали еще более узкие, ограниченные возможности, что сказывалось на значимости соответствующей со -циально—управленческой деятельности.
Рыночные условия создают несравненно большую потребность в проявлении людьми инновационных ориентации, прежде всего в производственной сфере. А поскольку формирование рыночной экономики при благоприятном течении событий, при развитии открытого общества связано с утверждением и развитием либеральной демократии, резко возрастает общественная потребность в социальных инновациях и за пределами производства, во всех сферах общественной жизни. Поэтому требуется, чтобы разного рода общественные структуры, играющие ту или иную роль в социальном управлении, прилагали возрастающие усилия к развитию у членов общества упо -
--------------------------------119—----------------------------
. I
мянутого социального качества. Это и означает усиление значимо — сти соответствующей функции социального управления.
К сожалению, в сегодняшней российской действительности (кстати, как и в других постсоветских государствах) не видно, чтобы обще — ственные и политические структуры прилагали большие усилия в этой области. Это можно, видимо, объяснить тем, что в общественной жизни чрезмерная роль оказалась отведена бюрократии, которая по своей природе чужда задачам развития инициативы и активности масс, в частности, их инновационных ориентации. Не сформирова — лись необходимые для этого условия и в сфере производства, нахо — дящегося пока в тяжелом, кризисном состоянии. Следовательно, пока усиление значимости рассматриваемой функции ц системе социаль — ного управления может рассматриваться лишь как задача, стоящая перед новой общественной системой.
Примерно то же самое можно сказать и о функции развития об — щественной активности людей. Значимость ее в условиях свободного, открытого общества, несомненно, возрастает по сравнению с ус — ловиями государственного социализма, где поле для развития этой активности было очень узким и она не столько развивалась власть имущими, сколько вводилась в определенные рамки, за пределами которых ограничивалась или даже пресекалась. В постсоциалисти — ческих условиях произошел буквально всплеск активности масс, осо — бенно политической. Но этот стихийный всплеск не всегда и не во всем принял характер, полезный для общественного прогресса, а вскоре вообще произошел его спад. Интересы общества требуют це — ленаправленно развивать активность людей, т.е. привлекать все бо — лее широкие массы к участию в решении тех задач, которыми занято общество, претерпевающее процесс радикального преобразования.
Подобным же образом дело обстоит и с рядом других функций социального управления.
В третьей группе, явно требует усиления внимания к себе функ — ция совершенствования содержания деятельности социальных орга — низаций. Ликвидация прежней административно — командной систе — мы, первые же попытки опереться на новые, демократические мето — ды руководства привели к тому, что многие необходимые для жизни общества организации, институциональные образования, перестав бо — яться былого кнута, партийного наказания и т.д., стали просто плохо работать, не выполнять своих прямых обязанностей. Думается, сейчас одна из самых главных задач заключается в том, чтобы, отбросив лож — ные представления о том, будто бы демократия не совместима с сильным управлением, найти эффективные средства и методы, обеспечи — вающие должное выполнение различными институциональными об —
120
разованиями своих общественных обязанностей и функций, наладить строгий контроль за их деятельностью.
Необходимой предпосылкой успешного решения этой задачи являлось бы введение в практику руководства организационными сие -темами регулярного анализа содержания их деятельности. Подобно тому, как в нормально функционирующей рыночной экономике необходим периодический аудиторский анализ финансово - коммерчес -кой деятельности хозяйственных организаций, требуется такой же регулярный анализ любых организационных систем под углом зрения соответствия содержания их деятельности их социальному предназначению, определяемому законами, другими нормативными актами, а также принципами демократического, социально ориентированного открытого общества.
В такой аналитической деятельности, на которую должны опираться социально-управленческие решения по совершенствованию работы институциональных систем, важнейшим инструментом может выступать метод структурно - функционального анализа (наряду с более распространенными в прикладной социологии методами сбора информации). Он предполагает сопоставление структуры социально значимых функциональных обязанностей организации при максимально высоком уровне реализации ее предназначения, со структурой реально осуществляемых ею действий. Такое сопоставление позволяет выявить слабые места, недоработки в деятельности организации, на базе чего и могут разрабатываться и осуществляться меры по ее совершенствованию.
В новых условиях можно видеть и некоторые изменения в содержании функции руководства организационными системами Одни организационные системы как специфические для прежнего строя отпадают, как это случилось со всей системой органов коммунистической партии в их прежнем обличий руководящих и направляющих, с институтами цензуры и др. С другой стороны, напротив, общество создает новые системы и структуры, соответствующие его нынешним потребностям, и их создание и функционирование становится предметом социального регулирования. Так, например, создаются различные организации предпринимателей. Кое-где в этой области уже образуются прочно организованные системы, например, межрайонные и городские торгово - промышленные палаты, объеди -няющие силы предпринимателей, которым переданы полномочия местных администраций по развитию бизнеса в регионе.
Можно отметить и некоторые изменения в содержании функции совершенствования социальной структуры организационных систем, имея в виду организации производственного характера. В прошлом
------------------------------------ 121------------.----------------------
(I
смысл этой функции в соответствии с марксистской концепцией представлялся в виде направленности на преодоление социальных различий между умственным и физическим трудом. Видимо, теперь требуется существенный пересмотр этой идеи преодоления как цели социальной политики и социального управления, в которой, конечно же, немало утопического. Но это не значит, что всё в этой области должно быть отброшено. Последовательное повышение профессио — нально—квалификационного уровня самых разных категорий работников является вполне решаемой задачей и потому может ставиться и решаться в ходе социального управления коллективом, что, безус — ловно, означает совершенствование его социальной (социально — про — фессиональной) структуры.
Характер и развитие социальной структуры любой общности находит свое выражение не только в статистических показателях числен — ности и долей разных групп в ее составе, что в прошлом практически только и анализировалось в работах наших обществоведов по пробле — мам социальной структуры. Еще важнее — в чем заключаются и как соотносятся между собой интересы разных социальных групп. Отказываясь от постановки утопических целей достижения полного соци — ально—политического единства и т.д., в практике социального управления вполне возможно и нужно ставить и решать задачи учета и возможной гармонизации интересов разных групп в различных социальных общностях, выявляя содержание этих интересов.
Для некоторых функций социального управления рыночная экономическая система в сочетании с демократическим социально-политическим устройством, создает более благоприятные возможности для реализации по сравнению с предшествующими общественными условиями. Это можно сказать, например, о функции охраны прав граждан. Известно, насколько плохо обстояло дело в этой области в тоталитарном обществе. В настоящее время возможности для нарушения прав граждан отнюдь не исключаются; таких идеальных общественных условий, видимо, не будет никогда. Но создаются не — сравненно более благоприятные и политические условия, позволяю — щие бороться с такими нарушениями, защищать права граждан. Та — ких помех для правозащитной деятельности, которые были в прошлом, теперь уже нет. Но этого мало; на защиту прав должны встать государство и другие сильные общественные структуры. Функция охраны прав граждан должна стать одной из самых главных для них. Пока этого еще не произошло. Достаточно вспомнить, например, как плохо охраняются права фермеров. Массовыми являются факты на — рушения прав людей со стороны многочисленного чиновничества. Перечень таких негативных проявлений можно продолжить. Значит,
122
если новые экономические и социально-политические условия создают более благоприятные возможности для реализации рассматриваемой функции социального управления, это отнюдь не значит, что в действительности она осуществляется должным образом. Нужно еще приложить усилия со стороны гражданского общества и прогрессивных политических сил, чтобы заставить государство и другие призванные заниматься этим институты максимально эффективно осуществлять функцию охраны прав граждан. Главную задачу в этой области можно выразить следующим образом: так же как гражданам, т.н. рядовым членам общества в условиях открытого, демократического общества должна быть обеспечена максимальная (в рамках принципиально возможного) свобода, с той же силой под жесточайший контроль должно быть поставлено чиновничество, что является, пожалуй, важнейшим в осуществлении рассматриваемой функции социального управления. Теперь нет никаких политических и идеологических препонов к тому, чтобы во весь голос говорить о реальных проблемах, требующих усиления защиты прав и интересов людей. Нужно только, чтобы на практике органы, которые призваны этим заниматься, усиливали и совершенствовали свою деятельность. Если для выполнения одних функций социального управления при переходе к открытому демократическому обществу создаются более благоприятные условия, то, наоборот, осуществление некоторых функций социального управления в условиях новой общественной системы оказывается затруднено по сравнению с условиями, существовавшими в системе государственного социализма. Это можно сказать, например, о функции охраны труда, его облегчения и улучшения его условий. Когда все предприятия были государственными, легче было и заставить руководителей этих предприятий заниматься соответствующей деятельностью и наладить контроль в данной области. В новых же условиях сами такие возможности стали менее благоприятными: руководство предприятий, оказавшихся вне прямого государственного управления, зачастую проявляет большую заинтересованность экономить средства, которые следовало бы использовать на охрану труда, его облегчение и улучшение его условий, и большую изворотливость для реализации этой своей заинтересованности. Однако из всего этого можно сделать только один практический вывод: государству и другим институтам, призванным осуществлять соответствующую функцию социального управления (это особенно относится к профсоюзам), нужно прилагать гораздо большие усилия, чтобы преодолеть отмеченное противодействие и побуждать — используя те или иные рычаги — руководителей предприятий создавать все более благоприятные условия трудовой деятельности работников.
----------------------------123—------------------------
1
I
11 1
Итак, переход к свободной рыночной экономике и открытой де — мократической общественной системе требует усиления социального управления по всем направлениям, по всем функциям, составляющим содержание соответствующей деятельности. Даже если в новой общественной системе для выполнения каких—то функций складываются менее благоприятные условия, возникают дополнительные трудности, сложности, то должны лишь умножаться усилия всех связан — ных с этим субъектов социального управления, чтобы они должным образом выполняли стоящие перед ними в этой области задачи. Со — циальное управление должно усиливаться, потому что открытое об — щество, базирующееся на свободной экономике, может и должно быть социально ориентированным, чтобы в полной мере реализовать свои преимущества.
Вопросы для самопроверки
1. Что представляют собой конкретные функции управления и как они соотносятся с процессами и явлениями, выступающими объектами управленческих воздействий?
2. Дайте перечень и характеристику конкретных функций социальною управления по каждой из трех основных групп этих функций.
3. Какие изменения происходят с функциями социального управления в условиях перехода к общественной системе, основанной на рыночной экономике и либеральной демократии?
Литература
1. Социальное управление трудовым коллективом. — М., 1987.
2. Секреты умелого руководителя / Сост. Липсиц И.В. — М., 1991.
3. Травин В В., Дятлов В.А. Основы кадрового менеджмента. — М., 1997.
4. Управление персоналом в условиях рыночной экономики / Под научн. Ред. проф. Р. Марра, д-ра Г.Шмидта. — М., 1997.
5. Шекшня С.В Управление персоналом современной организации. Учебно — практическое пособие. — М., 1997.
124
Глава VII — Принципы социального управления
Слово принцип происходит от латинского слова ргтаршпГ.что означает начало, основа. Принципы - исходные, коренные положения какой-либо теории, учения или науки. Таким образом, принципы управления можно представить как основополагающие идеи и правила поведения руководителей по осуществлению управленческих функций; важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления. Как система важнейших положений принципы исторически складываются в процессе практики управления в своего рода конвенции
В настоящее время в литературе еще нет четкой систематизации принципов управления, многое здесь дискуссионно. Существует не-сколько подходов к классификации принципов управления. Наиболее полное их толкование дается Г. Кунцем и С. ОДоннелом в книге Принципы управления: анализ управленческих функций, шестое издание которой переведено в 1981 г. на русский язык под названием: Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций Авторы рассматривают десять принципов планирования; пятнадцать - организации; десять - мотивации и четырнадцать — контроля. Однако эти принципы требуют переосмысления сквозь при -зму синергетики и других мало известных в недавнем прошлых наук
Принципы управления можно разделить на общие, организационно-технологические и частные. Все они взаимосвязаны между собой и только целостное их применение обеспечивает успех в управлении
Принципы развиваются, совершенствуются, конкретизируются. Вся система принципов никогда не может быть завершена, напротив, она всегда остается открытой для дополнений, изменений, основанных на все новом опыте, его анализе, осмыслении и обобщении. Так, по мере формирования рыночной экономики одни принципы управления исчезают (или сужается сфера их проявления). С другой стороны возникают новые принципы и расширяется сфера их проявления.
§ 1. Общие принципы
Общие принципы управления действуют прежде всего во всех динамичных системах- биологических, социальных и искусственно-технологических. Это - стратегические нормы управления. Кроме того, есть общие принципы, которые присущи всем видам социальной уп -равленческой деятельности (экономическому, технологическому, поли-
125
тическому и духовному). Каждый из них лишь теоретически можно изложить отдельно. В реальной жизни все они тесно взаимосвязаны и дают максимальные результаты лишь в своей совокупности. Общие принципы социального управления Принцип социальной ориентации управления. В системе управления проявляют свое действие три существенных фактора люди, финансы и техника. Согласно иерархии на первом месте стоят люди. Человеческий капитал ныне является краеугольным камнем конкурентоспособности и эффективности. Поэтому взгляды управленцев в последние годы радикально изменились, и затраты на человека стали рассматриваться не как издержки, а как активы компании, которые надо грамотно использовать. Вообще в деятельности сегодняшнего менеджера преобладают социально-экономические и психологические методы управления над традиционными административными. В этом смысле характерно высказывание крупного японского менеджера Акио Мориты: Многие иностранцы, посещая нашу фир -му, удивляются, как мы, используя ту же технологию, то же оборудование и то же сырье, что и в Европе и США, добиваемся более высо -кого уровня качества. Они не понимают, что качество дают не станки,
а люди1.
Один из главных пороков прежней авторитарно - бюрократичес -кой системы, господствовавшей в России, заключался в том, что она не учитывала, да и не могла учесть растущей роли социальных факторов, не позволяла связать воедино процессы производственного и социального развития. Социальная направленность экономики оказалась крайне слабой. Интересы номенклатуры фактически заняли доминирующее положение. Они выдавались за интересы государства, общества в целом, нивелировали интересы различных социальных групп, коллективов, личности. В центре административных интересов было производство, а человек с его нуждами остался на втором плане. В рамках административно - бюрократической системы фактически отсутствовал необходимый для эффективного социального развития механизм представительства интересов различных социальных субъектов.
В настоящее время в России социальные факторы также находятся, мягко говоря, не в почете. Так, ни в одной программе (их было десять) вывода страны из кризиса не были в полной мере учтены социокультурные факторы. Именно в этом причина краха всех этих программ. Без учета социокультурных факторов, как показывает ми -
Морита Акио. История фирмы Сони. - М., 1993.
126
ровая практика, чисто экономические меры не дают должного эффекта. Если и дальше в управлении будет недооценка социальных факторов, то это может привести к резкому обострению общественно-политической ситуации в стране и, в конечном итоге, к срыву проводимых реформ. В этой связи необходима серьезная корректировка курса реформ в сторону его социальной ориентации
В Конституции РФ наше государство характеризуется как социальное, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (Ст 7) Это означает, что должна резко усилиться забота государства и всех социальных институтов об обеспечении прав и интересов граждан; должна функционировать эффективная система социальной защиты людей.
Принцип научной обоснованности. Его основное содержание заключается в требовании, чтобы все управленческие действия осуществлялись на базе применения научных методов и подходов. Принцип предполагает целенаправленное воздействие на систему в целом или на отдельные ее звенья на основе познания и использования объективных закономерностей в процессах обеспечения оптимального функционирования всей системы.
В толковании действия объективных закономерностей встречаются две неверные точки зрения. Первая - субъективистская, когда объективные законы общества отождествляются с юридическими нормами. На практике это ведет к волюнтаризму, т.е. принятию решений, основанных лишь на воле и желании отдельных руководите -лей без их научного обоснования. Вторая - это абсолютизация объек -тивных закономерностей и отождествление их со стихийностью Сторонники подобных взглядов считают, что поскольку закономерно -сти объективны, следовательно, они фатальны, действуют стихийно, и люди бессильны перед лицом этих закономерностей. Признание объективного характера закономерностей не имеет ничего общего с пассивностью в социальном управлении.
Достижения синергетики позволяет по - новому взглянуть на за -кономерное и случайное в развитии, понять, что случайность — не побочное, второстепенное, а, наоборот, вполне устойчивое, характерное свойство, условие существования и развития системы Случай оказывается не только формой проявления необходимости, не только явлением, причина которого якобы столь мала и затеряна среди других, а самостоятельным характерным свойством, условием, конструктивным элементом социальной жизни.
Ныне коренным образом меняется понимание необходимого (закономерного, детерминированного) и случайного в самих основах
--------------------------—127—------------------------
мироустройства. Возникает новое понимание случайности как самостоятельного фактора в развитии. Поэтому идея примата необхо — димого над случайным требует серьезного переосмысления.
Различаются, как известно, два вида случайного. Один — прояв — ляется в массовых явлениях, когда характеристики каждого явления неизвестны, непредсказуемы, но могут быть определены на основе теории вероятности. Второй — И. Пригожий назвал гадальным случаем. Он единичен, его возникновение непредсказуемо. О гадальных случаях нельзя что—либо утверждать до тех пор, пока они не произошли. Это, например, катастрофы, стихийные бедствия, аварии и т.п. Этот тип случайного создает в жизни условия и возможности для развития событий в совершенно неожиданном, непредсказуемом направлении1.
Искусство социального управления заключается в умении исполь— зовать на практике объективные закономерности. Одновременно не — обходимо научиться управлять и случайными, которыми наполнена жизнь. Деятель, который умеет оценивать гадальные случаи, обладает интуицией — весьма ценным качеством руководителя.
Принцип системности. В самом общем виде он может быть опре — делен как упорядочение системы. Управление призвано обеспечивать и совершенствовать структурное и функциональное единство системы, вскрывать и устранять препятствия на пути к цели, асси — милировать или нейтрализовать возмущающие воздействия как внут — ри системы, так и вне ее. В этом прежде всего проявляется принцип системности в социальном управлении. В деловой практике принцип системности означает всестороннюю проработку принимаемых ре — шений, анализ всех возможных вариантов их реализации, координацию усилий на различных направлениях. В социальных системах этот принцип предполагает тесную увязку решений, экономических, социально — политических и культурных проблем в процессе решения управленческих задач. Если упустить один из этих факторов, то про — блема не будет решена. К сожалению, на практике редко соблюла — ется это требование.
По характеру взаимоотношений системы и среды бывают закрытые (замкнутые) и открытые системы. Для замкнутых социальных систем характерна их жесткая детерминированность и организация с устойчивостью, равновесностью и линейностью развития, что оп — ределяет и соответствующий директивный характер управления. Открытые социальные системы предполагают обмен веществом, энер —
1 Пригожий И., Стенгерс И. Порядок из хаоса. - М., 1986. С. 76.
128
гиеи и информацией с внешним миром в любой точке, стохастический характер процессов. Управление системой в этих условиях приобретает качественно новый характер: поддержание равновесия и устойчивости в принципе неравновесных и неустойчивых систем ис -ключает возможность использования заранее известного единственного варианта, а предлагает выработку оптимального на основе плю -ралистического подхода. Это означает, что жесткий, директивный характер социального управления возможен лишь как частный случаи при проработке множества вариантов управленческих решений.
В отличие от законов природы, проявление которых носит абсолютный характер, общественные закономерности проявляются по правилам теории больших чисел, статистически пробиваются через множество случайностей и отклонений. Поэтому исторический процесс заранее не предопределен и не запрограммирован - он вероятностен. В частности, его вероятностная природа проявляется в многовариантности развития. Результаты социального управления носят в основном вероятностный характер, тянут за собой шлейф таких последствий, многие из которых совершенно неожиданны. При многовариантности проявления социальных закономерностей управленец напоминает собой путника на перекрестке многих дорог. Это обусловливает творческий характер самого процесса социального уп -равления. Ошибка в выборе направления развития в социальном управлении может привести к потере перспективы, отвлечению мощных общественных ресурсов на решение эфемерных задач
Принцип эффективности (оптимальности). Его суть в достижении поставленной цели в возможно короткий срок и при меньших затратах материальных средств и человеческой энергии. Эффективность управления обеспечивается различными методами и средства -ми. Важную роль играют социальные эксперименты, социологические исследования, они помогают раскрыть общественные процессы во всей их сложности и многообразии, дают управляющим органам достоверную информацию, позволяя оценить эффективность той или иной системы управления. Самым эффективным методом в конкретной ситуации является тот, который более всего соответствует дан -ной ситуации.
При решении той или иной управленческой задачи приходится иметь дело с множеством фактов, событий и т.д. Разумеется, необхо -димо принимать во внимание всю совокупность относящихся к рас -
Стохастический (от гр. stochas,s - догадка) _ единый, вероят. ньш, - неупорядоченный процесс, характер изменения которого во времени точно предсказать невозможно.
129
сматриваемому вопросу фактов. Однако из их совокупности необходимо выделить решающие.
Принцип демократизма. Несостоятельность командно — админи — стративного метода состоит в том, что аппарат управления пытается навязать жесткую схему поведения элементам системы, обладающим вероятностным характером поведения. В ответ на команды сверху члены общества и нижние иерархические этажи управления выра — батывают контрстратегию, позволяющую не выполнять или извра — щать эти команды, дезинформировать руководство.
Демократическое управление дает возможность втянуть в актив — ную жизнь разнородные общественные структуры, охватывающие значительную часть членов общества, сопоставить их интересы, найти возможные общие подходы к решению проблем. Это обеспечивается наличием в системе широкого спектра прямых и обратных связей, пронизывающих ее не только по вертикали — в соответствии с иерар— хией подчинения, но и по горизонтали — на основе совместных ин — тересов. Все это делает демократию весьма эффективной управля — ющей системой. Очень многое здесь зависит от конструктивного сотрудничества государства и гражданского общества, от самого активного участия в социальном управлении всех институтов власти и гражданского общества.
Ныне, освобождаясь от оков тоталитарного режима, люди в России нередко впадают в другую крайность — вседозволенность не знающую границ. Демократия — это не вседозволенность, а порядок, ос — нованный на самоконтроле общества, гражданской зрелости людей.
Принцип состязательности, конкуренции. Жизнеспособность системы зависит от того, в какой степени в ней развиты состяза — тельные начала. Роль конкуренции состоит в выявлении наиболее результативных, эффективных путей социально — экономического развития, что выражается в сравнении, отборе и превращении в об — щественное достояние лучших способов производства и хозяйство — вания. То состояние экономики, которое явилось одной из главных причин экономической реформы в нашей стране, в значительной мере объясняется неразвитостью целого пласта отношений конкуренции в экономической системе, что привело к невиданному рас — цвету монополизма во всех сферах общества. Вся социальная си — стема органически не включала в себя начал жесткой конкуренции и ничто не грозило здесь выбытием из игры, а поэтому необязательно было двигаться с предельной выкладкой. Отсюда постепенно система перешла на вялый бег, а затем и к застою. Но конкуренция имеет и негативные последствия. Поэтому следует развивать позитивные стороны конкуренции и ограничивать от —
---------------------—-------130--------------------------------
рицательные. Принцип конкурсное™ следует применять и для отбора самих управленческих кадров.
Принцип стимулирования. Нельзя управлять общественными процессами, не научившись управлять мотивами человеческих по -ступков. Эту объективную потребность общественного развития отражает принцип рационального стимулирования. Наиболее общим выражением этого принципа является сочетание материальных и моральных стимулов повышения трудовой активности.
Главный противник материального стимула — это уравниловка. Разрушительно воздействуя и на экономику, и на мораль, она снижает престиж добросовестного и творческого труда, ослабляет дисцип -лину, гасит интерес к повышению квалификации.
Принцип саморегулирования. В данном случае важное значение имеет применение принципа кибернетики — гомеостазиса, позволя -ющего противостоять воздействию извне и перестраиваться в целях самосохранения, саморазвития системы.
В истории человечества гомеостат как механизм саморегулирова -ния и выживания играет важную роль. Он лежит в основе многих фундаментальных общественных институтов, прежде всего механиз -ма рынка. Всепланетное становление рыночной экономики привело ко все расширяющемуся распространению самоорганизационных процессов в обществе.
В настоящее время формируется новая картина мира. Суть ее: переход от рассмотрения мира, как несовершенной системы, которую можно и нужно строить, перестраивать, улучшать, ускорять и т.д., к представлению о мире, как самоорганизующемся, саморегулирующемся организме. Поиск и учет самоорганизационных начал становится чрезвычайно важным в управлении.
В этой связи необходимо уйти от упрощенного представления об управлении в чисто административном смысле, что характерно для менталитета тоталитарного общества, и рассматривать это понятие во всей его сложности, с учетом механизмов саморегулирования и саморазвития. И сам термин управление должен быть расширен и переосмыслен: не навязывание волевых решений сверху, а опора на естественные процессы саморегулирования общества. Сохранение баланса регулирования и саморегулирования — вот главное в целостной системе социального управления.
§ 2. Организационно-технологические принципы
Существуют две стороны социального управления: социально-политическая и организационно-технологическая. Организацион-
------------------------------------131 —-------------------------------
но-технологическая-сторона управления это — преимущественно организационно - распорядительная, административно - исполнитель -екая деятельность. Эта сторона социального управления имеет свои принципы: разделения труда, иерархичности и обратной связи, оптимального сочетания централизации и децентрализации.
Принцип разделения труда. Он означает, что вся деятельность по организации управления расчленяется на простейшие операции. Каждое звено этой организации имеет строго и формально (стандар -тно) отработанные обязанности.
Разработка системы стандартов, формальных правил вызвана не -обходимостью обеспечить единообразие в осуществлении каждого задания, независимо от числа лиц, занятых его выполнением. Четкие правила и инструкции определяют ответственность каждого члена фирмы в координации их деятельности. Строгое следование общим стандартам при решении специфических вопросов элиминирует возможные отклонения, вызываемые индивидуальными различиями.
Успех в социальном управлении обеспечивается прежде всего единством действия лиц, служб и организаций, участвующих в управлении. При этом весьма важное значение имеет четкое определе -ние специфики места и роли этих лиц, служб и организаций, ясное распределение компетенций, функций и прав их в этом общем деле. Суть организационных вопросов состоит, как известно, в том, чтобы каждый имел для этого необходимые права и, неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом. Каждый наделяется конкретными правами, несет ответственность за выполнение возложенных на него задач.
Принцип иерархичности и обратной связи. Он заключается в создании многоступенчатой (скалярной) структуры управления, при которой первичные звенья (нижний уровень) управляются своими же органами, находящимися под контролем органов руководства следующего уровня. Те в свою очередь подчиняются и контролируются органами следующего уровня. Соответственно цели перед низшими звеньями ставятся более высоким по иерархии органом управления. Каждый служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц. Для того, чтобы нести ответственность за работу последних, он должен иметь авторитет, власть над ними, право
давать приказания.
Постоянный контроль за деятельностью всех звеньев управления осуществляется на основе обратной связи. По сути, это сигналы, выражающие реакцию управляемого объекта на управляющее воздействие. По каналам обратной связи информация о работе управля-
132
емой системы непрерывно поступает в управляющую систему, которая имеет возможность корректировать ход управленческого процесса. Множество обратных связей внутри системы управления позволяет многократно дублировать информационные сигналы и команды, затрудняя для бюрократических структур возможность скрыть или исказить эти сигналы в собственных интересах.
В условиях небывалого роста объемов информации, в том числе и, используемой в управлении, огромное значение приобретает интенсификация информационных процессов: четкость и полнота сведений, поступающих по каналу связи, своевременность получения ин -формации, ее непротиворечивость, надежность ее переработки, обеспечивающая обоснованность решений, быстрая передача команд управления низшим звеньям для использования. Автоматизация процессов управления с помощью электронно — вычислительной техники, способной с огромной скоростью производить сложнейшие расчеты, позволяет оптимизировать управление, решать задачи управления с меньшими затратами труда, времени и с наибольшей точностью. Со -временные ЭВМ и информационные системы освобождают человека от многих рутинных операций, связанных, например, с громоздски-ми расчетами, вычислениями, поисками нужных сведений в огромных массивах информации.
С точки зрения компьютеризации и информации наша страна намного отстает от развитых стран. Следует прежде всего серьезно поднять информационную культуру наших управленческих кадров.
Принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации. Существует неразрывная взаимосвязь между децентрализмом и централизмом, что находит выражение в диалектическом сочета -нии административного и самоуправленческого начал в социальном управлении. Необоснованный крен в сторону централизма ограничивает инициативу, самодеятельность работников. Что касается другой крайности, связанной с перекосом в сторону безбрежного демократизма, то она способна породить анархические и другие отрица -тельные тенденции. В силу этих причин установление правильного соотношения между децентрализмом и централизмом является одной из основных проблем совершенствования социального управления.
Проблема сочетания централизации и децентрализации в управ — лении состоит в оптимальном распределении (делегировании) полномочий при принятии управленческих решений, то есть вышестоящее лицо должно делегировать ответственность за часть вопросов своим подчиненным.
Принцип сочетания централизации и децентрализации предпо -лагает необходимость умелого использования единоначалия и колле-
-------------------------------133—--------------------------
lit
гиальности в управлении. Сущность единоначалия состоит в том, что руководитель конкретного уровня управления пользуется правом единоличного решения вопросов, входящих в его компетенцию. По сути это предоставление менеджеру организации широких полномочий, необходимых для выполнения возложенных на него функций управ — ления, реализации персональной ответственности. Единоначалие означает, что каждый работник должен получать команды и распоряжения только от одного должностного лица и отвечать только перед ним за выполненную работу.
Единоначалие оправдало себя на протяжении веков, так как способствовало повышению ответственности за порученное дело, устраняло дублирование в совместной работе и уменьшало число конф -ликтов в организации. Единоначалие с успехом применяется и в наши дни; следование ему является необходимым условием создания эф — фективной структуры управления организацией.
Коллегиальность предполагает выработку коллективного решения на основе мнений руководителей разного уровня, а также исполни — телей конкретных решений. Соблюдение разумного соотношения меж -ду единоначалием и коллегиальностью составляет одну из важнейших задач социального управления, от правильности решения которой во многом зависит его эффективность и действенность.
Таким образом, с одной стороны, обсуждение, дискуссии, коллегиальность, с другой — установление строжайшей ответственности за исполнительские функции. Коллегиальность в работе предполагает личную ответственность каждого работника за порученное ему дело. Самостоятельность и свобода действий хозяйствующих субъектов неотделимы от их ответственности. Зависимость здесь линейная: чем больше предоставленная ему самостоятельность, тем большую он несет ответственность.
§ 3. Частные принципы
Сфера действия частных принципов весьма ограничена, локальна. Например, существуют принципы социального партнерства, государственной службы, принципы управления кадрами, принципы мо -
рали и т.д.
Принципы социального партнерства:
• трехсторонность на основе трипартизма — представительства правительства, профсоюзов и предпринимателей;
• равенство сторон на переговорах и недопустимость ущемления законных прав трудящихся и предпринимателей;
134
• приоритетность примирительных методов и процедур в пере -говорах;
• каждый последующий уровень коллективных соглашений (до -говоров) не может ухудшать условий договора более высокого уров -ня и должен отличаться от предыдущего большей выгодой для трудя -щихся;
• обязательность исполнения договоренностей;
• доверие и доверительность в отношениях;
• регулярность проведения консультаций в ходе сотрудничества;
• ответственность за принятые обязательства.
В Положении О федеральной государственной службе, утвержденном в декабре 1993 г., перечислены основные принципы организации и действия государственной службы. Это — законность; обязательность решений вышестоящих государственных органов и должностных лиц для нижестоящих, подконтрольность и подотчетность государственных органов и государственных служащих; вне-партийность государственной службы; равный доступ граждан к государственной службе; ответственность государственных служащих за неисполнение своих должностных обязанностей; социальная защищенность государственных служащих; стабильность государственной службы.
В американской корпорации ИБМ применяются такие принципы: пожизненный найм; широкое использование не прямого, а косвенного контроля за работниками, основанного главным образом на доверии; сочетание такого контроля с сильной корпоративной культурой; обес -печение возможности неспециализированной карьеры в пределах кор -порации, чему способствует сильная собственная образовательная си -стема; консенсуальное принятие решений (требование формального одобрения принимаемых решений большим числом работников); холи -стические отношения между нанимателями и нанимаемыми.
Дейл Карнеги разработал ряд принципов (правил) общения людей между собой. В их числе двенадцать принципов, соблюдение которых позволяет склонить людей к вашей точке зрения:
т единственный способ одержать верх в споре — это уклониться от него;
ш проявляйте уважение к мнению вашего собеседника, никогда не говорите человеку, что он не прав;
т если вы не правы, признайте это быстро и решительно;
т с самого начала придерживайтесь дружелюбного тона;
ш заставляйте собеседника сразу же ответить вам да;
ш пусть большую часть времени говорит ваш собеседник;
ш пусть ваш собеседник считает, что данная мысль принадлежит ему;
135
искренне старайтесь смотреть на вещи с точки зрения ваше-
го
^^^ сочуВственно к мыслям и желаниям других, т взывайте к более благородным мотивам, ш драматизируйте свои идеи, подавайте их эффективно; т бросайте вызов, задевайте за живое.
Девять принципов, соблюдение которых позволяет действовав на Jgeu. не оскорбляя их и не вызывая у них чувства
начинайте с похвалы и искреннего признания достоинств со-
ш™азывайте на ошибки других не прямо, а косвенно;
ш сначала поговорите о собственных ошибках, а затем уже критикуйте своего собеседника;
и задавайте собеседнику вопросы, вместо того, чтобы ему что-то приказывать,
т аайте людям спасти свои престиж, ^ _
ш выражайте людям одобрение по поводу малейшей их удачи и отмечайте каждый их успех;
.будьте чистосердечны в своей оценке и щедры на похвалу,
ш создайте людям хорошую репутацию, которую они будут стараться оправдать,
прибегайте к поощрению,
создавайте впечатление, что ошибка, которую вы хотите ви-аеть исправленной, легко исправима,
ш делайте так, чтобы то, на что вы побуждаете людей, каза-
люди были рады сделать то, что вы пред-
лагаете
Вопросы для самопроверки
1. Проанализируйте принципы социального управления по различ-
НЬ12.°Шосн51ите критерии выделения общих и организационно-технологических принципов управления.
Литература
1. Истоки российского менеджмента. М., 1997.
2. Общая теория управления. М., 1994.
-----1 карнеш Д. Как завоевать друзей и оказывать влияние на людей. - М,
1991. - М. 122, 199, 229.
__________.----------------^136-----------------------------------
Глава VIII — Управление персоналом § 1. Система управления персоналом
Персонал (лат. personelis — личный) — это штатный (личный) состав работников предприятий и фирм. Социальная система предприятия разделяется на две основные подсистемы: управляющую и управляемую. Субъектом управления персоналом выступает управ -ленческий персонал, а объектом — производственный персонал. К работающему по найму управленческому персоналу или, как их образно называют, белым воротничкам относят менеджеров и администраторов, работников умственного труда и специалистов, а также конторских служащих. К персоналу, который занят непосредственно на производстве и участвует в осуществлении технологического процесса — синим воротничкам, в практике менеджмента чаще всего относят всех рабочих без разделения на группы основных, вспомо -гательных и обслуживающих.
В настоящее время прослеживается явная тенденция увеличения доли управленческого персонала, по существу, во всех странах, промышленность которых претерпела в той или иной мере воздействие НТР. Например, в США в 50-х годах численность синих и белых воротничков была одинаковой. В настоящее время белых воротнич — ков в 1,5 раза больше, чем синих, причем в обозримом будущем предполагается дальнейшее увеличение их числа.
Управление персоналом — это система механизмов и технологий кадровой деятельности в целях достижения определенных результатов. Это и организация взаимодействия отдельных подсистем кадрового обеспечения (обучения, профессионального развития кадров, их профессионально - квалификационного продвижения, норматив -но - правового, научно - методического, информационного и финан -сового обеспечения).
Следовательно, управление персоналом — явление весьма многогранное и сложное по своему содержанию и организационно-структурным формам. Но оно выступает не только в качестве сложного структурно - функционального явления, но и структурно - рас -члененной целостности, в которой каждый элемент имеет определенное назначение и функции. В этой связи управление персоналом является самостоятельно функционирующей системой со своими принципами, функциями и полномочиями.
В зарубежной литературе управление персоналом называют менеджмент персонала. Встречается и кадровый менеджмент. По
---------------------------------137--------------------------------
мнению В. В. Травина и В. А. Дятлова, основная функция кадрового менеджмента — разработка и реализация кадровой политики, кото — рой призваны заниматься все уровни управления — высшее руко -водство, начальники подразделений, кадровая служба. Таким образом, управление персоналом является одним из ведущих направле — ний современного менеджмента вообще и социального менеджмента в особенности.
В современной теории и практике под менеджментом понимается процесс руководства (управления) отдельным работником, рабо — чей группой, рабочими коллективами. Практически все известные зарубежные энциклопедии трактуют понятие менеджмент как процесс достижения цели организации руками других людей. Главное в менеджменте — умение работать с людьми, добиться их заинтересо — ванности в постоянном и последовательном повышении экономичес — ких результатов функционирования фирмы.
В широком значении термин управление персоналом все чаще применяется как синоним термина управление человеческими ресурсами. Более того, последние 10—15 лет понятия человеческие ресурсы и управление человеческими ресурсами все более утверждаются взамен понятий кадры, трудовые ресурсы; соответственно, функциональные службы, которые традиционно именовались отделы кадров, получают название — службы персонала или служба человеческих ресурсов. Эти изменения отражают переосмысление роли и места че — ловека на производстве в духе идей школы человеческих отношений Саму суть поворота менеджмента к человеку характеризуют так называемые менеджерские заповеди — предписания, нормы, правила социального и нравственного характера, которым должен следовать менеджер в своей практический деятельности. Каждая фирма разрабатывает, как правило, свои менеджерские заповеди.
Такими заповедями, например, руководствуются менеджеры фирмы Дженерал моторе: Будь внимателен к критике и улучшающим предложениям, даже если они непосредственно тебе ничего не дают, будь внимателен к чужому мнению, если даже оно не верно; имей бесконечное терпение; будь справедлив, особенно в отношении подчиненных; будь вежлив, никогда не раздражайся; будь краток; всегда благодари подчиненного за хорошую работу; не делай замечания подчиненному в присутствии третьего лица, никогда не делай сам того, что могут сделать твои подчиненные, за исключением тех случаев, когда это связано с опасностью для жизни, выбор и обучение умного подчиненного — всегда более благодарная задача, чем выполнение дела самим; если то, что делают твои сотрудники, в корне не расходится с твоими решениями, давай им максимальную свободу действий; не спорь по мелочам, мелочи только затрудняют работу; не
138
бойся, если твой подчиненный способней тебя, а гордись таким, подчиненным, никогда не применяй своей власти до тех пор, пока все остальные средства не использованы, но в последнем случае применяй ее в максимально возможной степени, если твои распоряжения оказались ошибочными, признай ошибку, всегда старайся во избежание недоразумений отдавать распоряжения в письменном виде1.
Менеджмент — психологически насыщенная система управления. Главные ее функции (планирование, организация, мотивация и контроль) глубоко психологичны. Отсюда ясно, чтобы эффективно осуществлять эти функции, менеджеру нужно овладеть психологическими компонентами менеджерского мастерства: уметь взаимодействовать с людьми, выступать перед аудиторией, убеждать, осуще-. ствлять творческие мыслительные операции, принимать эффектив -ные решения и т.д.
В суровых условиях рыночной конкуренции только упор на че -ловека дает возможность постоянно поддерживать высокий темп про -изводства и обеспечивать нескончаемый поток высококачественной [Продукции. Например, японские, европейские и американские прославленные менеджеры добиваются завидных успехов в производстве дешевых и качественных товаров именно благодаря бережному отношению к персоналу. В умении обходиться с людьми кроется сама суть управления, — подчеркивает Ли Якокка. — Мне встреча -лось много людей, которые были умнее меня... И тем не менее я их оставил далеко позади. Почему? Невозможно сколько-нибудь долго добиваться успехов, набрасываясь на людей с бранью. Надо уметь говорить с ними откровенно и просто2.
Управление человеческими ресурсами является одним из важнейших направлений в деятельности организации и считается основным критерием ее экономического успеха. И если раньше глав -ное внимание уделялось развитию и совершенствованию техничес -кого прогресса, внедрению прогрессивных технологий, модификации организационных структур, то в настоящее время сделан крен в сто -рону человеческого фактора, иными словами, сущность и эффект бизнеса определяют люди. Вопрос стоит таким образом, что в услови -ях острой конкуренции между производителями за рынки сбыта и потребителей, при практически одинаковой технической и технологической оснащенности, добиться успеха может только тот, кто лучше использует имеющиеся у него человеческие ресурсы.
1 Трейсон Д. Менеджмент с точки зрения здравого смысла Настольная f книга. - М., 1993. С 68.
2 Якокка Ли. Карьера менеджера. М, 1992. С. 78.
- 139
Сущность концепции «человеческих ресурсов» состоит в признании экономической целесообразности капиталовложений, связанных с привлечением рабочей силы, поддержанием ее в трудоспособном состоянии, обучением и, что особенно важно, созданием условий для более полного выявления возможностей и способностей, заложенных в личности; люди рассматриваются как самый ценный ресурс организации.
«Управление персоналом» как синоним «управления человечес — кими ресурсами», наряду с подбором работников, рациональной рас — становкой, четким определением обязанностей, разумным контролем текущей деятельности, вознаграждением в соответствии с индивидуальным вкладом в достижение целей организации, включает плани — рование карьеры, развитие инициативы и ответственности (в част — ности, за счет делегирования полномочий, уменьшения объема внешнего контроля и т.п.), создание условий для самореализации и самоутверждения, профессионального, интеллектуального и духовного совершенствования, что, в конечном счете, помогает сформировать сильную трудовую мотивацию. Некоторые специалисты не без основания считают, что термин «управление человеческими ресурсами» акцентирует внимание на стратегическом аспекте решения проблемы, а по — нятие «управление персоналом» в большей мере характеризует оперативную работу с кадрами, и в этом своем значении оно практически является синонимом термина «кадровый менеджмент». Конечно, эти терминологические тонкости не следует абсолютизировать: никакая, даже самая замечательная стратегия, не может быть реализована без оперативной работы, а оперативная деятельность, в свою очередь, предполагает, в конечном счете, приоритетность стратегии.
Примечательно, что ведущие компании (организации — лидеры) признают, что центральным, во многом определяющим элементом кон — цепции развития организации должна быть концепция кадровой по — литики и кадровой работы, ориентированная, как уже отмечалось, на развитие человеческих ресурсов организации — всего ее персонала.
Под кадровой политикой принято понимать совокупность целей и приоритетов, принципов, основных моделей, программ и представлений, которые определяют главные направления и содержание работы с кадрами, являются решающими в сфере управления соответствую — щими объектами (территориальными и отраслевыми системами, орга — низациями, учреждениями и т.д.). Выделяют следующие виды кадровой политики: общегосударственную (федеральную), отдельных цен— тральных органов власти и государственного управления (ведомственную, отраслевую), региональную {на уровне субъектов РФ), конкретных организаций.
_-------------------------------140-----------------------------------
Определяющим принципом кадровой политики любой организации (равно как и государственной политики в целом) является признание в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, главного ресурса каждой организации - человеческого ресурса, главной цели кадровой работы - рационального использования и приумножения кадрового потенциала.
Наряду с этим основными принципами современной кадровой политики должны быть:
законность, определяющая права и обязанности служб управ -ления персоналом (кадровых подразделений, специалистов по работе с персоналом) и правовую защиту кадров;
системность и комплексность, учитывающие многообразие со -циально-экономических, политических, правовых, социокультурных, психологических и иных факторов, влияющих на работу с персоналом, и кадровое обеспечение организации, отраслевой и территориальной системы;
демократизм;
принцип «ведущего звена», требующий определения приоритетных направлений в работе с кадрами;
профессионализм и компетентность, предусматривающие наличие умений и навыков (опыта), необходимых для эффективного осуществления служебной деятельности в динамично изменяющейся внешней среде;
непрерывность и преемственность подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала;
планирование карьеры в организационной взаимосвязи с про -фессиональным развитием;
объективность, предполагающая продвижение по службе на основе объективной оценки результатов труда, уровня компетентности, деловых и личностных качеств;
преемственность и стабильность, предполагающие сохранение и распространение прогрессивных традиций в закреплении кадров, изучение, обобщение и внедрение передового отечественного и зарубежного опыта;
социальная защита персонала;
сильная мотивация служебной деятельности и профессионального развития;
экономичность.
Деятельность руководителей и соответствующих кадровых подразделений (отделов, служб управления персоналом, специалистов по работе с персоналом) должна строиться на основе принципов кадровой политики и на базе широкого использования научных методов, прогрессивных нормативов и персонал — технологий.
:------------------------------------ 141----------------------------------
По своему содержанию кадровая работа представляет собой совокупность логически и организационно взаимосвязанных систематических, конструктивных практических действий, призванных обес -печить реализацию целей и задач кадровой политики в области подготовки, подбора и отбора, распределения (расстановки), переподготовки и повышения квалификации, оценки текущей деятельности и периодической аттестации, продвижения кадров, формирование резерва на
выдвижение.
Конкретными объектами кадровой работы прежде всего являются- действующие кадры руководителей и специалистов всех организаций (учреждений), а также те лица, которым предстоит трудиться в этом качестве (кандидаты, соискатели, резерв на замещение тех или иных должностей); отдельные компоненты самой технологии работы с кадрами - ориентирование, обучение, подбор, оценка, назначение на
должность и др.
В кадровой работе целесообразно выделить следующие функции.
1) планирование и прогнозирование потребности в кадрах;
2) наем на работу;
3) анализ рабочих мест и трудовых процессов;
4) расстановка работников;
5) профессиональное обучение, переподготовка, повышение квалификации;
6) регулирование доходов и зарплаты;
7) предоставление льгот, услуг и других привилегий работникам (охрана здоровья, безопасные условия труда и пр.);
8) «гибкое» использование персонала: планирование карьеры, продвижение по службе, ротация, перемещение и увольнение;
9) создание и использование эффективной системы мотивации
труда.
Эффективная реализация функций кадровой работы в таком объеме требует переориентации или реорганизации всей подсистемы управления персоналом, что, естественно, предполагает подготовку, переподготовку и повышение квалификации самих специалистов кадровых подразделений. Для этого разрабатываются самостоятельные целевые программы.
Важнейшим направлением кадровой политики, практической задачей кадровой работы, управления персоналом в целом является эф -фективное использование и развитие кадрового потенциала. Следует уточнить содержание понятий «персонал», «кадры», «кадровый
потенциал».
Персонал конкретной организации включает весь личный состав работающих (постоянно и временно) руководителей, специалистов и
142
обслуживающих их деятельность рабочих, вспомогательных и технических работников.
Под кадрами обычно подразумевают квалифицированных работников, прошедших предварительную профессиональную подготовку и обладающих специальным образованием, трудовыми навыками и соответствующим опытом работы в избранной сфере деятельности. Не принято относить к кадрам временных работников, совместителей, работающих по кратковременным трудовым соглашениям, нештатных сотрудников.
Понятие «кадровый потенциал» выступает в качестве интегральной характеристики предельной совокупной способности персонала к квалифицированному профессиональному труду, эффективному выполнению функциональных обязанностей. Кадровый потенциал позволяет судить о тех возможностях, которыми располагает данная организация и которые могут быть реализованы при данных условиях за счет высокого уровня управления персоналом, грамотной кадровой работы.
Кадровый потенциал имеет качественную и количественную сторону. Качественная сторона включает: уровень здоровья, физического и интеллектуального развития, управленческой, информационной, правовой и общей культуры работников, их нравственной надежности. Количественная сторона характеризуется численностью работников, но не всех, а части персонала организации - работников | специально профессионально подготовленных, а также образова-1„ тельной профессионально-квалификационной структуры этой части служащих. Параметры кадрового потенциала позволяют со всей определенностью судить об основных направлениях развития кадров, всего персонала - профессионального и личностного.
В перспективном, стратегическом плане необходима разработка , целевой программы развития человеческих ресурсов, охватывающей весь персонал (программа - максимум) и являющейся составной частью (подпрограммой) общей программы управления персоналом. Однако и разработка, и тем более реализация такого рода программ предполагает выделение приоритетных направлений, первоочередных задач, решение которых одновременно является и условием ре-ализации долговременных стратегических целей кадровой политики. B соответствии с принципами кадровой политики (в первую очередь - «ведущего звена») и некоторыми критериями (актуальность, практическая значимость для всей системы, степень влияния на другие t аспекты кадровой работы) в числе приоритетных направлений и пер -^очередных задач с наибольшей вероятностью можно выделить: * 1) повышение потенциала руководящих кадров, работа с кадровым резервом;
143
2) планирование карьеры специалистов, управление прохождением службы персоналом;
3) профессиональное обучение персонала (подготовка, переподготовка и повышение квалификации);
4) отработка и внедрение процедур и технологий первичной профессиональной и социальной адаптации вновь поступающих на работу.
Особое внимания заслуживает проблема планирования карьеры -для многих организаций нового направления кадрового менеджмента. Планирование карьеры - важный элемент, организационная основа развития персонала, человеческих ресурсов. Планирование карьеры индивидуализировано и предусматривает для каждого работника и организации цели, формы, способы и сроки соответствующих изменений его статуса, обязанностей, прав, состава функций, профессионального опыта, мотивации. Планируется продвижение, перемещение, ротация, повышение квалификации, переподготовка, стажировки, участие в исследованиях, конференциях.
Планирование и управление карьерой осуществляется специалистами кадровых подразделений (служб, отделов управления персоналом) при обязательном участии руководителя, которому непосредственно подчинены данные работники. В процедурах и технологиях управления персоналом особая организующая, регламентирующая и воспитательная роль отводится регулярным (один раз в полгода) индивидуальным собеседованиям руководителя со всеми непосредственно ему подчиненными работниками.
Цель собеседования: оценка работы, определение задач на очередной период, рассмотрение возможностей должностного роста, оп -ределение объективной потребности в повышении квалификации. Результаты собеседования фиксируются в специальном документе (который можно назвать, например, «Паспорт карьеры работника»). Первой собеседование должно быть связано с определением принципиальных, наиболее значимых, желаемых и возможных карьерных изменений на некоторую перспективу (скажем, от 2 - 3 до 5 лет), пос -ледующие собеседования обязательно выполняют наряду с другими и «мониторинговую» функцию (отслеживание реализации запланированных изменений).
Паспорт карьеры сопровождает работника все время, в течение которого он работает в данной организации.
В настоящее время требования к менеджеру существенно изменились. В прошлом остался некогда популярный образ руководителя с твердой волей, зычным голосом и развитой мускулатурой. Сегодня многие пользуются методикой английского исследователя Р.Беннета, который предложил выявлять степень проявления следующих 20 ка -
144
честв личности менеджера: интеллигентность, внимательность, честность, доступность, авторитетность, стремление к пониманию других, вдумчивость, тактичность, коммуникабельность, заинтересованность в людях, цельность характера, позитивное отношение к действительности, мужество, решительность, порядочность, чувство юмора, умение слушать, твердость, дружелюбие, энтузиазм. Большинство экспертов признает, что именно от наличия этих качеств у менеджера зависит успех компании, а не только от наличия того или иного оборудования.
Поэтому во многих цивилизованных странах управление персоналом возведено в ранг первостепенных направлений работы фирм. Эта деятельность хорошо финансируется. Зарубежный опыт показывает, что руководитель службы управления персоналом предприятия наделен широкими полномочиями, является членом правления акционерного общества, фирмы и активно влияет на политику предприятия.
Службы управления персоналом, как правило, укомплектовываются специалистами, которые способны успешно решать широкий спектр вопросов деятельности предприятия и совместно с другими службами активно влиять на эффективность работы предприятия. Например, считается, что руководитель кадровой службы должен обладать следующими качествами: быть пунктуальным и методичным, динамичным и настойчивым, убедительным, справедливым, скромным, строгим, доступным, с многосторонним образованием, способным к размышлению, дипломатом, психологом и т.д.
В настоящее время в нашей стране крайне необходима система подготовки и переподготовки управления персоналом, так как в России практически нет специальных средних и высших учебных заведений, готовящих специалистов по данному профилю. Первые шаги делает система управленческого консультирования в сфере кадрового менеджмента.
§ 2. Особенности управления персоналом в фирмах США и Японии
На общем фоне существующих сегодня школ менеджмента пер -сонала можно особенно выделить управленческие школы США и Японии, которые являются ведущими в мире и выступают как бы эталоном для творческого развития менеджмента персонала в других странах с учетом их специфики. Обе школы делают упор на активизацию человеческого фактора (но используют при этом различные формы и методы), постоянные инновации, диверсификацию выпускаемых товаров и услуг, разукрупнение крупных предприятий и умеренную децентрализацию производства, а также ориентируются на
------------------------------------145----------------------------------
разработку и реализацию долговременных стратегических планов развития предприятия (правда, если американские менеджеры разрабатывают свои планы на срок 5—8 лет, то японские — на срок до 10 и более лет). В тоже время несмотря на внешнее сходство эти две управленческие школы имеют свои особенности, обусловленные спе — цификой социально — экономического развития их стран.
В основе американской системы управления персоналом лежит принцип индивидуализма, возникший в американском обществе в XVIII— XIX веках, когда в страну прибывали сотни тысяч переселенцев, по — рвавших со своей страной, культурой и языком. В процессе освоения огромных территорий среди американцев вырабатывались такие национальные черты характера, как инициативность и индивидуализм. Поэтому в США в процессе управления ставка делается на яркую личность, способную изменить организацию в лучшую сторону.
К кадрам управления (персоналу управления) в США относят любого наемного работника, который должен для выполнения поставленных перед ним задач организовать, координировать и контролировать ра — боту других. Управление персоналом на предприятиях и в организациях включает в себя следующие взаимосвязанные направления деятельности: набор персонала, отбор претендентов, определение раз — меров зарплаты и системы услуг, профориентация и социальная адаптация работников, обучение работников, оценка их трудовой деятельности, карьерное перемещение, подготовка руководящих кадров, оценка работы руководителей и специалистов, служб управления персона — лом и другие. Кратко рассмотрим эти направления.
Набор персонала имеет своей целью обеспечить привлечение кандидатов, которые хотели бы получить работу в организации. Существуют два пути набора персонала: внешний (за счет притока лиц извне) и внутренний (за счет собственных работников). Пер — вый путь — это очень трудоемкий процесс (например, затраты по набору одного нового квалифицированного менеджера в США со — ставляют иногда до 30 тыс. долларов), поскольку сюда входят затраты на публикацию объявлений, транспортные расходы претендентов, оплата услуг посредников, лиц, занятых приемом на работу и т.д.1. Его положительный стороной является то, что в организации появляются новые люди нередко с оригинальными идеями. Отрицательное состоит в том, что требуется длительный этап адаптации новых работников в организации, где сам новичок иногда может проявить себя не с лучшей стороны. Поэтому второй путь
1 Американский менеджмент на пороге XXI века. — М., 1994. С. 29.
146
является более дешевым для организации, повышает заинтересованность своих работников в успехе фирмы, улучшает социально - психо -логический климат в коллективе и усиливает связь личных интересов работников с интересами организации. С другой стороны, второй путь может привести к зависти коллег к более удачным работникам, угрозе осложнения межличностных отношений.
Основными методами набора персонала из своих работников являются: рассылка внутри организации сведений об имеющихся ва -кансиях, обращение к своим работникам с просьбой порекомендовать на работу их друзей или знакомых и т.д.
Существуют и эффективные способы набора персонала извне. Практика фирм США показывает, что самыми эффективными путя -ми здесь являются справочники — списки ищущих работу с подробным описанием профессиональных и деловых качеств работников, а так — же рассмотрение заявлений лиц, обратившихся в организацию в по -исках работы. При этом фирмы стремятся сформировать у претендентов на вакантные должности положительный, но и объективный образ своей организации, так как это способствует правильным ожи -даниям о характере работы, снижает текучесть кадров.
Поиском и наймом служащих управленческого персонала со сто -роны в США занимается свыше 15 тыс. компаний1. Большинство этих фирм, работая только по заявкам компаний, получают от последних треть годовой зарплаты за каждого кандидата. При этом, как правило, кадровые компании специализированы по профессиям; даже имеющим работу они предлагают на новом месте более высокую зарплату и лучшие условия.
Отбор кадров. В процессе отбора кадров руководство организа — ции выбирает наиболее подходящих кандидатов на работу из резер -ва, созданного в ходе набора. При этом на отбор одного менеджера высшего уровня затрачивается 32 тыс. долл., на менеджера среднего уровня — 8 тыс. долл., бухгалтера — 10 тыс. долл., инженера — 8 тыс. долл., секретаря — 2 тыс. долларов2. Эти деньги идут на сбор информации о кандидатах со всех мест предыдущей работы, на проведение собеседований, тестирования и т.д.
В большинстве фирм при отборе на работу кандидаты проходят тестирование на профессиональную пригодность. На многих американских фирмах кадровые службы начинают работу со специалиста —
1 Стрижов С. Повышение квалификации управленческих кадров: опыт США // Российский экономический журнал. 1992. №7. С. 16.
2 Шамхалов Ф.И. Американский менеджмент: теория и практика. - М., 1993. С. 34.
147
ми, когда они еще учатся в университетах. Это происходит уже на 2 или 3 курсе. На этом этапе выявляются молодые люди, проявляющие определенные способности, которые могут быть успешно использованы в деле дальнейшего развития фирмы. Их приглашают на лекции, которые читают специалисты и руководители заинтересованных предприятий. Эти лекции посвящаются истории предприятия, динамике развития продукции и самой фирмы, прогнозам на будущее. На лекциях прививается студентам чувство патриотизма в отношении той фирмы, которая намеревается предоставить им в дальнейшем работу.
Молодых людей приглашают на различные мероприятия, например, на день качества, на годовой отчет и т.д. Во время каникул они работают в фирме на различных должностях. Во — первых, это стажи — ровка, во —вторых, — возможность заработать деньги. После окончания университета за каждым молодым специалистом, приглашенным в фирму на работу, закрепляется так называемый крестный отец — это нечто вроде нашего наставника, но с гораздо более широкими полномочиями. Крестный отец — это обычный менеджер среднего звена управления. Он, по возможности, должен быть выпускником того же университета, что и его подопечный. Наставник помогает новичку адаптироваться на рабочем месте, разрешать возможные конфликты, бывает у своего подопечного дома, знает состав семьи, круг друзей и знакомых, знает планы молодого человека, его хобби. И если в кадровой службе решается вопрос о перемещении специа -листа, то в этом случае мнение наставника является решающим. Та — кое кураторство иногда осуществляется до 35 лет. При такой систе — ме, без тщательной проверки данных, необходимых для исполнения функции какой-либо должности, проскочить куда-либо невозможно За свою кураторскую работу наставник соответственно стимулируется но он несет персональную ответственность за подопечного1.
Определение размеров заработной платы и системы льгот. В американских фирмах основным видом стимулирования является денежное Как правило, оно состоит из двух частей, заработной платы, выплачиваемой за выполненную работу, и дополнительных льгот, составляющих, например, в США около 40% зарплаты.
К последним относятся оплачиваемые отпуска, частичная оплата больничных, страхование здоровья и жизни, пенсии. Кроме этих обязательных льгот, во многих фирмах введены субсидируемые столо -вые, ссуды с пониженной процентной ставкой на обучение в коллед—
1 Управление персоналом. 1996. №7. С. 14—16.
148
жах детей сотрудников, оплата юридических услуг, физического оз -доровления, коллективные гаражи, оплаченные творческие отпуска (обычно один год после девяти лет работы в фирме сохраняется зар -плата сотруднику, уходящему на стажировку, уезжающему за грани -цу и т.д.). Учитывая восприятие ценности дополнительных услуг раз -ными социальными группами, ряд фирм использует систему вознаграждения по принципу кафетерия, т.е. работник сам выбирает в установленных пределах тот пакет льгот, который представляет для него наибольший интерес.
Многие крупные корпорации, например, ИБМ, Макдональд, выпускают отличительные знаки, специальные значки, эмблемы, бляхи, медали, которыми награждаются отличившиеся работники, а также присуждают большое количество призов. Считается, что ни один случай отлично выполненной работы не может быть упущен администрацией без морального поощрения работника. Корпорация систематически, целенаправленно создает систему традиций, ритуалов, обы -чаев, ориентированных на выработку у работника чувства гордости за работу на фирмах корпорации. Создание имиджа — привлекательного образа фирмы — идет по всем правилам рекламы, которая в сочетании с мерами морального и материального поощрения дает положительные для развития фирмы результаты.
Профориентация и социальная адаптация работников. Необходи -мость профориентации и социальной адаптации работников вызывается отсутствием у них должного мастерства, чувством дискомфорта в незнакомом месте, боязнью насмешек со стороны коллектива, нежеланием выглядеть глупо в глазах окружающих, крахом несбывшихся надежд в условиях реальности. Поэтому принципиальные цели профориентации состоят в том, чтобы уменьшить стартовые издержки и дать возможность новому работнику быстрее достичь общих стандартов выполнения работы, снизить чувство озабоченности и неопределенности, сократить текучесть кадров, быстрее достичь чувства удовлетворенности работой. Кроме частных агентств в США имеются центры профориентации при колледжах и университетах, а также многочисленные государственные центры профориентации при Ми -нистерстве труда
В рамках системы профессиональной информации США регулярно переиздаются Словарь профессий, Справочник профессий и Справочник наиболее требуемых профессий. В них содержатся подробные описания нескольких тысяч специальностей, их особен -ностей; требований, предъявляемых к работнику, величине зарплаты; тенденций занятости на перспективу и т.д. По опубликованным данным, каждый доллар, затраченный на разработку текстов профотбора, со -
------------------------------ 149-----------------------------
здает экономический эффект в 1 тыс. долл. За счет отсева непригодных в процессе обучения, снижения аварийности по вине персо — нала, снижения затрат на подготовку специалистов и повышения надежности систем управления1.
Социальная адаптация работников в коллективе требует достаточ — но длительного времени, т.к. любой человек — это личность, которая должна вобрать в себя групповые ценности и нормы поведения (в т.ч. по отношению к работе), занять определенный социальный статус. Все фирмы США уделяют этому вопросу большое внимание и каждая в отдельности имеет свой набор социально — психологических вариантов благоприятного воздействия на новичка.
Подготовка кадров. Современный рынок с его техническими и технологическими инновациями требует постоянного переобучения кадров с целью достижения высшей производительности труда и прибыльности организации. Американские специалисты считают, что знаний, полученных в вузе, достаточно на первые 3—5 лет работы, после чего требуется переподготовка. Затраты американских корпораций на переподготовку и повышение квалификации персонала составляют до 5% прибыли (без учета государственных дотаций). В США каждый менеджер на протяжении трудовой деятельности 2—3 раза проходит курс обучения в университете. Кроме того, ведущие фирмы требуют, чтобы каждый менеджер не менее 40 часов в год обучался на курсах повышения квалификации. Система переподго — товки и повышения квалификации в США может быть представлена в следующем виде:
Краткосрочные курсы при школах бизнеса и университетах. В США 150 таких курсов, обучающих в год до 10 тыс. человек. Они рассчитаны, в основном, на 2—4 недели обучения, но бывают и до двух лет.
Вечерние курсы оплачиваются за счет фирмы. В США их около 100 и они рассчитаны на обучение высшего и среднего управленческого персонала.
Внутрифирменные курсы повышения квалификации менеджеров имеют 400 американских крупных и средних фирм для низового и среднего звеньев управления.
Центры повышения квалификации при колледжах, университе — тах, учебных центрах, где проводится специализированная подготов — ка по программам, разработанным фирмами.
Переподготовка на основе долгосрочных соглашений между фир — мами и школами бизнеса и университетами.
1 Исаенко А.Н. Кадры управления в корпорациях США. М., 1988. С. 104.
150
Переподготовка на рабочем месте предполагает создание групп работников, которые обучаются на основе разбора конкретных хозяйственных ситуаций.
Вечерняя школа американского института мировой торговли предлагает до 45 курсов в своих трех центрах1.
Оценка результатов деятельности работника выступает юриди -ческой основой принятия управленческих решений об увольнении, кадровых перемещениях, вознаграждениях, наказаниях.
Карьерное передвижение, под которым обычно понимается про — движение по службе. Большинство американских фирм придержи -ваются вертикальной модели развития карьеры для руководителей и специалистов, которая предусматривает, что финансист всю свою жизнь будет расти только как финансист. Работник, который прора -ботал в одной фирме десяток лет и не добился служебного роста, считается по американским стандартам неудачником. В связи с этим в США обычной практикой является отправка на пенсию работников, проработавших в компании 20—25 лет, хотя и не достигших пенсионного возраста. Таким путем руководство компаний стремится создать условия для служебного роста молодых специалистов и привязать их к своей организации.
Подготовка руководящих кадров. Она имеет огромное значение для нормального функционирования и развития организации. Подготовка руководящих кадров обусловлена необходимостью подготовки резерва взамен уходящих на пенсию, ростом организации, усложне -нием ее задач в рыночной ситуации. Практика менеджмента свиде -тельствует, что далеко не каждый человек (примерно 1 из 10) имеет желание и способности к руководящей работе. Как правило, деятельность по подготовке руководящих кадров сосредоточена на высших уровнях управления организацией.
На первые и вторые роли организаций сейчас в США котируются лица, имеющие ученую степень доктора или магистра. Лица, имею -щие высшее образование, могут претендовать на должности среднего уровня управления.
Подготовка управленческих кадров требует больших затрат вре — мени (до 7—8 лет) и финансовых расходов (так, например, год обучения в США по программе на уровне магистра стоит 15 тыс. долларов на 1 человека)2. Поэтому особое значение для подготовки будущих
1 Мескон М., Альберт М., Хедоури ф. Основы менеджмента. - М., 1992. С. 6—7.
2 Мерсер Д. ИБМ. Управление в самой преуспевающей корпорации мира. - М., 1991. С. 21.
---------------------------------------------------- 151 -------------------------------------------------
управленцев (от которых прямо зависит существование предприятия) имеет правильный выбор резерва и мотивации его дальнейшей де-
ятельности.
Важнейшим методом оценки руководящих кадров в американской корпорации ИБМ являются опросы общественного мнения, которые проводятся раз в два года. Опросы анонимны и добровольны, охватывают почти всех сотрудников ИБМ. Их результаты дают подробную картину взглядов работников на компанию и, что еще более важно, на собственных руководителей. Такие обследования проводятся вовсе не ради академического интереса, так как по их результатам каждый руководитель должен подготовить конкретный план по устранению отмеченных недостатков и согласовать его со своими подчиненными. Подобная практика — это, наверное, самая простая и эффективная находка ИБМ, которая может быть непосредственно заимствована другими фирмами1.
Оценка работников служб управления персоналом. В настоящее время в экономически развитых странах имеются сотни тысяч специалистов по управлению персоналом. Так, в 1987 г. в США их насчитывалось около 430 тыс. человек, и ежегодно эта группа специалистов растет на 5% в год. В большинстве случаев отделы по работе с персоналом имеются во всех крупных и средних фирмах, их численность составляет от нескольких человек до 100—150 человек в самых больших корпорациях. Но несмотря на свои небольшие размеры, отделы по работе с персоналом играют все воз — растающую роль в жизни своих организаций. В среднем на 100 занятых работников приходится один специалист по работе с пер — соналом. Исследования показывают, что больше всего времени управленцев по персоналу тратится на решение штатных проблем (набор, отбор, ориентация, оценка, дисциплина труда) — 33%; на обучение и повышение квалификации работников — 11%; на выяснение трудовых отношений — 10% и т.д.2
В большинстве организаций руководители отделов по работе с пер — соналом отчитываются только перед высшим руководством фирмы. Как правило, за все направления деятельности по управлению персо -налом несет ответственность вице - президент фирмы по персоналу.
Одной из весьма эффективных систем менеджмента во всем мире признана японская. Ее успех складывается из многих слагаемых, но главное__из умения работать с людьми. Япония нашла свой вариант современного менеджмента с человеческим лицом, вовлекая
1 Мерсер Д. Указ. соч. С.49.
2 Вудкок М„ Фрэнсис Д. Раскрепощенный менеджер. М, 1993. С. 77.
152
всех работников в дела предприятий и фирм, в изготовление качественной продукции с низкими издержками. В бедной естественными ресурсами стране традиционно культивируется мораль: Наше богатство — человеческие ресурсы и стараются создать условия для их наиболее эффективного использования.
В последние годы во всем мире растет интерес к японским фор — мам и методам управления персоналом. Японский опыт притягателен на самом деле, так как быстрые результаты развития экономики позволили стране занять лидирующее положение в мире. Японская модель менеджмента персонала основывается на философии Мы все одна семья. Самая важная задача — установить нормальные отношения с работниками, создать отношение к корпорации как к родной семье, сформировать понимание того, что и рабочие и менеджеры в одной семье. Компании, достигшие в стране наибольшего успеха, — это те, которые сумели создать веру в единую судьбу у всех работников. Например, опросы среди работников фирмы Сони показали, что 75—85% опрошенных считают себя в одной спортивной команде и если совместные действия команды успешны, все члены ее извлекут из этого пользу1.
При общении между собой в случае, если разговор идет об организации, где работают японцы, они употребляют слово ути — дом, семья. Можно изменить свое мировоззрение, разводиться, менять фамилию, невозможно лишь изменить фирме. Практика показывает, что работники, длительное время работающие вместе, создают атмосферу самомотивации и самостимулирования, управление при этом, в основном, рекомендательное. Не целесообразно и не нужно в этих условиях слишком четко определять круг обязанностей каждого, потому что всех учат действовать как в семье, где каждый готов делать то, что необходимо.
Однако в любом коллективе существует четкая и всем понятная цель, которая сплачивает персонал фирмы в коллективе единомышленников. Так складывается атмосфера всеобщей настроенности на решение цен— тральной задачи, на достижение цели, которой подчинено все. Японс — кий служащий весьма тесно отождествляет себя с нанявшей его фирмой. Как высшее должностное лицо, так и рядовые исполнители считают себя представителями этой фирмы. При этом каждый работник убежден, что он — важное и необходимое лицо для своей компании. Не случайно в обыденном сознании японцев слово профессия отождеств—
1 Японский менеджмент. Конспект лекций по теории управления. — М., 1991. С. 32.
153
ляется с работой, а практически означает организацию (фирму), где они работают. Японский работник в ответ на вопрос о его занятии, как правило, называет компанию, где он работает.
Для своей фирмы японец обычно трудится очень много — это одно из проявлений отождествления себя с фирмой. При этом японская система управления персоналом стремится усиливать это отождеств — ление, доводя его даже до жертвенности интересам фирмы. Действительно, служащие японских компаний редко берут день отдыха, вы — ходной день для себя или для семьи; японский рабочий согласится с приказом администрации о сверхурочной работе. Многие японцы не используют полностью оплачиваемый отпуск, они полагают, что беря весь отпуск, они показывают мало преданности компании.
Связанный различными обязательствами по отношению к фирме, разнообразными материальными стимулами, сотрудник не может ос — тавить компанию, не потеряв основной части привилегий, не имеет права снизить интенсивность труда из опасения быть обойденным другими, быть переведенным на менее престижную работу и т.д. В результате тесной привязки людей к фирме почти нет текучести кадров. И судя по статистике, на тысячу рабочих автомобилестроения в Японии приходится 25 дней, потерянных за год без уважительных причин. Для сравнения: в США — 343 дня, то есть в 14 раз больше1.
Постоянно внушая каждому, что его личное благополучие зависит от результатов работы фирмы, используя немалые выплаты сотрудникам на социальные цели и другие материальные и духовные ста — мулы, японский менеджмент добивается высокой интенсивности и производительности труда.
Для понимания японского менеджмента персонала важно рассмотреть поведение японцев в группе. Любое действие японца находится в рамках тех групповых связей, которыми он охвачен. Таким образом, индивидуальное поведение выступает как часть групповых действий. Японец не соотносит себя с такими традиционными характеристиками как профессия, должность, место жительства и т.п., а связывает себя с той группой, в которую он включен. Японец не может себя воспринимать вне группы, вне организации, вне коллек — тива, членом которого он является. Большинство видов деятельности японцев носит групповой характер: путешествия, учаеба, участие в праздниках и демонстрациях. В школу ходят группами, стараясь но — сить одинаковые значки, иметь одинаковую одежду и т.д.
1 Цветов В. Пятнадцатый камень сада Рёандзи. — М., 1991. С. 161. ---------------------------154--------------------------
В Японии существует понятие гири, то есть долг чести. Долг чести предписывает индивиду выполнять соответствующие правила поведения, определяемые его ролью в группе. Эти правила меняются по мере перехода индивида из одной группы в другую (семья, школа, ВУЗ, микрогруппы организации, в которой он работает).
Выполнить долг чести индивид может лишь занимая свое, строго определенное место (что соответствует конфуцианскому принципу каждому — свое место) и проявляя лояльность по отношению к группе, то есть подчиняя свое поведение групповым целям. Соответственно и поведение индивида оценивается не абстрактными крите -риями добра и зла, а его вкладом в групповую деятельность, его полезностью для группы.
Главной чертой существования группы является принцип не высовывайся — будь как остальные. Если нужно, группа сама призна -ет чей-то приоритет, но сам работник не должен прилагать к этому усилий. Рост трудовых показателей необходим, но если кто-то из группы добился более высоких результатов — это считается достижением всей группы. Поэтому тот, кто добился более высоких ре -зультатов, не может приписывать это себе. Чем больше он заявит о себе, о своих достижениях и возможностях, тем меньше у него шансов получить продвижение в группе. Одинаковость группового поведения выражается в одинаковой одежде, видах индивидуального транс -порта, членством в одних и тех же клубах и т.д. В японской практике невозможно стать менеджером, не являясь членом группы. Руководитель не стоит над группой, а входит в ее состав.
Групповые традиции наложили отпечаток на поведение японцев в группе и вне ее. Поведение их вне группы характеризуется замкнутостью, нежеланием контактировать, хотя внешне это очень арти -стично скрывается. Но в своей группе, в среде установившихся отношений и связей, никакой замкнутости не существует, японец готов помочь любому. По данным одного обследования, в Японии 70% счи -тают себя обязанными принимать близкое участие в делах друзей, в США же — 45%, в Англии — 36, в ФРГ — 31, во Франции — 12, а в России — 6%!.
Важной составной частью японского менеджмента персоналом яв -ляется система пожизненного (или долгосрочного) найма и трудового стажа. Продвижение по службе происходит, прежде всего, в зависимости от возраста и стажа, а потом учитываются уже все остальные качества. Чем больше человек работает в компании, тем выше его
1 Макмиллан И. Японская промышленная система. — М, 1988. С. 97.
---------------------------------155-----------------------------
заработная плата и должность; перешедший в другую компанию служащий лишается трудового стажа и начинает все сначала.
Система пожизненного найма создала обстановку неприязни у рабочих к людям, меняющим место работы. Эти люди дискриминируются в отношении оплаты труда, льгот, пенсии. На них смотрят как на людей второго сорта.
На первый взгляд, японская система пожизненного найма и трудового стажа кажется экономическим нонсенсом. Однако психологический выигрыш от нее огромный: нет подсиживания друг друга, старшие по положению передают свой опыт младшим, руководители не подавляют инициативу подчиненных, даже если на этом фоне они сами проигрывают.
Важным методом укрепления связей служащих с руководством и фирмой в целом является поощрение интенсивного общения друг с другом. Существует несколько систем общения. Это — организация утренних митингов, цеховых собраний и собраний малых групп. Например, ежедневно в течение недели, кроме субботы и воскресенья, весь персонал начинает день с физзарядки и пения. Выстроившись в шеренгу у станков, кульманов, у витрин и прилавков японцы распе — вают гимны своих фирм.
После этого все работники фирмы независимо от положения дек — ламируют заповеди, которые у каждой фирмы свои. Они вывешены на стенах и в основном посвящены упорному и добросовестному труду, повиновению, исполнительности и скромности. Они призыва — ют быть благодарными фирме и отвечать добром на добро.
В японских фирмах ежегодно отмечается День основания ком -пании (Соче —киненои). Этот праздник отмечают все работники компании без исключения. Он дает возможность руководству фирм проводить в жизнь идею общности интересов предпринимателей и
работников.
Управляющие в Японии не придают особого значения выражению своего статуса. Так, ни одному управляющему не дают отдельного кабинета, даже директору завода. Управляющие должны сидеть вместе со своими сослуживцами в одних и тех же условиях. Поэтому штат сотрудников размещается в одном большом открытом зале без перегородок, оборудованном столами с телефонами, шкафами с документами и другой необходимой мебелью в простом, спартанском стиле. Все должно напоминать служащим о том, что они все вместе прилагают силы, чтобы компания имела успех.
Японские менеджеры используют общие обеденные комнаты и туалеты. Различия по рангу и классу отсутствуют. Так, менеджеры в фирме Сони не пользуются никакими привилегиями. Во время спа—
---------------—------------156-------------------------------
да им первым снижают заработную плату, одеты они в такие же синие куртки, без отличий, как все рабочие. Поэтому рабочие чувствуют свою связь с управляющими и корпорацией. Это дает огром — ный экономический и нравственный эффект1.
Японский менеджмент персоналом включает в себя и определен — ный порядок найма, продвижения и обучения служащих. Что касается отбора кандидатов в управляющий состав фирмы, то его обычно производят внутри компании. Этим преследуется ряд целей. Во — пер — вых, найти человека, уже хорошо знающего специфику производства, все его детали и тонкости. Во —вторых, уже сформировалась преданность работника фирме и не теряется стаж работы.
Однако отбор работников для фирмы происходит и на стороне. Например, каждый год фирма нанимает выпускников средних школ и университетов. В Японии учебный год, как известно, заканчивается в марте, и компании набирают работников во время последнего се — местра, так что еще до завершения учебы учащиеся уже знают, где им предстоит работать. Они приходят работать в апреле. Их в торжественной обстановке принимают на работу, но только на испытательный срок. Каждый из абитуриентов в течение года проходит полный курс подготовки в одном из подразделений под руководством закреп — ленного за новичком опытного менеджера. Те, кто доказал свою спо — собность работать в соответствии с предъявляемыми (довольно высо — кими) требованиями, принимаются уже на постоянную работу.
При приеме на работу поощряется семейный найм, когда на работу принимаются дети и близкие родственники кадровых работников. Имеет место практика найма по рекомендации, в этом случае за нового работника кто —либо из сотрудников фирмы должен поручиться. Поручитель несет ответственность за свою рекомендацию. Статистика показывает, что число занятых в компаниях по рекомен — дации составляет примерно 45%2.
Своеобразен и порядок ротации кадров на японских фирмах. Япон -ский менеджмент исходит из того, что длительное пребывание работника на одном месте приводит к потере интереса к работе, сниже — нию уровня ответственности. Поэтому трудовая ротация по горизон — тали является нормой. Кандидат на выдвижение переводится, например, из финансового отдела в бухгалтерию, в отдел трудовых ресурсов, маркетинга, в отдел планирования и т.д. Ротация и продвижение часто происходят одновременно.
; Морита Акио. Сделано в Японии. История фирмы Сони - М., 1993. С. 74. 2 Пронников В.А., Ладанов КД. Управление персоналом, в Японии: Очерки. - М., 1989. С. 49.
157
Показатель частоты ротации зависит от ряда обстоятельств (воз — раст, стаж, специальность) и может колебаться от четырех до семи лет. В результате каждый служащий приобретает пять—шесть специальностей, становясь профессионалом широкого профиля. Во многих случаях это решает проблему взаимозаменяемости, так как расширя — ется сфера взаимопомощи работников.
Что касается обучения работников, то обычно это происходит путем повышения их квалификации без отрыва от производства, на рабочих местах. Для повышения теоретического образования своих служащих японские корпорации посылают их в учебные центры, на семинары вне компании. Например, в учебные заведения США и
Европы.
Неотъемлемой частью системы японского менеджмента персона — ла являются формы, размер и содержание оплаты труда. Заработная плата в Японии определяется прежде всего системой трудового ста — жа и результатами труда. Зарплата состоит из ежемесячной платы и выплаты дважды в год бонусов. Обычно бонус выплачивается как вознаграждение, когда компания получает большую прибыль. Круп -ные японские корпорации предоставляют работникам много дополнительных льгот — различные выплаты на социальные нужды: надбавки на содержание семьи, медицинское обслуживание, социальное страхование, оплата проезда на работу и другие.
Динамику роста зарплаты можно проследить на таком примере. Так, молодой человек, поступивший в фирму на работу, живет в общежитии и пока не имеет семьи. Отец его еще работает, и нет необходимости помогать родителям. Поэтому начальная зарплата у новичка низкая. Однако, идет время. Юноша женится, обзаводится своим жильем. Фирма учитывает рост потребления и ежегодно повышает зарплату. Потом появляются дети, им нужно дать образование, возникает необходимость помогать старым родителям. Хочется иметь видеотехнику, автомобиль и т.п. Фирма все это учитывает и продолжает поднимать зарплату. Так продолжается до 50 лет. В это время его дети уже сами работают. В доме есть все. Расходы теперь меньше. И зарплата несколько снижается. В 55 лет предлагают уйти с работы и выплачивают выходное пособие. На место ушедшего приходит новичок, и его зарплата втрое меньше, чем была у ушедшего1. Отметим, что зарплата представителей высшего руководства компаний редко превышает более чем в 7—8 раз зарплату только что поступившего на предприятие ученшш2.
1 Как работают японские предприятия. - М, 1989. С. 204.
2 ПронниковВЛ., Ладанов И.Д. Указ. соч. С. 101.
-------------—--------------158----------------------
Цель любого японского предпринимателя — как можно полнее использовать мастерство, талант и способности каждого работника. Поэтому японцы применяют метод участвующего управления на основе решений снизу — вверх, и каждый работник несет свою долю менеджеровской ответственности. Это позволяет наиболее эффективно использовать его способности. Все решения обсуждаются всеми членами коллектива, и каждый может внести предложение по улучшению решения. Решения принимаются медленно, а выполняются быстро (все уже знакомы с ним, так как все участвовали в обсуждении). Качество решений высокое, а ошибок мало, ибо обрабатывается большое количество информации. Методы участвующего управления являются ключом к росту производительности труда и качества.
Спецификой японского менеджмента, по мнению главы представительства «Мицуи и К, Лтд» в Москве Е. Фукунага является «коллективизм, органически увязанный с персональными полномочиями каждого сотрудника и его ответственностью за принимаемые решения».1
Японские менеджмент предполагает, что каждый сотрудник на сво -ем месте согласно инструкции и правил имеет определенные полномочия, в пределах которых его решение является окончательным и не подлежит обсуждению. Управленческую деятельность надо строить таким образом, чтобы права, полномочия и обязанности каждого со -трудника любого ведомства или фирмы были четко и строго пропи -саны. Он оперативно должен решать все вопросы в рамках своей компетенции и нести за них персональную ответственность.
Таковы в общих чертах модели развития менеджмента персоналам: американской и японской. Какой модели следует отдать предпочтение России?
Нынешние структуры управления персоналом в России только складываются, и они, как правило, носят переходный, временный характер. Нам необходимо изучать как западный, так и восточный варианты развития менеджмента персоналом. Наиболее рациональное из двух методов необходимо использовать в России с учетом наших национальных особенностей. В чистом виде ни одна модель для России не подходит. Россия должна вырабатывать свою модель менеджмента персоналам, вбирающую все ценное, что есть на За -паде и на Востоке, и максимально использующую отечественные достижения.
Журнал «Управление персоналом» № 9, 1999.
--------------------------------159--------
§ 3. Российский опыт работы с кадрами
Проведенный анализ теории и практики менеджмента в США и Японии показывает, что каждая страна накапливает свой опыт уп — равления кадрами, соответствующий объективным условиям и национальному менталитету. Свою специфику имеет и российский опыт работы с кадрами. Этот опыт не следует отвергать только потому, что он накапливался, в основном, в советский период.
Тем не менее, в настоящее время поражает та легкость, с которой наша историческая самобытность, уникальность, национальная сущность третируется, отвергается, предается забвению, и одновременно та бездумность, с которой внедряются у нас образцы другой культуры. Известно, что перерыв постепенности, потеря кумулятивного эф — фекта неизбежно отбрасывают общество (страну, нацию) далеко на -зад. Один раз мы уже попробовали это сделать, воодушевленные лозунгом разрушить все до основания. Сейчас мы пытаемся повторить этот путь. Разрыв с прошлым неизбежно ослабляет устой — чивость системы, лишает ее динамизма, уводит в сторону от магистрального направления общественного прогресса. Давным-давно сказано: стреляя в прошлое, убивают будущее.
Вторая половина XIX века — начало XX века в России характеризуется бурным развитием предпринимательского движения, становлением капиталистического производства. В эти годы и создается нацио -нальный опыт работы с персоналом. Так, в августе 1917 г. был принят закон об организации правительственных бирж труда, который аккумулировал тридцатилетний опыт функционирования бирж труда в круп — ных городах России. Предприниматели и многие исследователи России начинают живо интересоваться проблемами управления, анали — зируя различные направления организации управления за рубежом, особо выделяя новую школу научного управления Ф.Тейлора.
Общеизвестно, что в числе первых, оценивших значимость тейло — ризма был В.И.Ленин. В апреле 1918 г. сразу после завоевания мирной передышки, Ленин ставит задачу осуществить применение многого, что есть научного и прогрессивного в системе Тейлора. Советская республика, по его мнению, во что бы то ни стало должна перенять все ценное из завоеваний науки и техники в этой области.
Методологической основой организованной в России НОТ становится научный менеджмент Ф.Тейлора. Ученые пытались рационализировать труд с помощью анализа механических движений при труде, изгнания лишних и неловких движений, выработки правильных приемом труда и т.д. По мнению одного из основателей НОТ в России А.А.Витке, научную организацию труда вызвали к жизни потребности
----------------------------------160------------------------------------
общехозяйственной практики, вынужденной считаться с человеком как активным фактором, а не пассивным элементом производственного процесса1. Свертывание вскоре нэпа в России стало по существу победой аппарата, который не нуждался в научно- обоснованном уп -равлении и поэтому отвергал идеи научного менеджмента.
Развитие науки и культуры, рост материального и культурного уровня жизни народа в 60—70 гг. обусловили значительное расширение спектра жизненных потребностей трудящихся, привели к качественным изменениям в структуре ценностей и мотивов поведения. В народное хозяйство пришла молодежь с относительно высоким уровнем образования, живущая в нормальных, достаточно обеспеченных семьях и имеющая отличную, по сравнению с предшествующи -ми поколениями, систему трудовой мотивации (например, заметно снизилась стимулирующая роль заработной платы и возросла значимость престижности профессии, насыщенности и разнообразия жизни коллектива и т.д.). Большинство предприятий перешло на пятидневную рабочую неделю с двумя выходными днями, что вызвало серьезное внимание к проблеме рационального использования работниками предприятий и их семьями свободного времени. Не случайно в 60 -е годы начали бурно развиваться экономика труда и промышленная социология, исследовавшие вопросы отношения к труду, текучести кадров, систему трудовых ценностей, мотивации и других социальных факторов производства. На предприятиях официально устанавливается должность социолога. Первые социологи появились на таких пионерных в области развития человеческих отношений предприя -тиях как ПО Электрон (Львов), Красный пролетарий (Москва), ЛОМО и Светлана (Ленинград).
На некоторых предприятиях появляются научно - исследователь -ские отделы и лаборатории, вплотную занимающиеся работой с кадрами (например, на Пермском телефонном заводе в 1964 г. создан отдел социологии и психофизиологии труда). А поскольку организация производства, планирование и управление в промышленности нашей страны были построены по отраслевому принципу, то появились отраслевые службы управления кадрами в министерствах. Их целью было обеспечение профессионального уровня работы в области социального планирования и управления социальным раз -витием производственных коллективов, повышение эффективности работы с кадрами.
1 Основы управления персоналом. — М., 1996. С. 54 ---------------------------- 161 -----------
Интересными наработками того времени были пермская система стабилизации трудового коллектива и московская система программно-целевого управления социальным развитием коллектива. Были разработаны всевозможные методы аттестации работников и руководителей, приемы укрепления трудовой дисциплины. Был накоплен значительный опыт решения прикладных задач в сфере социального управления: уменьшение текучести кадров, сокращение числа конфликтов, внедрение гибкого графика работы, систем морального и материального стимулирования, новых форм организации труда
Заводскими социологами активно разрабатывались нормативы социального планирования, методы материального и морального стимулирования, профессионального отбора, подготовки и расстановки кадров, совершенствования условий труда, вопросы бригадной организации труда, улучшения социально-психологического климата в коллективе, социальные аспекты труда молодежи и др
Все большее внимание стало уделяться социальному планированию и управлению социальным развитием на предприятиях. Например, на Пермском телефоном заводе планирование развития предприятия осуществлялось посредством создания единой информационной системы. Большая роль здесь отводилась получению информации с помощью социологических исследований. Исследования подразделялись на базовые (проводимые в период разработки плана или раз в пять лет) и оперативные (одноразовые или систематические, в зависимости от характера исследуемых вопросов). К базовым, определяющим исследованиям по управлению в то время относились: выявляющие общее состояние дел в производственной и непроизводственной сфере жизнедеятельности коллектива (условия труда, оценка и оплата труда, квалификация и условия ее повышения, общий культурный уровень, бытовое обслуживание), социальная активность работников (политическое и экономическое просвещение, социалистическое соревнование, общественная работа, техническое творчество), охрана здоровья (самочувствие, медицинское обслуживание, организация отдыха, в том числе и санаторно-курортного), изучение отношения к труду различных групп работников, исследование свободного времени и затрат времени на проезд на работу
Оперативные исследования проводились только совместно с кадровыми службами. Наиболее актуальными были следующие темы:
1. Прием кадров (баланс приема в разрезе подразделений, источники и каналы привлечения кадров, мотивы поступления, социально-демографические характеристики поступающих, прогноз стабильности кадров, отсев на стадии приема, длительность оформления),
2. Адаптация вновь принятых работников (оценка подразделений по первому впечатлению поступающих, их приживаемость, работа с новичками в подразделениях),
3. Текучесть кадров (коэффициенты текучести в разрезе подразделений и социально-профессиональных групп, основные причины).
По результатам анализа кадровой работы формировались статистические таблицы, аналитические выводы и конкретные предложения по совершенствованию кадровой работы. Результаты публиковались в специальном бюллетене.
162
Реформы начала 90-х годов на первый план выводят проблему переподготовки работников, повышения их квалификации, особенно это касается руководителей. Поднимается вопрос и о повышении профессионализма кадрового работника, о необходимости создания профессиональной системы последипломного образования для тех, кто работает или будет работать с кадрами. Очень популярны стали в это время зарубежные учебники, содержащие готовые комплексы традиционных для Запада советов по набору, обучению и управлению кадрами. Но радость менеджеров по поводу их появления сменилась огорчением: многие, очевидно, умнейшие рекомендации в России не работали. Дело в том, что они рассчитаны на здоровое отношение к труду, столь распространенное в условиях рыночной экономики. В России наблюдалась иная картина.
По данным исследований, имеющихся на середину 90-х гг., не менее чем у 80% работников наблюдалось деградированное трудовое сознание, из которого было вытеснено все, что имеет отношение к общественно - полезному смыслу трудовой деятельности, к развитию профессиональных качеств и даже к пониманию необходимости ин -тенсивно работать ради заработка. Суть трудовой мотивации у большинства работников сводилась к желанию иметь гарантированную заработную плату при низкой интенсивности и низком качестве труда. Данная ситуация сохраняется и сегодня. Широко были распространены консерватизм, нежелание воспринимать инновации, нежелание повышать квалификацию и получать новые знания и новую профессию.
Э. Е. Старобинский на основе изучения состояния кадровой работы примерно в 100 организациях бывшего СССР создал социологический портрет работника отдела кадров. Двое из пяти имели среднее образование и до прихода в кадровую службу работали секретарями-машинистками. Примерно у каждого третьего - четвертого — среднее специальное образование: техник - строитель, техник - меха -ник, товаровед, воспитатель детского сада и т.д. Среди работников с высшим образованием — их, кстати, было совсем немного — учителя, юристы, культпросветработники. В кадровые службы попадали совершенно случайные работники без специального образования1.
Конечно, были среди кадровиков люди инициативные, хорошо знающие и жизнь, и людей, но знания были эмпирическими, интуитивными (те качества менеджера, которые англичане называют даром
1 Эти вопросы подробно проанализированы в книге Бойдаченко П.Г. Служба управления персоналом предприятия. — М., 1996.
163
божьим). Квалификация кадровых работников также не позволяла им решать многие задачи на должном уровне, поскольку специаль — ную подготовку они не проходили ни в системе высшего, ни даже среднего образования.
Нуждалась в реформировании и служба отделов кадров. Вместо разрозненно существовавших на различных предприятиях психоло — гических, социологических служб, служб социального планирования или социального управления, должна была действовать единая служба, которая занималась бы системно проблемами человека и коллектива на предприятии и в которой бы вместе работали социологи, психологи, физио — логи и другие специалисты в области управления кадрами.
Современный менеджмент предъявляет высокие требования в ра — ботникам службы управления кадров. Они должны хорошо знать трудовое законодательство, методические, нормативные и другие ма — териалы, касающиеся работы с персоналом; основы педагогики, социологии и психологии труда; передовой отечественный и зарубеж — ный опыт в области управления персоналом; владеть современными методами оценки персонала, профориентации, долгосрочного и one — ративного планирования работы с персоналом, регламентации функций структурных подразделений и работников, социальными технологиями управления; иметь ясное представление о перспективах развития предприятия, рынка конъюнктуры; знать основы научной организации труда, производства и управления, структуры предприятия и основные функции структурных подразделений.
Четыре года назад в Москве создана Ассоциация консультантов по подбору персонала (АКПП), объединяющая десятки консалтинга — вых компаний и специальных агентств. По заявлению ее президента М.Ю. Богданова они разработали концепцию преобразования Аген — тства во Всероссийское. Уже открыты его отделения в Екатеринбурге и Новосибирске. Агентство работает на 2 уровнях — executive search и рекрутмент.1
§ 4. Факторы риска в социальном управлении
Актуальность проблемы риска определяется многими причинами. Назовем некоторые из них.
Во-первых, научно — технический прогресс формирует новую си — стему ориентации жизнедеятельности человека, радикально меняет предметную среду, в которой он живет. Качественно меняется роль и соотношение продуктивной и инновационной деятельности. Со —
1 См. журнал «Управление персоналом», № 8, 1999. ----------------_----------- 164------------
здается атмосфера острой потребности в творческих, новаторских, сме — лых решениях, происходит поиск принципиально новых, ранее не применявшихся, неординарных путей решения сложных современных задач. В таких условиях руководители различных уровней управле — ния должны и вынуждены идти на риск.
Научно—технический прогресс придает деятельности многих уп — равленцев творческий характер. Риск же связан с творчеством — деятельностью, которая характеризуется неповторимостью, оригинальностью, уникальностью. Риск обусловлен самой сущностью творческого процесса, особенностями внедрения нового в практическую жизнь, необходимостью разрешения противоречий между вновь по -являющимися событиями, процессами в обществе и старыми способами социального регулирования, поисками новых, еще не апробированных средств, форм и методов работы.
Научно - технический прбгресс вызвал к жизни новую, быстро про — грессирующую отрасль рискологии — теории технического (промышленного) риска. В связи с ростом наукоемких отраслей получает разви — тие рынок рискового (венчурного) капитала или рискового бизнеса.
Во-вторых, среда действия людей становится все более рыночной. Это вносит в жизнь дополнительные элементы неопределенности, следовательно, расширяет зоны рискованных ситуаций. В условиях неопределенности возникает неясность и неуверенность в получении ожидаемого конечного результата, а следовательно, возрастает степень риска.
Рынок, как известно, это не скатерть—самобранка, а жесткая сие -тема, которая требует от каждого максимальной физической и интеллектуальной отдачи. Ставшая популярной поговорка: Хочешь жить — умей вертеться в условиях рыночных отношений обретает подлинную реальность. Рынок, конкуренция слабых не признает. В США, например, ежегодно создается 0,5 млн. новых фирм. Из них 80% тер — пят банкротство в течение первого же года работы.
В-третьих, деятельность многих людей приобретает предпринимательские черты. Предприниматель — это человек, действующий главным образом в условиях риска. К числу важнейших его качеств относятся: самостоятельность и нестандартность действий, новаторство в достижении поставленных целей, смелость, изобретательность, ориентация на достижение наивысших результатов.
В-четвертых, появление глобальных проблем современности выдвигают на повестку дня вопрос о сущности глобального риска. Он связан с нарастающей опасностью самоуничтожения цивилизации в итоге какой —либо глобальной катастрофы: атомной (в результате ядерной войны или последствий катастрофы на АЭС), экологической (вследствие загрязнения окружающей среды, исчерпания ресурсов,
_----------------------------------165----------------------------------
энергетического кризиса), продовольственной (в связи с нарастанием дефицита продовольствия и связанных с ним болезней и эпидемий), демографической (в результате неконтролируемого роста населения) и других.
Во второй половине XX века человечество вступило в новую фазу своего развития — в фазу риска. Риск выступает ныне как серьезная общественная проблема. В передовых странах бурно развивается рис — ковый и предпринимательский бизнес. В повседневный обиход вошли словосочетания: рисковый капитал, коммерческий риск, риск—тей — кер и т.д. Популярными стали пословицы и поговорки: Риск — благородное дело, Кто не рискует — не пьет шампанского и т.д.
В развитии научных представлений о риске можно выделить не — сколько этапов. Первоначально это явление изучается небольшой группой частных наук — некоторыми разделами математики, стати — стикой, рядом правовых и экономических дисциплин. Затем понятие риск исследуется значительным числом конкретных наук — теориями игр, вероятностей, операций, катастроф, социальной психологией, военными, экономическими, демографическими, медицинскими, биологическими, правовыми и другими дисциплинами. Примерно к 60 — м годам XX столетия риск становится предметом междисципли — нарных исследований. Возникает специальная наука — рискология, изучающая риск как комплексную проблему.
В структуре знаний о риске (рискологии) можно выделить два уровня, которые условно назовем прикладным и теоретическим. Прикладной является результатом исследований конкретных наук. Тео — ретический — это итог изучения сущности риска, а также специфики управления общественными процессами в ситуации риска с точки зрения социально — философского подхода.
Прикладной уровень исследования риска представлен в литературе довольно широко. В настоящее время на Западе, например, проводятся симпозиумы, конференции, на которых обсуждаются прикладные проблемы риска, разрабатываются методики подготовки ме — неджеров, занимающихся проблемами анализа риска. Во многих странах возник новый раздел менеджмента — менеджмент риска.
Отношение к риску в нашей стране было противоречивым и нео — днозначным. В 20 —е годы принимается ряд законодательных актов, нормативно определивших содержание понятия риск применительно к производственной и рационализаторской деятельности.
Однако уже к середине 30 — х годов категория риск была объявлена буржуазным понятием, чужеродным новому строю. Становление командно — административной системы управления неизбежно спо — собствовало формированию стереотипа о постепенном отмирании риска по мере развития планового характера хозяйствования. Счи —
-------------------------------- 166---------------------------------
талось, что социалистическая экономика и риск — явления несовместимые. Слово риск на многие десятилетия выпало из поля зрения нашей науки и практики управления1.
Сформировавшаяся в прошлом и в значительной мере сохраняю — щаяся поныне административная система управления в основе своей не была рассчитана и не претендовала на риск. Десятилетиями она ориентировала не столько на реальный результат, сколько на следо -вание букве закона и безусловную исполнительность. Зарубежные специалисты отмечают, что у подавляющего большинства наших руководителей отсутствует такое качество, как готовность идти на риск ради дела.
Нерыночный хозяйственный механизм сформировал не одно по — коление управленцев, разучившихся рисковать. Поэтому для многих управление менее всего походило на творческую деятельность. Оно больше напоминало передаточный механизм, по каналам которого встречными потоками — сверху вниз и снизу вверх — перемеща — лись бумаги, одни из которых содержали требования к нижестоящим инстанциям, другие — сообщения о выполнении предначертаний вер — хов. Командная экономика и риск-тейкеры (люди, склонные к риску), как правило, были несовместимы.
Многогранность риска, его различное этимологическое значение вызывает обилие зачастую противоречивых его толкований. В массовом сознании преобладают два противоположных взгляда на сущность риска. С одной стороны, риск представляется лишь в виде возможной опасности материальных и других потерь2 которые могут наступить в результате претворения в жизнь выбранного рискован -ного решения. С другой стороны, риск отождествляется только с предполагаемой удачей, благоприятным исходом.
Нам представляется, что оба взгляда неправомерны.
Рискованная ситуация связана со статистическими процессами и ей сопутствуют такие факторы: наличие неопределенности; необхо -димость выбора альтернативы; возможность при этом оценить веро — ятность осуществления выбираемых альтернатив.
Термина риск нет в последних изданиях Большой советской энциклопедии и Советского энциклопедического словаря, в пятитомной философской энциклопедии, в философском энциклопедическом слова, в словаре Научно-технический прогресс, изданном в 1987 году и т.д.
2 Связь опасности и риска прослеживается и в этимологии этого термина. В русский язык слово риск пришло из европейских языков: либо испанского, где оно означает подводная скала, либо португальского, в переводе с которого оно означает отвесная скала. Мореплаватели под этим словом понимали опасность, которая могла угрожать их кораблям.
--------------------------------- 167--------------------------------
Наличие противодействующих и противоборствующих тенденций в общественном развитии вносит в жизнь элементы неопределенности, создает ситуацию риска. В связи с этим риск представляет собой специфическую деятельность в условиях неопределенности и ситуации неизбежного выбора.
Такое же свойство риска как альтернативность связано с тем, что он предполагает необходимость выбора из двух или нескольких воз — можных вариантов, решений, направлений, действий. Отсутствие воз — можности выбора снимает разговор о риске. Там, где нет выбора, не возникает рискованной ситуации и, следовательно, не будет риска.
Чем больше альтернативных подходов принимается во внимание, тем лучше. У фирмы Сони, например, было десять различных вариантов проекта видеомагнитофонов, каждый из которых, в свою очередь, включал 2—3 разновидности, отличающиеся набором компонентов. В результате такого подхода неопределенность ситуации становилась столь малой, что, в сущности, ущерб от риска почти исключился2.
Риск, с одной стороны, ориентирован на получение общественно значимых результатов неординарными, новыми способами. Тем са — мым он позволяет преодолевать консерватизм, догматизм, косность, психологические барьеры, препятствующие внедрению новых, перс -пективных видов деятельности. Это свойство риска ускоряет обще — ственный и технический прогресс, оказывает позитивное влияние на духовную атмосферу общества.
С другой стороны, риск может вести и к авантюризму, волюнта — ризму, субъективизму, к издержкам, если в условиях неполной исходной информации, ситуации риска альтернатива выбирается без должного учета объективных закономерностей развития явления, по отношению к которому принимается решение. В этом случае риск выступает в качестве дестабилизирующего фактора и представляет собой сомнительное мероприятие.
Известно, что многие виды деятельности человека связаны с оп — ределенной долей риска. С риском сопряжены труд и отдых, спорт и быт, научно—технический прогресс и прогнозирование и т.д. Риск может быть меньшим или большим, но избежать его вообще в любой деятельности невозможно. А большой успех без риска — это утопия. Деятельность человека, лишенного возможности идти на риск, теряет черты предприимчивости, становится консервативной, чурающейся новшеств. В менеджменте, например, руководитель, избегающий при — нятия рискованных решений, считается опасным для организации, обрекающим ее на застой.
1 Агеев А. и др. Предпринимательство: стратегия нового поколения. Мировая экономика и международные отношения. 1991. С. 91—93.
----------------------------------168-----------------------------------
Конкретные формы проявления предпринимательства, конечно, неодинаковы, во многом индивидуальны. Пожалуй, наиболее зримо это обнаруживается в ситуациях, выход из которых сопряжен с рис -ком. В ходе предпринимательской деятельности человек порывает узкие горизонты заданности, экономической целесообразности, идет на риск. Риск — это соль предпринимательства, тень, преследующая всюду предпринимателя. Некоторые авторы не случайно сравнивают предпринимательство со спортом: здесь и ощущение риска, азарта, и неуемное желание быть впереди.
Рискуя, предприниматель стремится реализовать собственные спо — собности — интеллектуальные и физические. Поэтому риск привлекает к себе людей (особенно молодых) многими аспектами: возможностью крупного выигрыша, своей героикой азартной игры, эс — тетикой первопроходца, свободой выбора.
Одновременно предпринимательский риск — это жесткая проверка личных качеств предпринимателей, уровня их профессионализма, способности верно ориентироваться в окружающем мире. Риск включает предпринимателя в жесткую систему отношений естественного отбора.
Хотя риск и благородное дело, отнюдь не любые рискованные решения целесообразно выбирать и реализовывать на практике. Су — ществуют два типа риска — рациональный (обоснованный) и нераци -ональный (необоснованный). Разумеется, риск должен носить разумный, взвешенный характер, поскольку механизм конкуренции или разорит волюнтаризм, или не даст ему возможности продолжить дело.
Проблема риска имеет вполне самостоятельное значение как важная составная часть теории и практики управления. Поскольку управленческие решения реализуются в условиях неопределенности, носят вероятностный характер, то для повышения их эффективности важна выработка рекомендаций по принятию, осуществлению решений в ситуации риска и внедрению их в практику управления.
Процесс управления состоит из ряда стадий: поиск новой идеи и ее оценка; составление бизнес — плана; реализация плана действий. При этом риск существует как на стадии выбора решения (идеи и плана действий), так и на стадии его реализации.
Наибольшее рискованные ситуации при принятии бизнес — плана наступают, как правило, в трех случаях:
а) когда оценивается их альтернатив бизнес идея;
б) когда принимается решение о реализации бизнес - плана;
в) когда подписываются финансовые и другие обязательства по бизнес — плану.
В условиях рыночной экономики руководителю приходится каждый раз вновь стоять перед выбором: быть или не быть, рискнуть
------------------------------------169-----------------------------------
что — либо изменить или оставить все как есть, растворить свое Я в чужих мнениях или поступить именно так, как считаешь нужным.
Формирование новой идеи — это всегда риск и преодоление со — противления, неизбежно возникающего при рождении нового. Тут могут быть различные варианты, из которых необходимо выбрать наиболее эффективную идею для конкретной ситуации.
Для поиска наилучшей идеи могут применяться метод мозговой атаки, социальные эксперименты, метод под названием дикие гуси и т.д.
Первоочередной задачей мозговой атаки является выявление альтернативных решений в проблемной ситуации. В атаке участвует творческая группа людей. Известно, что риск на индивидуальном уровне отличается от группового риска. Это связано с особенностями группового поведения. Группа принимает решение более высокого уровня риска потому, что ответственность за него распределяется между всеми членами группы и это уменьшает страх перед неудачей. В связи с этим люди готовы принять групповое решение, которое обладает более высоким уровнем риска, чем решение, которое они приняли бы в одиночку.
Социальный эксперимент дает возможность практически испытать различные варианты управленческих решений и на основе анализа и синтеза информации о функционировании испытуемых вариантов отобрать для верного управленческого акта наиболее эффективный из них.
В практике менеджмента используются и так называемые дикие гуси — это содержание в фирме особо талантливых сотрудников про запас без четко обозначенных определенных обязанностей, как возмутителей спокойствия, сотрясающих систему новыми идеями и оригинальными решениями.
Чтобы любая, даже самая лучшая бизнес — идея воплотилась в жизнь, нужно правильно составить план по ее реализации. Не исключено, что это самый сложный компонент всего управленческого процесса.
Бизнес — план — это система увязанных во времени и простран — стве, согласованных по целям и ресурсам мер и действий, направленных на достижение цели получения высокой прибыли путем осу — ществления предпринимательской сделки.
Все факторы риска при составлении бизнес — плана распределяют — ся, как правило, на более и менее важные и каждому присваивается свой вес (сумма всех весов = I). Для каждого фактора риска определяется степень вероятности его проявления (сумма всех вероятное — тей = I). Перемножив по каждому фактору риска оба коэффициента (веса и вероятности проявления), получим показатель риска для каждого из факторов. Знание же факторов риска позволяет принимать заблаговременные меры, ослабляющие их действие.
-----------------------------170------------------------------
Экономический эффект риска можно оценить через соотношение затрат и результатов, при этом оценки носят количественный характер. Существует множество количественных методик, ориентированных на поиск оптимальных вариантов в условиях неопределенности. Однако количественная оценка не полностью отражает содержание рискованной деятельности. И дело не только в том, что взятые сами по себе затраты и результаты не тождественны эффекту в полном смысле этого слова.
Выявление социальной эффективности предполагает наряду с количественным выявлением соотношения затрат и результатов и качественную оценку деятельности в ситуации риска. Один из прием -лемых вариантов, который может использоваться на практике, связан с интегральной оценкой риска, включающей два взаимосвязанных аспекта — количественный и качественный.
Своеобразие оценки риска обусловлено типом прогноза, который может быть определен временным интервалом. Обычно выделяют три основные формы таких прогнозов: краткосрочные (до 5—7 лет), среднесрочные (до 15—20 лет) и долгосрочные (до 50 лет и более). В зависимости от типа прогноза меняется степень неопределенности и риска. С увеличением периода долгосрочного прогнозирования сни — жается степень его достоверности и уменьшается поле количествен -ных характеристик, увеличивается поле качественных оценок.
Существует простейшая методика определения коэффициента риска при различных прогнозах. Если, например, вероятность достоверности кон -кретного прогноза составляет 95%, то вероятность того, что он не оправда -ется — 5%. Соответственно и коэффициент риска будет равен 5%.
Выявление степени риска может осуществляться различными способами от сложного вероятного анализа в моделях исследования операций до чисто интуитивных догадок. В нашей практике обычно преобладают интуиция и предыдущий опыт. Лишь незначительный процент наших руководителей способен учитывать риск с применением математических методов, остальные этого вообще не делают.
В настоящее время распространена управленческая деятельность, ориентированная либо на минимальный риск, либо на то, чтобы из — бежать риска вообще. Практика показывает, что постоянная ориен -тация на минимальный риск обычно приводит к значительным из — держкам, расточительному расходованию материальных, финансовых, трудовых и других ресурсов и, что самое главное, к замедлению темпов социального и научно-технического развития. Применительно к ситуациям социального характера реальная жизнь полна случаями, когда рациональным может быть решение с любой степе — нью риска — от минимальной до максимальной.
---------------------------------171-------------------------------
Поскольку для руководителя различные виды риска — нормаль — ное состояние, постольку нормальным должно считаться и терпимое отношение неудачам. У него должно быть право на риск, на ошибку, и нельзя его превращать в сапера, который ошибается только один раз. Инициативным, предприимчивым людям нужна защита, правовые, политические и экономические гарантии, исключающие в случае неудачи наказание работника, пошедшего на риск. Необходимо предусмотреть в уголовном, хозяйственном и трудовом законодательстве категории правомерного риска. В современных условиях право на риск имеет, видимо, не меньшее значение, чем, например, закон, дающий людям возможность на необходимую оборону.
Введение в законодательство положения о правомерности риска может четче определить ответственность за риск между субъектами управления, границы, когда отрицательные последствия наступили от некомпетентности или бесхозяйственности руководителей, а когда — от обоснованного риска. Излишне говорить, что уже сам факт наличия права на риск явился бы вдохновляющим моментом для предприим — чивого руководителя.
Именно деятельный руководитель всегда рискует оказаться неправым перед мертвой буквой инструкций, подчас нелепых. Доста -точно в жизни фактов, чтобы осознать, что выражение инициатива наказуема — отнюдь не шутка. Система поощрения наказанием за риск отбивает вообще охоту рисковать.
Чтобы решиться на риск, руководитель должен быть уверен, что возможная ошибка не может скомпрометировать ни его дело, ни его самого. Возможность ошибки следует расценивать как неотделимый атрибут самостоятельности, а не как следствие профессиональной несостоятельности руководителя. Имеются в виду, разумеется, не ошибки вообще, а те, что оказываются таковыми вследствие не оп — равдавшего себя, хотя и рассчитанного риска.
В рассматриваемом контексте представляет интерес опыт ряда стран, в которых для предупреждения и устранения неизбежных по -терь при реализации решений, сопряженных с риском, формируются целевые фонды риска1. Это финансовые, материальные и другие резервы, позволяющие в конкретных ситуациях с большей степенью уверенности принимать рискованные решения.
1 Еще на ранних ступенях развития человеческого общества, когда люди теоретически не осознавали вероятный характер развития общества, наличие неопределенности и случайности, вызванных действиями природных и общественных процессов, стихийно они искали средства и формы защиты от возможных нежелательных последствий. Один из распространенных способов, который возник на заре цивилизации, связан с созданием специального запасного фонда, например, на случай неурожая, осады в ходе военных действий и т.д.
172
Дополняет и развивает идею создания фондов риска и такая форма, как инновационные банки. Эти банки предоставляют кредиты для реализации решений с риском, стимулируя тем самым создание и освоение новых технологий, нововведений.
Интересен для нас, в частности, опыт работы созданного в Венгрии еще в 1980 г. инновационного фонда при Венгерском национальном банке, преобразованного в последующем в самостоятельный хозрасчетный акционерный банк Иннофинанс. Он является своего рода посредником, который на свой страх и риск не только отбирает и финансирует наиболее перспективные изобретения, но и организует их внедрение. Тем самым банк принимает на себя риск потенциальной неудачи — для авторов изобретений и предприятий-изготовителей новинок риск неуспеха исключается. Зато в случае успеха банк становится пайщиком этих предприятий в получаемой от реализации продукции прибыли. Примерно половину имеющихся средств банк вкладывает в рискованные проекты, на остальные приобретает акции других ортнизаций, страхуя себя таким образом от банкротства.
Для персонализации ответственности в современных условиях могут быть использованы и другие формы создания фондов риска. Например, организации типа уже упомянутых венчурных фирм.
В японской компании Конашироку, производящей автоматические фотокамеры высокого класса, новаторы-неудачники награждаются почетным жетоном, символизирующим благодарность руководства за проявленную инициативу. А в научно-исследовательском филиале электротехнического концерна Мацусита за работу над проектами, не приведшими к коммерческому успеху, разработчики премируются, хотя размер премии, разумеется, существенно меньше того, что они получили бы при удачном результате1. В корпорации Хьюлетт Паккард членам внутренних рисковых подразделений, персонал которых формируется на добровольной основе, под идею гарантируется прежний статус и оклад, если проект терпит неудачу2. Подобные примеры можно продолжить.
Существенно, что фонды риска и подобные им учреждения актив — но способствуют формированию риск—тейкеров, то есть людей, действующих и мыслящих незаурядно, дерзко, творчески, рискованно, но расчетливо. В свою очередь, увеличение среди управленцев удельного веса риск — тейкеров повышает эффективность деятельности по преодолению консерватизма, догматизма, психологических барье — ров, стереотипов, препятствующих внедрению новаций, развитию ини — циативы и новаторства.
; Как работают японские предприятия. — М„ 1989. С. 82. 2 Перелет РА., Сергеев Г.С. Технологический риск и обеспечение безопасности. - М., 1988. С. 176.
------------------------------------173----------------------------------
Можно выделить два основных типа руководителя по восприятию риска и поведению в ситуации риска. Один (их меньшинство), добиваясь осуществления той или иной цели, стремится к тому, чтобы достичь успеха даже ценой больших. Такие люди решительны, ини — циативны, испытывают постоянную тягу к риску, причем как к ра — зумному, так иногда и к неоправданному.
Поведение другого типа руководителя связано со стремлением избежать неудачи, неуспеха при выполнении тех или иных действий. Такой человек направляет свои усилия преимущественно на то, что — бы уклониться от участия в деятельности, связанной с риском. При — надлежность к тому или иному типу определяют накопленный жиз -ненный опыт, внешние обстоятельства, некоторые врожденные чер — ты, специфика воспитания.
Умение идти на риск формируется и той средой, в которой человек действует, работает. Если в организации риск считается нормой, то здесь работники будут чаще принимать смелые, неординарные решения по сравнению с коллективом, где риск считается социальным злом. Там, где руководители допускают оправданный риск, там и сотрудники чаще будут браться за решение новаторских проблем. И наоборот, там, где каждая неудача вследствие принятия рискованного решения сопровождается наказаниями со стороны начальства, работники всегда будут предпочитать стандартные, безопасные альтернативы, исключающие принципиально новые решения.
Сейчас мало кто помнит, что у истоков передаваемых из поколения в поколение состояний сверхбогачей стояли выдающиеся способно — ста основателей династий, помноженные на готовность добиваться своей цели наперекор всему.
Так, когда 19-летний Джон Рокфеллер, работавший в середине прошлого века счетоводом в мелкой конторе, решил завести свое дело, о нем никто не думал как о будущем керосиновом короле. Хуже того: врачи предсказывали Джону недолгую жизнь по причине затяжной болезни — язвы желудка. Джон, однако, не сдался- заняв у отца под проценты 1000 долларов, он открыл небольшой комиссионный магазин, а затем вложил все заработанные деньги в весьма рискованную в то время нефтедобычу и нефтепереработку. Болезни же он противопоставил строжайшую диету. Умер Джон Рокфеллер мультимиллионером в 98-летнем возрасте, пережив, согласно легенде 37 домашних врачей1.
Один из родоначальников династии стальных баронов Арндт Крупп нашел свою удачу в конце XVI века в охваченном чумой немецком городе Эссене. Эпидемия, унесшая десятки тысяч жизней, вызва-
1 Биркенбиль М. Молитвенник для шефа. — М., 1993. С. 43.
174
ла небывалое падение цен на земли в окрестностях города. Несмотря на смертельный риск Арндт не стал перебираться в другую местность, а принялся скупать по дешевке лучшие сады и пастбища. Чума минула, а земли остались — и этот капитал позволил Арндту и его сыну основать свое литейное производство1.
Среди современных предпринимателей Запада отличаются решительностью действий Френк Филлипс (основатель фирмы Фил-липс петролеум компани), Тед Тернер (основатель телевизионной компании Ти-би-эс), Даниэль Годвер (основатель фирмы Фольксваген), Бернар Тапи (генеральный директор французского концерна Адидас) и другие. Предпринимательский талант этих бизнесменов особенно ярко проявляется в рискованных ситуациях, которые многим кажутся безнадежными. Они обладают безошибочным чутьем, позволяющим им правильно оценивать обстановку и угадывать, куда дует ветер.
История российского предпринимательства также дает многочис -ленные примеры рискованных действий в сложных ситуациях. Так, история клана купцов Строгановых берет свое начало с Аники Стро -ганова (1497—1570) — основателя фирмы. О таланте, высокой образованности, широте души и огромных предпринимательских способ -ностях этого человека свидетельствуют его дела. Он строил соляные варницы на далекой Вычегде, Коле и Каме. Он был неприхотлив в своих потребностях, носил кафтаны и шубы своих предков и оставил после себя огромное богатство. Вечно деятельный купец, смелый предприниматель, умевший идти на риск — таков Аника Строганов.
Четыре поколения семьи Прохоровых — владельцев фабрики Трехгорная мануфактура — отличались большой деловитостью, предприимчивостью, изумительной настойчивостью в достижении на -меченной цели. Эти качества у них редкостным образом сочетались со стремлением жить для ближних2.
В России существовала целая плеяда первоклассных предпринимателей - новаторов. Это: промышленники — Бурышкин П. А , Ко -карев В.А., Мамонтов С.Н., Нечаев — Мальцев Ю.С., Путилов А.И., Струве А.Е.; землевладельцы — Шереметьев Н.П., Голицын Д.М.; купцы — Бугров Н.А., Вишняков А.С., Найденов Н.А., Филлипов Н.М.; бан -киры — Поляков Л.С., Солодовников Г.Г.; книгоиздатели — Маркс А.Ф., Павленков Ф.Ф., Сойкин П.Л., Сытин И.Д., Щепкин Н.М. и многие другие.
Хилл Н. Думай и богатей. — М., 1992. С. 54.
2 Рябушинский В.П. Куцечество московское. Былое. 1991. № 1. С. 34.
175
Существовали знаменитые династии русских предпринимателей. Это промышленники Бахрушины, Алексеевы, Демидовы, Морозовы, Ря — бушинские, Сандуновы; купцы — Баткины, Кузнецовы, Солдатенковы, Третьяковы, Щукины; книгоиздатели — братья Гранат, Сабашниковы, упоминавшиеся Прохоровы, Строгановы и многие другие.
Предприниматели России стремились обеспечить максимальную надежность риска. Этот регулятив предпринимательского риска ценен не безоглядностью, а продуманностью, в основе которой лежит правило: не навреди1.
В годы советской власти вопреки господству административно-командной системы управления в каждой отрасли были предприим — чивые, смело рискующие руководители. Были они и в годы индустриализации, и в суровые военные годы, и в годы застоя. Есть они и сейчас. Это, например, директор Московского автомобильного заво — да И. А. Лихачева, министр черной металлургии СССР И. Ф. Тево — сян, нарком танковой промышленности В. А. Малышев, директор гор — но — металлургического комбината Н. Завенягин и многие другие. Эти руководители отличались решительным характером, смело брали на себя ответственность за решение. Эти качества особенно необходимы в сложных ситуациях, когда возникают неожиданные трудности, требуются действия, связанные с риском, и выбор из нескольких вариантов.
Вопросы для самопроверки
1. Что из себя представляет система управления персоналом?
2. Назовите системы управления персоналом в США и Японии. Выделите общее и особенное в этих двух системах.
3. Проанализируйте опыт работы с кадрами в СССР в доперестроечное время.
Литература
1. Основы управления персоналом. — М., 1996.
2. Травин В.В., Дятлов В.А. Основы кадрового менеджмента. — М., 1995.
3. Шекшня СВ. Управление персоналом современной организации (Учебно —практическое пособие). — М., 1996.
Лихачев Д.С. О национальном характере русских. Вопросы философии. 1990. № 4. С 5.
176
Глава IX — Исследование социального управления
В современных условиях развития нашего общества качество ре -шений, принимаемых в процессе управления, непосредственно зависит от исследовательского подхода к управлению, умения изучать проблемы, определять их истоки и последствия.
Предыдущий опыт совершенствования управления, а также сегодняшняя практика в условиях экономических реформ показывает острую потребность в исследовательском подходе как к управлению, так и к его совершенствованию и развитию. Методологии и практи -ческим навыкам исследований надо учить, вкус к исследовательской деятельности надо прививать, способности к исследовательской ра -боте надо развивать уже в процессе подготовки специалистов.
Идеология самой специальности Менеджмент предполагает воспитание и развитие у будущих менеджеров творческих подходов к работе, стремлений к поиску новых форм организации управления, осуществления научного подхода к управлению вообще, а к соци -альному управлению в особенности.
§ 1. Ключевые понятия систем управления
Ключевыми понятиями исследования являются: система, система управления и система социального управления. Одной из наиболее существенных тенденций в развитии и совершенствовании управ -ления является широкое применение основополагающих идей и вы -водов теории систем. Не только в науке, но и в практической управ -ленческой деятельности без использования категории система ста -новятся невозможными анализ, оценка состояния объекта управления и принятие решений.
В наиболее широком смысле термин система используется для описания самых различных явлений и трактуется как правильность в рас -положении частей, конкретный порядок, форма устройства, организация деятельности и т.д. Мы говорим о системах политических и философских, системах счисления, о солнечной системе, о системе воспитания и системе работы, о налоговой и финансовой системах и т.д.
Теория систем как наука использует более строгое определение термина система. Главное в этом определении то, что система рассматривается как целостное образование, что, кстати, очень близко к буквальному переводу этого слова с греческого языка — целое, составленное из частей.
------------------------------------177----------------------------------
Основополагающие идеи теории систем разработал Людвиг фон Берталанфи. Система, по Берталанфи, — это комплекс взаимодействующих элементов, которые в своем единстве образуют некоторую целостность. Система — это не простая, случайная совокупность объектов, лишенных каких —либо внутренних связей, а такая их совокупность, в которой все составляющие взаимосвязаны друг с другом и которая вследствие этого реагирует на внешние взаимодействия как нечто целое. Наиболее важными, характерными (системообразующи — ми) признаками системы считаются: сложность объекта, его целост — ность, способность обычно делиться на компоненты (части, подсисте — мы), быть, как правило, элементом системы более высокого порядка, образовывать особое единство со средой. Система как целостность приобретает новые свойства, новые качественные характеристики, не содержащиеся в образующих ее элементах. Система — это целое, которое больше суммы образующих его частей (Эффект целостности или эмерджентности).
Системы по уровню сложности классифицируются на:
I. Неживые системы:
а) Статистические структуры, называемые остовами.
б) Простые динамические структуры с заданным движением, при — сущим окружающему нас физическому миру. Иначе эти системы называют часовыми механизмами.
в) Кибернетические системы с управляемыми циклами обратной связи, называемые термостатами. Кибернетические системы (естественные и искусственные) обладают такими общими свойствами как регулирование, переработка и передача информации, адаптация, самоорганизация и др.
II. Живые системы:
а) Открытые системы с самосохраняемой структурой. Уровень клеток — это первая ступень, на которой возможно разделение на живое и неживое.
б) Живые организмы с низкой способностью воспринимать ин — формацию, например, растения.
в) Живые организмы с более развитой способностью восприни — мать информацию, но не обладающие самосознанием. К категории данного уровня относятся животные.
г) Люди, характеризуемые самосознанием, мышлением и нетри — виальным поведением.
д) Социальные системы и социальные организации.
е) Трансцендентные системы или системы, лежащие в настоящее время вне нашего сознания.
178
К наиболее сложным видам систем относятся целенаправленные системы, поведение которых подчинено достижению определенной цели и самоорганизующиеся системы, способные в процессе функционирования изменить свою структуру. К таким относятся биологические и социальные системы.
По мере увеличения сложности возрастает их способность к саморазвитию (самоорганизации). Последнее — доминирующая черта общества как системы.
Социальная система (общество), как известно, существенным образом отличается от всех систем как живой, так и неживой природы. Она наиболее развита и сложна, ибо основной ее элемент — человек — обладает наибольшим диапазоном выбора поведения.
Социальное управление правомерно также рассматривать как осо -бую систему, включающую субъект и объект управления, собственно процесс управления и обратную связь между объектом и субъектом.
Объектом социального управления могут быть общество в целом, отдельные его сферы и подсферы (экономическая, социальная, политическая, духовная и т.д.). Различаются и такие масштабы управления: республиканский, областной, районный, городской, муниципальный, масштабы предприятий (организации) и их звеньев: цех, учас — ток или бригада. Сам объект управления носит системный, многоуровневый характер — от общества в целом, его основных подсистем — до социальных групп, слоев и первичных коллективов.
Субъектом социального управления являются лица, занятые в специализированных государственных или общественных организациях и службах, наделенных функциями по осуществлению управления. Это, как правило, высококвалифицированные управленческие кадры, профессиональные чиновники, бюрократы (в хорошем смысле этого слова), единственная функция которых — управление.
Таким образом, любую управляемую систему можно представить в виде субъекта и объекта управления, управляющей и управляемой системы. Органы, которые управляют, называются субъектами управления, а органы, на которые направлены их действия, объектами управления. Управление осуществляется путем воздействия одной подсистемы — управляющей на другую — управляемую. Следовательно, управление — это единство управляющей и управляемой систем.
Однако в обществе управленческие отношения никогда не выступают в виде чисто субъект - объектных отношений, а имеют вид субъект -субъектных отношений, где объект управленческого воздействия тоже субъективен, т.е. активно реагирует на управленческое воздействие. Как всякое взаимодействие, управление может быть в самом общем
------------------------------------179----------------------------------
виде представлено как совокупность двух составляющих — прямой и обратной связи, воздействия управляющей стороны на управляемую и, наоборот, воздействия управляемой стороны на управляющую.
Что же представляет из себя исследование систем социального управления? Управление выполняет ряд функций. Наиболее важной среди них являются исследовательская.
Исследовательская функция проявляется в раскрытии процессов самоорганизации сложных систем, закономерных тенденций соци — ального развития, динамики различных социальных явлений и собы — тий. В научном познании социальной жизни активно применяются мониторинговые исследования. Именно они обеспечивают получе — ние новых репрезентативно обоснованных знаний о социальной дей — ствительности, служат важной предпосылкой для понимания и объяс — нения комплексного развития общества и его основных тенденций.
В современном управлении исследовательская деятельность, как показывает передовая практика, должна составлять не менее 30% рабочего времени или усилий менеджера.
В исследовании управления предметом изучения могут быть орга — низация управления, формальное и неформальное управление, про — фессионализм персонала, механизмы мотивации и т.д. Могут быть комбинации различных проблем. Выбрать предмет исследования и сосредоточить на нем внимание является большим искусством управления.
Согласно современной доктрине управления в системе управле — ния проявляют свое действие три существенных фактора — люди, финансы и техника. Иерархия их сегодня такова, что на первом месте стоят люди. Среди господствующих целей управления (направ — ленность на людей и направленность на дело) преобладает человеческий фактор. В сущности современное управление — это очелове — ченная система управления. Именно такая система лучше всего под — ходит для управления экономикой в рыночных условиях.
Именно человеческий капитал ныне является краеугольным кам — нем конкурентоспособности и эффективности. Поэтому взгляды уп — равленцев на этот капитал в последние годы радикально изменились не как издержки, а как активы компании, которые надо грамотно использовать. Вообще в деятельности сегодняшнего менеджера со — циально — экономические и психологические методы управления пре — обладают над традиционными административными.
Современный менеджер кроме прочих знаний должен владеть основными приемами исследовательской деятельности и уметь организовать ее в поиске факторов повышения эффективности управ —
ления.
180
Новые тенденции развития управления рождают и новые требо — вания к менеджеру. Возникает понятие менеджер исследовательс — кого типа. Можно выделить следующие черты его:
Проблемное видение мира.
Системное и панорамное восприятие действительности, процессов функционирования и развития управляемого объекта.
Умение воспринимать, понимать, принимать и использовать точки зрения, отличные от собственных или даже противоположные им.
Способность делать верные и удачные заключения при дефи — ците информации.
Инновационность и безинерционность мышления, способность выйти за границы формального, привычного, проверенного, традиционного1.
§ 2. Методы исследования
Слово метод греческого происхождения (methodos), что в переводе означает способ достижения какой—либо цели. Все методы исследования систем управления делятся на общенаучные и специальные.
При оценке возможностей перечисленных методов надо учитывать, что ни один из них сам по себе не может полностью обеспечить работу над решением сложной исследовательской проблемы. Каждый метод отражает одну какую-либо сторону объекта управления и потому не может быть представлен как единственный Поэтому необходимо использовать весь арсенал методов исследования в ком — плексе: и общий, и специальный методы в их теснейшей взаимосвязи.
Универсальным методом исследования является диалектический, который отождествляется с определенной философией.
В настоящее время в России философия оказалась падчерицей среди обществоведческих дисциплин, своего рода гадким утенком, притесняемым более сильными собратьями. В вузовских программах философские курсы пытаются оттеснить на второй и третий планы, а то и просто исключить, заменив историко-философскими компиляциями Студентам предложены учебники, в которых отсутствуют социально-философские разделы, а проблематика этой концептуально автономной сферы философского знания излагается независимо от своей внутренней логики, в разбивку среди проблем теории познания, общей философской онтологии, этики, эстетики.
Очевидно, что эти и подобные притеснения вызваны целым рядом причин, серьезность которых не следует недооценивать.
1 Короткое Э.М. Исследование систем управления. — М., 1996. С. 9—10.
-------------------------------181 -----------------------------
Главной из таких причин является незавидная репутация того социально-философского курса, который десятилетиями читался в вузах страны на началах безальтернативности и принудительного единомыслия.
Потребность в философской теории как практически полезном знании возникает всякий раз, когда человечество оказывается перед экзистенциальным выбором, т.е. выбором, от которого зависит само существование цивилизации. Общество обращается к философии, когда ему не ясны перспективы развития, когда оно испытывает потреб — ность реформировать сложившуюся систему социальных связей, когда ему нужны средства для активизации человеческих сил, для исполь — зования культурных ресурсов. Россия нуждается в такого рода соци — ально — философской работе. Только не надо эту работу подменять по — иском готового результата, не надо конкретную методологическую деятельность и выстраивание мировоззрения подменять готовой со — циально — философской доктриной.
Философия, определяя общественную обусловленность развития различных типов разделения и кооперирование человеческой деятельности, перспективы ее изменений, решает не только методологи — ческую, но и мировоззренческую задачи. Она задает систему координат, рисует картину социальной реальности, намечает ориентиры, благодаря которым человеческая личность может определить траектории своего жизненного поведения, создавать условия для своих начинаний. И сами реформы в России не могут иметь успеха, пока мы не определим их желаемую цель, не выясним, какое общество мы хотели бы построить на нынешних исторических развалинах, какие социально — философские модели не только желаемы, но и приемле — мы, практически доступны для нас и наших детей.
Сердцевиной научной философии является диалектический метод.
Слово диалектика, как известно, произошло от греческого dialektike, что означает искусство вести беседу, рассуждать. Оно употреблялось в истории философии в разных значениях. Родилось оно в древне — греческой культуре, где с развитием античной демократии стало вы — соко цениться умение полемизировать, доказывать, убеждать, обосно — вывать свою правоту и таким образом приобретать сторонников при обсуждении государственных, судебных и других проблем. Следовательно, под диалектикой понимали искусство спора, дискуссии, умение плодотворно развивать обсуждаемую тему.
Накопленная в веках культура диалектической полемики — уме — ние обсуждать сложные проблемы, выявлять, понимать, уточнять раз — ные, порой противоположные точки зрения — имеет непереходящее
182
значение. Не подавление, не духовное уничтожение оппонента, а стремление в ходе разрешения противоречий выработать правильный, обоснованный подход к сложным проблемам — таковы цель и назначение диалектики творческого диалога.
Значение всеобщих или философских законов бытия и познания как бы приподнимает человека над текущими частными проблемами специальных наук и повседневной практики, позволяя охватить мир в единой, целостной картине и тем самым более уверенно и осмыс — ленно двигаться по пути выяснения общих и частных законов, их использования для управления соответствующими природными и социальными процессами.
Всеобщий философский метод применяется с учетом специфики управленческой деятельности и самих объектов управления. Поэтому он конкретизируется в специальных методах, ни в коем случае не подменяя их, выполняя по отношению к ним общеметодологическую роль.
К общенаучным методам относятся также системный, мыслительно-логические методы. Управление призвано обеспечивать и совершенствовать структурное и функциональное единство системы, вскрывать и устранять препятствия на пути к цели, ассимилировать или нейтрализовать возмущающие воздействия как внутри системы, так и вне ее. В этом прежде всего проявляется принцип системно -сти в социальном управлении. В деловой практике принцип системности означает всестороннюю проработку принимаемых реше -ний, анализ всех возможных вариантов их реализации, координацию усилий на различных направлениях. В социальных системах этот принцип предполагает тесную увязку решений экономических, со -циально-политических и культурных проблем в процессе решения управленческих задач. Если упустить один из этих факторов, то проблема не будет решена.
Одним из эффективных приемов исследования систем управления является социальный эксперимент. Значение его состоит в том, что он помогает раскрыть общественные процессы во всей их сложности и многообразии, дает управляющим органам достоверную информацию, позволяя оценить эффективность той или иной системы управления. В этой связи упомянем Хоторнские эксперименты (1927—1932 гг.).
Изучая влияние различных факторов (условий и организаций труда, заработной платы, межличностных отношений и стиля руководства) на повышение производительности труда на промышленном предприятии, организатор эксперимента Мейо сделал вывод об осо -бой роли в производстве человеческого фактора. Обобщение эмпи -рических данных позволило Мейо создать социальную философию менеджмента.
------------------------------183----------------------------
Особую роль социальные эксперименты играют в управлении. Потребность в эксперименте возникает в том случае, когда для при — нятия управленческих решений обычных источников информации недостаточно, когда трудно заранее предвидеть все стороны практи — ческого применения нового решения. В ходе социального экспери — мента проект управленческого решения обретает конкретность и це — ленаправленность, что позволяет судить о степени его социальной значимости.
В процессе выработки управленческого решения всегда могут быть различные его варианты, из которых необходимо выбрать наиболее эффективный для конкретной ситуации. Поэтому социальный экспе — римент выступает в роли средства поиска конкретных форм наилуч — шего решения поставленных задач. Эксперимент дает возможность практически испытать различные варианты управленческих решений и на основе анализа и синтеза информации о функционирова — нии испытуемых вариантов отобрать для верного управленческого акта наиболее эффективный из них.
Социальный эксперимент представляет собой научную лаборато — рию, которая может быть использована в целях научного прогнозирования дальнейшего хода и развития управленческих решений. С помощью социального эксперимента субъект управления имеет воз — можность решать не только назревшие и стоящие на повестке сегодняшнего дня проблемы, но и предвидеть ход событий. Поэтому эк — сперимент — конкретная форма социального прогнозирования. Он нередко порождает новые гипотезы, которые могут быть использова — ны для последующих экспериментов. Иначе говоря, эксперименты первого порядка могут стать исходной позицией для экспериментов второго, третьего и т.д. порядка, которые могут получить более об — ширную информацию о глубинных процессах общественной жизни и способствовать выработке и принятию оптимального управленческого решения.
Важным приемом исследования систем управления является моделирование. Оно основывается на замещении реальных объектов их условными образцами, аналогами. Посредством моделирования описываются структура объекта (статистическая модель), процесс его функционирования и развития (динамическая модель). В модели вое — производятся свойства, связи, тенденции исследуемых систем и процессов, что позволяет оценить их состояние, сделать прогноз, при — нять обоснованное решение. Формы моделирования многообразны, зависят от видов структурируемых моделей и сферы применения. Выделяют предметное и знаковое моделирование. Предметное — предполагает создание моделей, воспроизводящих пространствен —
----------------------—--------184---------------------------------
но - временные, функциональные, структурные и другие свойства ори -гинала (конкретно - научные модели). Знаковое моделирование заключается в репрезентации параметров объекта с помощью символов, схем, формул, предложений языка (логико — математические модели). Гносеологическое содержание моделирования образует основу для пе -реноса результатов, получаемых в ходе изучения моделей, на оригинал.
Мыслительно-логические методы исследования в значительной своей части построены на использовании приемов формальной ло -гики, которыми исследователь-управленец должен владеть в полной мере.
Формальная логика — наука, изучающая формы мышления — понятия, суждения, умозаключения, доказательства и т.п. с точки зре -ния их логического строения, при отвлечении от конкретного содер — жания, выражаемого в них. Она исследует формы мышления со стороны их структуры, описывает простейшие приемы мышления. Фор -мальная логика решает, например, вопрос о логических действиях над понятиями, формулирует правила выведения одного суждения из другого, излагает учение о доказательстве, о возможных ошибках при доказательстве и т.д.
Формально-логические методы представляют собой использование интеллектуальных операций дедукции или индукции для раз -решения исследуемой проблемы или ситуации.
Дедукция в переводе с латинского — выведение, т.е. такая форма мышления, когда новая мысль выводится чисто логическим путем (т.е. по законам логики) из предшествующих мыслей. Такая последо -вательность мыслей называется выводом, а каждый компонент этого вывода является либо ранее доказанной мыслью, либо аксиомой, либо гипотезой.
В переводе с латинского индукция означает наведение, т.е. форма мышления, посредством которой мысль наводится на какое-либо об -щее правило, общее положение, присущее всем единичным предметам какого - либо класса. Индуктивные умозаключения связаны с вое — хождением от единичного ко всеобщему, от частных факторов к об -щим выводам.
Дедукция и индукция всегда тесно связаны друг с другом, неотде лимы друг от друга, находятся в неразрывном единстве.
Познание обладает множеством особенностей, и одна из них наличие аналитического и синтетического образов мышления. Суть анализа состоит в разделении целого на части, в представлении сложного в виде совокупности более простых компонентов, т.е. это мысленное расчленение предмета или явления, выделение отдельных его частей, признаков.
------------------------------------185----------------------------------
Однако, чтобы познать целое, сложное, необходим и обратный процесс — синтез, т.е. мысленное соединение отдельных элементов, частей, признаков в некоторое целое.
Анализ и синтез дополняют, но не заменяют друг друга. Систем — ное мышление совмещает оба указанных метода.
Аналитический метод приводит к достижению результатов, если целое удается разделить на независимые друг от друга части, поскольку в этом случае их отдельное рассмотрение позволяет соста -вить правильное представление об их вкладе в общий эффект. Однако случаи, когда система является суммой своих частей, не прави -ло, а редчайшее исключение. Правилом же является то, что вклад данной части в общий системный эффект зависит от вкладов других частей.
Успех и значение аналитического метода состоит не только и не столько в том, что сложное целое расчленяется на все менее сложные (и в конечном счете простые) части, а в том, что, будучи соединены надлежащим образом, эти части снова образуют единое целое. Этот момент агрегирования частей в целом является конечным этапом ана -лиза, поскольку лишь только после этого мы можем объяснить целое через его части в виде структуры целого.
К мыслительно—логическим методам исследования относятся и методы классификации и построения типологии.
Классификацией называется прием, посредством которого из не — которого множества объектов выделяются все, входящие в него клас -сы таким образом, чтобы каждый, принадлежащий к исходному множеству объект, попал в один и только в один класс. Классификация необходима для изучения разновидности явлений, свойств, факторов и пр. Она помогает определить содержание явления или проблемы.
Особым вариантом классификации является типология ( гр. typos — образец). Типология — это группировка объектов на основе их подобия некоторому образцу, который именуется типом, эталоном, или идеальным образцом. Здесь каждое явление в большей или меньшей степени приближается к одному из эталонов.
Разновидностями классификации является стратификация. Стратификация — это определение слоев (страт) в многослойном явлении, т.е. зависимостей особого вида. В исследовании управления такими стратами могут быть внешняя и внутренняя среда, технические средства и человеческие ресурсы, стратегия и тактика управления и т.д.
В настоящее время говорится о новой тенденции в развитии науч — ного познания. Эта тенденция называется математизацией наук, втор — жением математики и математических методов в другие науки. Воз — ник специально математизированный вид формальной логики__ма —
----------------------------------186—----------------------_______
тематическая логика. Известно, К.Маркс считал, что наука только тогда достигает совершенства, когда ей удается пользоваться математикой.
Математическая логика в общем и целом вращается в пределах основных принципов и законов формальной логики. Поэтому она называется также формальной или символической. Математическую логику можно определить как логику, пользующуюся математическими методами.
Как известно, систематическая формализация правильных способов рассуждений — одна из основных задач логики. Если при этом логик применяет математический аппарат и его исследования посвящены, в первую очередь, изучению математических рассуждений, то предмет его занятий может быть назван математической логикой.
Математическая логика с внешней стороны отличается от обычной тем, что она широко пользуется языком математики и логичес -ких знаков, исходя из того, что в принципе они могут заменить слова обычного языка и принятые в обычных живых языках способы объединения слов в предложения.
В отличие от традиционной логики, которая для анализа обыден -ных рассуждений использует язык, близкий к естественному, математическая логика разработала для этих целей целый ряд искусственных точных языков. В них слова обычного языка и правила их объединения в предложения заменяются математическими и логическими символами. Все преобразования производятся непосредственно с символами без учета их содержательного значения. Любой математический символ имеет определенное формальное значение. На этой основе получило развитие математическое моделирование. В настоящее время оно применяется главным образом для решения технических, технологических и экономических задач. Однако уже разработаны и используются в практике управления некоторые типы социально - математических моделей. Таковы модели глобальных про -блем, культуры, городских связей, модели воспроизводства населения, миграции населения, формирования показателей благосостояния населения, процесса формирования профессиональных склонностей молодежи, оптимальные модели структуры профессионального обучения, расчета норм питания населения, мобильности трудовых ресурсов, бюджета свободного времени, подбора и расстановки кадров и др.
Несмотря на широкие, постоянно растущие возможности собственно математического моделирования в социальном управлении, эти возможности далеко не безграничны. Язык математики, каким бы совершенным он ни был, ни сейчас, ни в обозримом будущем не в
---------------------------------187-------------------------------
состоянии выразить и смоделировать интуицию, способность к предвидению, чувства и волю людей, их творческие способности.
Эта ограниченность чисто математического моделирования в из — вестной степени может быть преодолена методами эвристического моделирования, которое находит ныне все более широкое распространение.
В эвристическом программировании используются общие эвристические приемы: решение задачи сначала в общем виде, без учета деталей; решение сначала упрощенного варианта задачи — расчле — нение задачи на ее подзадачи, совокупность которых эквивалентна первой и т.п.
Эвристика, как известно, зародилась в недрах философии. Но изучением этих процессов начали заниматься другие научные дисцип — лины, в задачу которых входило изучение интеллектуального поведе — ния человека, его мышления и процессов его протекания. Так, на пересечении ряда научных дисциплин возникла современная эври — стика (от греч. обнаруживаю).
Эвристическими называют такие приемы решения особо сложных задач в условиях, когда из —за сложности или недостаточности информации нельзя точно очертить границы их применения и оце — нить допустимые ошибки. Эвристические приемы основаны на ис — пользовании интуиции.
Интеллектуальная деятельность человека, как известно, состоит их двух основных видов — алгоритмической и эвристической. Алго — ритмический вид конкретно предписывает каким образом достичь поставленной цели. Эвристический же вид предусматривает реше — ние нестандартных задач еще не решенных, и пути решения которых исследователю не известны, и он на практике с такими задача — ми не встречался. Алгоритмическая и эвристическая виды деятельности не исключают, а дополняют друг друга.
Изучение и использование эвристических приемов, позволяющих принимать удовлетворительное, хотя и не всегда оптимальное, реше — ние на основе относительно небольшого количества информации, — эффективное средство познания и управления социальными систе — мами.
К числу эвристических приемов относятся: мозговая атака (штурм мозга), деловые игры, синектика, дикие утки и другие.
Мозговая атака — средство стимулирования интеллектуальной творческой способности, при которой участникам работы на первом этапе предлагается высказывать как можно больше вариантов управленческого решения, в том числе и самых фантастических, а на втором этапе (согласно принципу отложенного обсуждения) из боль—
----------------------------------188-----------------------------------
шого числа идей отбираются наиболее удачные и могущие быть ис — пользованными на практике.
Деловые игры — способ имитации принятия управленческих решений в различных ситуациях путем игры по заданным правилам группы людей или человека и ЭВМ. Игры позволяют с помощью моделирования и имитации выйти на решение сложных проблем, обеспечить формирование мыслительной культуры управления, при — нятия решений, инструментальное обогащение управленческих на — выков.
Существуют и другие формы организации творческого мышления, как например, синектика. Это — своеобразная мозговая атака, при которой профессиональный консультант по управлению ставит про — блему, а участники группы предлагают идеи для ее решения. Затем консультант оценивает полученные идеи, если надо, уточняет проблему и получает от группы новые предложения. Это продолжается до тех пор, пока не будет найдено нужное управленческое решение.
Дикие гуси — в практике менеджмента содержание особо талантливых сотрудников про запас без четко обозначенных определенных обязанностей, как возмутителей спокойствия, сотрясающих систему новыми идеями и оригинальными решениями.
Специальные методы исследования отражают специфику объекта исследования, его предмет и задачи. К ним относятся исследования организационно—административных, экономических, социологических, социально — психологических и других подсистем управления.
Объективной основой функционирования организационно-административной подсистемы управления являются организационные отношения, составляющие часть механизма управления. Поскольку через их посредство реализуется одна из важнейших функций управления — функция организации, задача организационно — адми — нистративной деятельности состоит в координации действий подчи — ненных. Критикуя рычаги административного управления, следует иметь в виду, что никакие другие методы не смогут существовать без организационно — административного воздействия, которое обеспе — чивает четкость, дисциплинированность и порядок работы коллекти — ва. Важно определить, например, оптимальное сочетание, рациональное соотношение организационно - административных и экономических методов.
Подход, согласно которому сфера воздействия экономических методов расширяется только за счет вытеснения организационно—адми — нистративных методов управления, нельзя признать правомерным ни с научной, ни с практической точки зрения, так как механизмы их действия принципиально различаются. Организационно —админи—
------------------------------------189----------------------------------
стративные методы в основном опираются на власть руководителя, его права, присущую организации дисциплину и ответственность. Руководитель представляется здесь как администратор, субъект вла — ста, опирающийся на предоставленное ему в этом право. Однако административные методы не следует отождествлять с волевыми и субъективными методами руководства, т.е. администрированием.
Организационно — административные методы оказывают прямое воздействие на управляемый объект через приказы, распоряжения, оперативные указания, отдаваемые письменно или устно, контроль за их выполнением, систему административных средств поддержа — ния трудовой дисциплины и т.д. Они призваны обеспечить организа — ционную четкость и дисциплину труда. Эти методы регламентируются правовыми актами трудового и хозяйственного законодательства.
Экономическая подсистема управления представляет собой со — вокупность экономических рычагов, с помощью которых достигается экономический эффект. В отличие от организационно — администра — тивной экономическая подсистема управления предполагает разра — ботку общих планово — экономических показателей и средств их до — стижения. Это своего рода экономический механизм в хозяйствен — ных отношениях. В результате повышения действенности экономических рычагов и стимулов формируются такие условия, при которых трудовой коллектив и его члены побуждаются к эффектив — ной работе не столько административным влиянием (приказы, директивы, указания и т.п.), сколько экономическим стимулированием.
Большой эффект в экономическом управлении дают целевые программы. Решая преимущественно экономические задачи, целевые программы в связи с этим и на основе этого решают многие самые разнообразные социальные программы. Социальные мероприятия в любой целевой программе направлены на совершенствование условий жизни людей, они призваны предупреждать или снижать со — циальную напряженность, предотвращать социальные конфликты.
Практически оценка эффективности комплексных программ ве — дется по двум взаимосвязанным направлениям: оценка экономичес — кой эффективности и анализ социальной результативности программ. Экономическую эффективность определить проще, она осязаема, теория и практика накопили немало методик, позволяющих с необхо — димой полнотой проанализировать экономическую эффективность отдельных мероприятий или программ в целом. Что же касается со — циальной эффективности программ, то пока можно говорить лишь о выработке подходов к ее определению.
Как показал опыт разработки и реализации целевых программ, необходимость в них возникает тогда, когда появляется достаточно
----------------------------------190------------------------------------
I большое количество экономических и социальных проблем, которые \ не могут быть решены в результате стихийного взаимодействия от— дельных производителей по законам рынка. Именно такая ситуация сложилась в сегодняшних условиях России.
Существуют множество и других научных инструментариев для исследования экономических подсистем управления. Назовем лишь некоторые из них.
Сетевые модели — это графическое отображение последовательности процессов при выполнении сложного комплекса работ для оптимизации плана их проведения. В основе построения сетевой моде -ли лежит хорошо разработанная теория графов. Сетевые модели часто называют сетевыми графиками, а система, использующая их, получила название системы сетевого планирования и управления.
Затраты-выпуск — прием экономического анализа (межотрас -левой баланс), разработанный и введенный в практику В.В.Леонтьевым. Он направлен на исследование конкретных процессов сбалансирования разных частей общественного производства как по сто -имости, так и в натуральной форме между отраслями и сферами экономики, взаимосвязанными предприятиями, регионами, странами. С помощью метода затраты-выпуск исследуется целый ряд конкретных экономических проблем: структура экономики и ее дина -мика, соотношение возможных изменений налогов, заработной платы, цен и прибыли; долгосрочные тенденции и программирование эко -номики страны
Менеджерская сетка — система ключевых принципов подхода к исследованию управления. Она строится на комбинации двух фун -даментальных составляющих работы менеджера: отношения к про — изводству и отношения к людям.
Внимание к производству означает концентрацию усилий менеджера на формирование успешных идей, объеме продаж, качестве обслуживания, реализации вышестоящего руководства и т.п. Внима -ние к людям предполагает создание творческой атмосферы: привле -чение персонала к участию в принятии решений, обеспечение спра -ведливой системы оплаты и т.д.
К числу приемов анализа экономического управления относятся и экономически—математическое моделирование, экономический экспери— мент, матричный, диагностические, сравнительные и другие методы.
Результаты экономического исследования могут иметь различный вид. Они бывают в виде конкретных социально - экономических ре -цептов, рекомендаций, моделей, инновационных программ, методик.
Одним из широко используемых приемов исследования управле -ния являются социологические исследования.
--------------------------------191 -------------------------------
Любое социологические исследование начинается с разработки программы исследования. От научной обоснованности этого документа в значительной мере зависят результаты исследований.
Программа представляет собой теоретико — методологическую ос — нову исследования — сбора, обработки и анализа информации. Она включает: определение проблемы, объекта и предмета исследования; предварительный системный анализ объекта исследования; характе — ристику цели и задачи исследования; интерпретацию основных по — нятий; формулирование рабочих гипотез; определение стратегичес — кого плана исследования; составление плана выборки; описание ме — тодов сбора данных; а также описание схемы их анализа.
Существуют различные инструментарии для сбора первичных эмпирических данных.
Самый широко используемый прием сбора первичной информа — ции — это метод опроса. С его помощью собирается примерно 90% всех социологических данных. Существует несколько разновидное — тей опроса: анкетирование и интервьюирование.
При анкетировании опрашиваемый сам заполняет вопросник. Вопросник обычно представлен в форме анкеты — объединенной единым замыслом исследователя системы вопросов, направленных на выявление количественных и качественных характеристик объекта и предмета анализа.
Анкетирование позволяет одновременно охватить большие кон — тингенты людей и получить обширную информацию. Анкетный ме — тод дает также возможность опрашиваемому высказывать свое мне — ние, независимо от влияния постороннего лица, так как это главным образом анонимный опрос.
При интервьюировании происходит личное общение с опраши — ваемым. Интервьюер сам задает вопросы и фиксирует ответы. По форме проведения оно может быть прямым, как говорится, лицом к лицу и опосредованным, например, по телефону.
Следующим по значимости можно назвать прием социологического наблюдения. Это — целенаправленное и систематизированное восприятие какого—либо явления, черты, свойства и особенности, которая фиксируется исследователем. В зависимости от положения наблюдателя различают включенное и простое наблюдение. В первом наблюдатель имитирует вхождение в социальную среду, адаптируется в ней и анализирует события изнутри. В простом наблюдении он регистрирует события со стороны.
Активно применяется на практике и анализ документов. Документальной в социологии называют любую информацию, фиксиро — ванную в печатном или рукописном тексте, на магнитофонной ленте, на фото — и кинопленке.
--------------------------------—— 192--------------------------------------
Когда требуется особое мнение, источником информации высту -пает группа экспертов. Одной из особенностей экспертного опроса является то, что в качестве респондентов к нему привлекаются высококвалифицированные, опытные специалисты в определенной сфере знаний и деятельности людей, которая является предметной областью данного исследования.
Разновидностью экспертного опроса является так называемый метод Дельфи. Он предусматривает последовательный, в несколько туров, опрос экспертов и получение на этой основе достаточно надежных прогнозных оценок. В первом туре каждый эксперт представляет ответы на вопросы специально разработанной анкеты. Все собранные анкеты затем обрабатываются, после чего эксперты информируются о результатах опроса. Во втором туре эксперты могут пересмотреть и скорректировать свои ранее данные ответы. Им сообщаются не только результаты, но и разъяснения по наиболее крайним суждениям. Далее проводятся третий и четвертый туры, и в результате устанавливается единая оценка.
В системе инструментариев социологического исследования важное место занимает статистика. При ее помощи социолог изучает массу явлений путем определения средних величин из большого числа наблюдений, в которых проявляется закон больших чисел. Суть его состоит в том, что устанавливаемые при помощи статистики законо-мерности выражаются тем полнее и точнее, чем большая совокупность массовых явлений, фактов охватывается при этом; соответственно по мере уменьшения числа наблюдаемых однородных фактов возрастают расхождения между статистическим законом и эмпирически наблюдаемыми фактами.
Сделать достоверный вывод можно лишь на основе изучения массы случаев, в результате которого индивидуальные черты сгладятся и проступят общие существенные черты.
Чтобы исследование было более точное и носило конкретный ха -рактер, целесообразно к одному и тому же исследуемому объекту применять несколько инструментариев сбора социологической информации.
Заключительным этапом социологических исследований являются обработка полученной информации на ЭВМ, формулирование выводов и рекомендаций для оптимизации социального управления.
Ведущим элементом любой системы управления, как уже отмеча -лось, является человек со своими разнообразными интересами, запросами, чувствами, идеями. Практика управления свидетельствует, ; что если успех деятельности руководителя на 15% зависит от его профессиональных знаний, то на 85% — от умения работать с людь-
------------------------------193-----------------------------
ми. Поэтому в управлении общественными системами главным являются люди, регулирование отношений между ними и социальными общностями, что в свою очередь требует особых социально - психо -логических приемов управления.
С помощью экономических способов управления достигается не — обходимое единство личных и коллективных интересов в выполне — нии производственной программы. Административно—организационные приемы воздействуют на волю трудящихся, подчиняя ее воле лиц, управляющих производством. Социально-психологические методы управления призваны воздействовать на сознание, чувства, настроение, убеждения, привычки людей с тем, чтобы обеспечить фор — мирование отношений сотрудничества в трудовых коллективах.
Специфическим инструментарием исследования социально — пси — хологических подсистем управления является тестирование (англ.
test__испытание) — прием социально — психологической диагнос —
тики, использующий стандартизированные вопросы и задачи (тесты), имеющие определенную шкалу значений.
В настоящее время тестирование применяется при решении широкого круга проблем в таких областях, как обучение (оценка эффективности разных форм обучения, уровня подготовленности кадров, оценка их способностей и пр.); подбор и расстановка кадров на промышленных предприятиях и в других организациях (перевод на но -вое место работы, аттестация кадров, прием на работу и пр.); психологическое консультирование (оказание индивидуальной помощи в кризисных ситуациях, ситуациях делового общения, диагностика профессиональных способностей и др.).
Тестирование позволяет с известной вероятностью определить актуальный уровень развития у индивида необходимых навыков, зна -ний, личностных характеристик и т.д.
Своеобразным тестом на честность, например, является широко используемый в США прибор, регистрирующий изменения в дыхании, кровяном давлении, пульсе, реакции кожи и фиксирующий эти изменения на бумаге. Речь идет о полиграфе, называемом детектором лжи. Человеку, к которому подключен полиграф, задают различ-Hbie вопросы: нейтральные, чтобы выявить его нормальное состояние, затем очень острые, чтобы зарегистрировать ответ, сделанный под давлением.
Первоначально полиграф создавался для полицейской работы, но теперь он в большей степени используется для проверки данных и служащих. Его использование обходится значительно дешевле других методов проверки. Однако для работы с полиграфом нужны квалифицированные специалисты, кроме того, с его помощью можно проверить не всех служащих. Некоторым очень легко солгать, они
194
обманывают и полиграф; другие, напротив, очень эмоционально реагируют на простые вопросы и выглядят на приборе лжецами.
§ 3. Организация и процесс исследования
Любое исследование начинается с определения общей глобальной цели. Ее определяет или сам исследователь, или организация, которая выступает заказчиком исследования, или, если речь идет о программно-целевых комплексных исследования, научным советом программы во главе с ее координатором. Определение общей цели является центральной проблемой исследования.
Цель исследования заключается в поиске наиболее эффективных вариантов системы управления и организации ее функционирования и развития.
В современных системных исследованиях глобальная цель выражает лишь основное направление исследований по достижению конечного результата, который на первом этапе формирования про -граммы не может быть выражен в количественных показателях. На основании глобальной цели осуществляется переход к основным эта -пам ее реализации путем построения дерева целей. Число уровней дерева целей может быть различным и устанавливается на основа -нии всестороннего анализа путей достижения конечного результата. Дерево целей есть разукрупнение глобальной цели и построение на основе иерархии локальных задач, отражающих в своей совокуп -ности соподчиненность и внутренние взаимосвязи всех входящих в нее уровней и этапов исследования.
Дерево целей — это та основа, скелет, который держит на себе множество мышц — разнообразных средств достижения целей, от самых простых, элементарных до общей, высшей цели. Оно, по существу, и превращает решение сложной проблемы в системный целостный процесс.
Общие правила построения дерева целей: соподчиненность, иерар -хичность; элементы нижнего уровня подчиняются элементам более высокого уровня, вытекают из них; сопоставимость — организация однородных целей на разных уровнях, сопоставление по значимости, масштабу; полнота — на каждом уровне имеются все необходимые компоненты (цели и средства достижения); определенность — оценка степени достижения, выраженная в качественно — количественных па— раметрах; гибкость (эластичность) — возможность корректировки.
Важным фактором успеха исследования является определение проблемы.
------------------------------------195----------------------------------
В практике исследования систем управления большое значение имеет :а) отделение реальных проблем от псевдореальных, б) селекция реальных проблем по критерию необходимости их разрешения, в) отбор проблем по критерию ценности ожидаемого результата, г) выбор проблем в соответствии с критерием возможностей их разре — шения.
Существуют различные типы проблем:
1) хорошо структуризированные или количественно сформулированные проблемы, в которых существенные зависимости выяснены настолько хорошо, что они могут быть выражены в числах или сим — волах, получающих в конце концов численные оценки;
2) неструктуризированные или качественно выраженные проблемы, содержащие лишь описание важнейших ресурсов, признаков и характеристик, количественные зависимости между которыми неиз — вестны;
3) слабо структуризированные или смешанные проблемы, которые содержат как качественные, так и количественные элементы, причем качественные, малоизвестные и неопределенные стороны проблем доминируют.
Большинство неструктуризированных проблем решаются эврис — тическими методами, в которых отсутствует какая—либо строго упоря — доченная логическая процедура отыскания решения, а сам метод целиком зависит от личности решающего проблему.
В качестве этапов процесса исследования очень часто использу — ется разработка гипотезы, которая может быть эффективным средством поиска путей решений проблемы, подходов к ее пониманию.
Гипотеза — это форма развития человеческих знаний, представ — ляющая собой обоснованное предположение, объясняющее свойства и причины исследуемых объектов. Гипотеза — это вероятностное знание, объяснение, понимание. Поэтому категоричность в оценке и представлении гипотез недопустима. Гипотеза — это вариант объяс — нения при недостаточной информации.
Гипотеза — еще не доказанное научное положение, предположе — ние. Этим она отличается от научной теории, которая носит научно доказанный характер. Гипотеза всегда содержит в себе нуждающее — ся в проверке вероятное знание. Доказанное же с ее помощью поло — жение уже не является собственно гипотезой, ибо содержит в себе проверенное и не вызывающее сомнений истинное знание.
Построение гипотезы — это сложный логический процесс с учас — тием различных форм умозаключений. В отдельных случаях гипотеза возникает как результат уподобления двух единичных явлений, то есть ее основой выступает аналогия; в других случаях она — ре —
----------------------------------196-----------------------------------
, зультат дедуктивных выводов; чаще всего ее возникновению предшествует индуктивное обобщение эмпирического материала. В большинстве же случаев гипотеза объединяет в себе различные виды умо -заключения, которые применяются в единстве, взаимно дополняя и уточняя друг друга.
Завершающим этапом исследования является его организация.
Организация исследования — это система регламентов, нормативов и инструкций, определяющих порядок его проведения. Это рас -пределение функций, обязанностей, ответственности и полномочий на выполнение работ; распределение ресурсов и кадров по видам работ.
В своем процессуальном осуществлении исследование может быть построено по - разному. Оно может начинаться с разработки цели и последовательно проводиться до достижения определенного резуль -тата, проходя этапы гипотезы или концепции, предварительных рекомендаций, или только лишь подготовительных работ. Процесс ис -следования — это последовательность этапов его осуществления, ком -бинация и последовательность различных операций и процедур, выбор и сочетание приоритетов.
Вопросы для самопроверки
1. Раскройте содержание понятий: система и система управления.
2. Что такое исследование систем управления?
3. Назовите общенаучные методы исследования систем управления.
4. Каковы специальные методы исследования систем управления?
5. Что включает в себя организация исследования?
Литература
1. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. — М., 1987.
2. Карташов А. Система систем. Очерки общей теории и методо — логии. — М., 1995.
3. Короткое Э.М. Исследование систем управления. — М, 1996.
4. Общая теория управления. — М., 1994.
197
Разлел III СОЦИАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО
И РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОТРУЛОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Глава X — Социальное партнерство
КАК ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ
§ 1. Справедливость — основа принципов экономического партнерства
Основой любого партнерства вообще, а социального в особенности должна быть справедливость. Но что такое справедливость? Это сложное и многогранное понятие. Если спросить любого политического деятеля и любого гражданина, поддерживает ли он идею соци — альной справедливости, вряд ли мы получим отрицательный ответ. Но если мы попросим тех же людей дать характеристику этого поня — тия, то услышим весьма различные, а зачастую и противоположные суждения о нем. Утверждение в обществе единообразного понима — ния социальная справедливость в сиюминутном плане решается подчинением меньшинства большинству в результате голосования. В историческом плане этот вопрос решается социально — политическим состоянием сторонников разного понимания социальной справедли — вости. Если после утверждения какого—либо конкретного понимания увеличивается социальная сила (рост числа ее сторонников), происходит пересмотр (передел) базовых элементов справедливости. Центральным из них является налоговая нагрузка на граждан, в результа — те которой происходит раздел общественного пирога.
Право властей собирать налоги и обреченность народа их платить — краеугольный камень любого государства. Под налогом по — нимаются любые формы отчуждения труда или имущества граждан в распоряжение государя или государственных органов.
198
Этот важнейший элемент конструкции государства существовал и в древнем Египте, и в государстве инков, и в древнем Китае, и в государствах африканских каннибалов, и на островах Полинезии. Мы без труда вспомним драматические эпизоды из истории древней Руси, связанные со взысканием налогов Московское княжество, как учат в школе, возвысилось, говоря современным языком, благодаря рациональной фискальной политике Ивана Калиты. Даже Золотая Орда пришла на Русь главным образом для того, чтобы собирать ясак. Библия свидетельствует, что как только Моисей увел свой народ из Египта, ему потребовалось создать налоговую систему Во второй книге (Исход) мы читаем Когда будешь делать исчисление сынов Израилевых, при пересмотре их, то пусть каждый даст выкуп за душу свою Господу Знаменательно то, что одним из тягчайших преступлений, которое инкриминировалось Иисусу Христу, был его мнимый призыв не платить подать кесарю Так что налоги существуют давно и, казалось бы, все, что можно сказать о них, уже сказано
Почему же последнее время во всем мире усилился интерес к проблеме разумного налогообложения, почему довольно часто мы слышим о новых проектах в этой сфере и удачных (или неудачных) налоговых реформах? Думается, что главная причина кроется в коренном изменении мотивации самого согласия народа платить нало -ги. Раньше право собирать налоги добывалось силой или хитростью. Тот, кто не платил налоги, жестоко наказывался. Обязательства же получателя налогов перед теми, кто эти налоги платил, были весьма и весьма туманными. Они должны были заботиться о благосостоянии и защите подданных или обеспечить налогоплательщикам благорас -положение Господа Бога. Конечно, даже в такой несправедливой по отношению к населению ситуации нельзя говорить о полном произ -воле властей устанавливать любые налоги. Даже в то время понима -ли, что нельзя собирать слишком большие налоги, и что перегрузка налогового потенциала всего на 20—25% практически опрокидывает социально - экономическую ситуацию. Было ясно, что с нищих нельзя собрать ничего, а чтобы бороться с нищетой, надо оставлять людям значительную долю внутреннего продукта. Но по своей сущности эта забота о благосостоянии подданных была в значительной степени заботой правителя о самом себе, поскольку налоги в конечном счете собирались преимущественно для пользы тех, кто осуществлял ре — альную власть. Рост благосостояния был нужен не для того, чтобы людям жилось лучше, а для того, чтобы с них можно было собрать больше налогов.
Сейчас ситуация радикально изменилась. В демократических стра — нах функции власти все ближе и ближе перемещаются к служению,
----------------------------------199--------------------------------
т.е. к оказанию населению вполне конкретного перечня услуг, платой за которые служат либо прямые платежи, либо налоги. При этом налогами оплачиваются преимущественно те услуги, потребление которых невозможно (невыгодно, трудно) дозировать индивидуально. Взаимоотношения населения и органов власти все более приобрета — ют характер обоюдовыгодного партнерства. В этой новой ситуации не власть дарует населению свободную от налогообложения часть труда и богатства, а наоборот, народ соглашается передать осуществ — ление той или иной услуги какому—то государственному агентству и адекватно оплатить это поручение. Единственным основанием для такого решения служит лишь то обстоятельство, что частным образом эта услуга обойдется дороже. В условиях экономической свободы вряд ли кто — то закажет государству выполнение услуг, которые де — шевле получить в результате непосредственного договора потребите — ля с частным поставщиком. И получается, как это ни парадоксально звучит, что население в такой ситуации платит налоги ради собственной выгоды, исходя из чисто прагматических соображений.
Прагматизация услуг власти, оплачиваемых налогами, выдвигает два вопроса: как обеспечить наиболее эффективное использование средств, собранных в качестве налогов; как разумно и справедливо распределить установленную оплату между гражданами? Эти воп -росы почти не имеют смысла, когда власть опирается на силу и распоряжается страной в собственных интересах. Но от ответа на них нельзя уйти, если власть служит народу. Поэтому эти вопросы находятся сейчас в центре внимания теоретиков и практиков государственного строительства.
Первый из поставленных вопросов решается разумным внедрени — ем рыночных и других стимулирующих механизмов, основанных на использовании естественного здорового эгоизма поставщиков услуг. Как всякая коммерческая услуга, услуга власти оценивается в терми — нах цены и стоимости. Стоимость этой услуги определяется затратами и покрывается налогами. Цена услуги определяется спросом и предложением. Для нормального функционирования очень важно, чтобы существовали стимулы для снижения стоимости и чтобы стоимость была не выше, а ниже цены. Тогда разницу можно использовать на цели развития. Действенными стимулами для этого является конкуренция и оплата по конечному результату, а не по затратам.
Что же касается второй группы вопросов, то они могут быть наи — более эффективно решены при соблюдении следующих принципов экономического партнерства:
ш каждый человек имеет от рождения равное право на жизнь, свободу, стремление к счастью и на помощь общества в реализации
----------------------------------200------------------------------------
этих прав; принцип равных возможностей для всех граждан не от — делим от принципа личной свободы каждого гражданина;
без права собственности не может быть личной свободы; право собственности — неприкосновенно: законы о собственности не имеют обратной силы, а новые законы, существенно изменяющие права собственника, применимы только ко вновь создаваемой, или вновь обретаемой собственности.
каждый человек имеет от рождения обязанности перед обще — ством (социальную ответственность), объем которых и правила распределения определяются на основе демократического согласия еди — ными для всех законами и общественными потребностями;
преимущественным способом реализации социальной ответственности является уплата налогов; в исключительных случаях мо — жет использоваться безвозмездный труд, оцениваемый денежным эквивалентом;
социальная ответственность гражданина, не обладающего соб — ственностью, определяется только его полом, возрастом и состоянием здоровья;
всякий гражданин, обладающий значительной собственностью, имеет дополнительную социальную ответственность;
ш полноправным гражданином может считаться только тот, кто честно и полно исполняет свои социальные обязанности;
полноправный гражданин гарантированно пользуется благом неограниченной экономической свободы в рамках действующих за — конов; все ограничения экономической свободы носят исключитель — ный характер: гражданам и нижнему уровню управления по отноше — нию к верхнему разрешено все, что не запрещено, верхнему уровню управления запрещено все, на что не получено законодательного раз — решения;
общество не может существовать, а тем более выполнять обяза — тельства перед гражданами без общественного достояния, созданного Природой или трудом предыдущих поколений; каждый полноправный гражданин России является, при своей жизни, равноправным и рав-ноответственным совладельцем общенародного достояния: расходы на сохранение и увеличение общенародного достояния и доходы или бла -га от его использования равно распределяются на всех граждан;
никто персонально по своему желанию не может получить свое! доли общенародного достояния: отказавшись от российского гражданства или умирая, гражданин безоговорочно оставляет свою долю народу Российской Федерации; решения об перераспределении общенародного достояния могут быть приняты только на основе рефе — рендума;
------------------------------201-----------------------------
никто не может стать собственником чего—либо, что создано Природой и не может быть отделено от окружающей среды без неприемлемых последствий; право отделить что—либо от природной среды в личную, частную или коллективную собственность может возник — нуть только на основе соглашения с Обществом, достигаемого демок — ратическим путем;
справедливы лишь два способа получения права собственное — ти: создание объекта собственности и добровольное соглашение с законным собственником; если собственником является народ како — го — нибудь региона, такое соглашение может быть узаконено только референдумом этого региона;
каждый, кто хочет стать собственником изъятых из Природы ре — сурсов, должен купить это право у народа и, после этого государство не вмешивается в процесс законного использования приобретенных таким образом ресурсов, если это не представляет угрозы здоровью граждан, сохранению природной среды или безопасности государства;
каждый человек, выполняющий свои социальные обязанности, священно и неприкосновенно владеет продуктами своего труда, если при их создании не была использована чужая собственность; использование чужой собственности возможно только на основе сво — бодного договора в рамках действующих законов;
наиболее справедливый договор, определяющий использование чужой собственности для производства, — оплата с учетом за — конных интересов собственника стоимости средств производства, пе — реносимой в продукт труда, возможна также продажа рабочего времени собственнику средств производства в рамках, устанавливаемых законодательством;
самая справедливая мера труда и мера потребления — свободный договор равноправных партнеров, если ущерб, наносимый гражданам, не участвующим в договоре, не выходит за рамки честной свободной конкуренции; правила честной свободной конкуренции определяются законами на основе демократического согласия;
свободный, полноправный гражданин, привлеченный к платному внеэкономическому служению обществу, имеет право на дос — тойную его таланта и образования долю общественного продукта; если общественное служение потребовало овладеть навыками и зна — ниями, бесполезными в другой сфере, и овладевший не может в разумные сроки приобрести другие умения, это право не подлежит пересмотру, даже если отпадает необходимость служения; право на возмездное служение дается только по закону;
а свободный, полноправный гражданин, посвятивший себя без — возмездному служению обществу, не имеет привилегий при своей жизни; он достоин увековечивания в памяти потомков;
202
поддержка государством отдельных граждан производится только на основе общеупотребительных законов; единственная справедливая причина возникновения персонального покровительства государством свободных граждан со стороны государства — особый талант.
Это по существу принципы социального партнерства, соблюдение которых привело государства, ставшие на путь социальной ры — ночной экономики, к процветанию1.
§ 2. Социально-трудовые конфликты и пути их разрешения
Теоретической основой идеологии социального партнерства явля — ется концепция социально — трудовых конфликтов и определение путей, методов их разрешения. Эта концепция является по существу и введением в идеологию социального партнерства. Поэтому анализ партнерства мы начинаем с социально—трудовых конфликтов.
Демократизация российского общества привела к высвобождению социальной энергии людей, обнажила тлевшие до сих пор запалы. Страна стала полем действия конфликтов, начиная с межэтнических и кончая массой забастовок, волнами перекатывающихся по гиганте — кой территории. Конфликты переплетаются, провоцируют друг ДРУ ~ га, зачастую становятся неуправляемыми.
Особенностью социальных конфликтов в нынешних условиях яв — ляется то, что они возникают в ситуации тотального кризиса, охваты — вающего все основные сферы общественного бытия, обусловленного чрезвычайным обострением социальных противоречий и преоблада — нием силовых способов их разрешения, повышением удельного веса стихийных форм проявления социального недовольства. Все это выз — вало «необходимость теоретического исследования проблем, связан — ных с конфликтами, выработки практических мер для управления конфликтами, а также прогнозирования их возникновения и возможных последствий.
В силу различных причин в нашей стране до недавнего времени изучение конфликтов мало занимало обществоведов и органы власти. В марксизме, выполнявшем функции официальной идеологической доктрины, признавалось наличие противоречий в советском обще — стве преимущественно неантагонистических, но до признания конф — ликтов, тем более социальных, дело не доходило. Внимание обще —
1 Более обстоятельное обоснование указанных принципов см. в учебном пособии К.Б.Норкина Рыночная экономика большого города. — М., 1996.
203
ствоведов в лучшем случае концентрировалось на межличностных конфликтах.
Основная методологическая установка состояла в том, чтобы подчеркнуть значение единства сторон, целостности социально — полити — ческой системы. Некоторые авторы всерьез рассуждали о том, что при социализме, в отличие о капитализма, единство противополож — ностей, а не противоречие, является движущей силой развития об — щества.
Идея бесконфликтности, по существу, была составной частью со — ветской идеологии. Разработка проблем социального конфликта осуществлялась главным образом в связи с критикой его буржуазных трактовок, что, естественно, сужало сами возможности и рамки этих разработок. Симптоматично, что в Философском энциклопедическом словаре (1983 г.) категория конфликта даже не упоминается.
Вместе с тем нельзя сказать, что у нас вообще не было трудов, освещающих этот феномен. Ряд отечественных ученых (Г.М.Штракс, М.Н.Руткевич и др.) уделяли ему определенное внимание в связи с анализом диалектики общественного развития. Но только в настоя — щее время, в иной социально — политической обстановке пробудился подлинный интерес к современной конфликтологии. Это и понятно. Общество оказалось захлестнутым всевозможными конфликтами, что застало врасплох всех, в том числе политическое руководство. В этих условиях проблематика социальных конфликтов сразу превратилась в исключительно актуальное исследовательское направление.
Сегодня очевидна ограниченность и мифологичность бесконфлик — тного бытия. Столь же иллюзорным оказалось и подчеркивание пре — имущественно межличностного характера происходящих конфлик — тов, как мелких дефектов социальной организации.
Между тем социальные конфликты имели место на всем протяже — нии нашей истории. Например, вплоть до начала 30 —х годов на предприятиях проходили забастовки. Лишь процесс форсированной индустриализации положил конец открытым формам борьбы рабочих за свои права. Резкие массовые акции трудящихся подавлялись, как на — пример, в Новочеркасске в 1962 году. Информация о таких событиях засекречивалась, а сами они расценивались как случаи гражданского неповиновения и не подлежали научному исследованию.
Еще в начале 70 — х годов ряду исследователей было очевидно грядущее разрастание конфликтов в стране, однако к их голосу тогда мало кто прислушивался. Научные исследования по этой теме практически запрещались. Конфликтология в нашей стране начинает развиваться только сейчас, когда все мы оказались перед рядом глубочайших и острейших конфликтов и когда с изменением социально—экономичес —
-------------------------—204-----------------------------
кого и политического строя изменилась и сама природа, социально — экономическая и политическая сущность этих конфликтов.
Проблема конфликта в теории стара как мир. Истоки ее исследо — вания восходят еще к древним философам, которые пытались опре — делить источник развития окружающего мира.
Большое внимание исследованию конфликтов уделял Н.Макиа — велли. Рассматривая конфликты различного уровня, он отмечал их положительную роль в развитии общественных процессов.
Конфликт как социальное явление был глубоко проанализирован в работе Адама Смита Исследования о природе и причинах богатства народов (1776 г.). В основе конфликта, считал Смит, лежит деле — ние общества на классы.
Важное значение для исследования конфликтов имело учение Ге — геля о противоречиях, единстве и борьбе противоположностей. Одну из главных причин конфликта Гегель видел в социальной поляризации между накоплением богатства, с одной стороны, и привязанным к труду классом — с другой.
В середине 60 —х годов немецкий социолог Р.Дарендорф выступил с обоснованием новой теории социального конфликта, получившей название конфликтной модели общества. Его работа, вышедшая в 1965 году Классы и классовый конфликт в индустриальном обществе получило широкое признание. Дарендорф считал, что конфлик — ты в социальных процессах естественны и не обязательно угрожают системе.
Зарубежные политологи и социологи далеко продвинулись в вы — работке понятийного аппарата исследования конфликта и формально—логического подхода к изучению этого феномена. Такие аспекты социального конфликта, как причины его возникновение, ход разви — тия, методы разрешения и последствия представлены в работах мно — гих исследователей в виде четких, схематизированных моделей. Сама политология, например в США, ставшая одной из наиболее автори — тетных общественных наук, превратилась в теорию регуляции конф — ликтов, овладения конфликтной ситуацией. Ее практическая направ — ленность состоит в регулировании конфликтов1.
В США издаются десятки журналов по конфликтологии, действуют тысячи исследовательских конфликтологических центров. С 1980 г. в США существует специальный учебный центр, который готовит ме — неджеров по конфликтам. Спрос на такую специальность непрерывно возрастает. Кроме этого центра, теория и практика разрешения конф — ликтов изучается в 150 колледжах и университетах Америки.
1 Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. — М., 1995. С. 67.
---------------------------------205-----------------------
Еще в начале века, когда нарастали острые трудовые конфликты, администрацией США было создано Федеральное агентство по по — средничеству и услугам примирения. В 50—60 — е годы с выходом на первый план межэтнических конфликтов по инициативе президента Л.Джонсона и под эгидой Министерства юстиции сформирована служба общинных отношений. С обострением международных конфлик — тов в середине 70 — х годов под эгидой Конгресса США утверждена Академия мира и разрешения конфликтов. В 1981 г. образована Академия семейного посредничества. Другими словами, каждому уров — ню конфликта соответствовали определенные органы и процедуры его разрешения.
В период рыночных преобразований, сопровождаемых лавинообразным нарастанием социальных конфликтов, вполне закономерно возрос интерес российских ученых к этой проблеме, — как в теоре — тическом плане, так и в плане предупреждения, разрешения конфликтов на различных уровнях регулирования социально — трудовых отношений1.
Слово конфликт происходит от латинского conflictus, что означает столкновение. Сама этимология слова дают ключ к объяснению сущности конфликта.
Социальный конфликт есть видовое по отношению к родовому понятию социальное противоречие. Социальный конфликт — это столкновение двух или более противоборствующих сторон; это внеш — нее выражение, одна из форм социального противоречия, его эмпи — рическое проявление на поверхности социальной действительности. Одновременно конфликт выступает в качестве зрелой ступени раз — вития данного типа противоречий.
Возникшие на базе объективных противоречий конфликты и конфликтные ситуации в том и выражаются, что они осознаются на уровне субъективности: отдельной личности, определенной группы и т.д. Ведь социальный конфликт — это именно осознанное противо — стояние. Конфликт тем и отличается от противоречия, что он всегда субъективно осознан, выражен в определенной сознательной пози — ции каждой из конфликтующих сторон. Представители этих сторон знают, какую позицию занимают и чего хотят.
Осознание конфликтной ситуации ведет в формулированию субъектами конфликта определенных целей и идей, программ дей —
1 Данакин Н.С., Дятченко Л.Я., Сперанский В.И. Конфликты и технология их предупреждения. Белгородский Центр социальных технологий, 1997; Зайцев А.К. Социальный конфликт на предприятии. Калуга, 1993; Здраво-мыслов А.Г. Социология конфликта. — М., 1995 и др.
206
ствий и борьбы, к их претворению в реальных практических действиях по достижению поставленных целей и задач. Одним словом, конфликт материализуется в сознательной практической деятель — ности его участников и разрешается именно сознательно — деятель — ным способом.
Таким образом, социальный конфликт — это осознанное столкно — вение, противоборство минимум двух людей, групп, их взаимно противоположных потребностей, интересов, целей, отношений, устано — вок и ценностей, существенно значимых для личностей или групп.
Каждый конфликт неповторим, а значит, неповторимы и отношения людей в процессе его развития. Одной из важных разновидностей со — циального конфликта является социально—трудовой конфликт — специ — фический вид отношений между участниками трудового процесса.
Среди узловых вопросов теории трудовых конфликтов важное место принадлежит их типологии, что обусловлено потребностью регулиро — вания конфликта, предвидения его последствий.
Известны разные классификации социально—трудовых конфликтов. Основаниями для классификации обычно выступают источники конф — ликта, его содержание, значимость конфликтных факторов, структур — но—динамические характеристики (интенсивность, длительность и т.п.), функциональные последствия, степень институализации и другие.
Классифицируются конфликты, исходя из состава и количества сто — рон, участвующих в противоборстве, применения или неприменения в них насилия, степени их остроты и интенсивности; выделяют конфлик — ты на почве антагонистических и неантагонистических противоречий.
Способы разрешения антагонистических конфликтов обусловле — ны или обязательным разрушением структур конфликтующих сто — рон, кроме одной, или, по меньшей мере, полным отказом всех конф — ликтующих сторон, кроме одной, от стремления достичь своих целей. Эта одна сторона и выигрывает конфликт. Главная характеристика такого способа разрешения конфликта — отсутствие компромиссно — го исхода, при котором конфликтующие стороны либо примиряются с частичным удовлетворением своих интересов, либо как—то согласуют свои цели, либо, наконец, полностью отказываются от конфликт — ного взаимодействия.
Неантагонистические же конфликты допускают не столь драма — тические исходы, как конфликты первого типа. Здесь возможны бо — лее разнообразные разрешения: компромиссы (временные или по — стоянные), конструирование общей цели. Эти конфликты в отличие от первых можно назвать компромиссными.
Таким образом, есть социально—трудовые конфликты типа схваток, когда противников разделяют непримиримые противоречия и
------------------------------------207----------------------------------
рассчитывать на разрешение конфликта можно только в случае по — беды одной из сторон; есть конфликты типа дебатов, когда возможен спор, маневры, но в принципе обе стороны могут рассчитывать на компромисс; есть конфликты типа игр, где обе стороны действуют в рамках одних и тех же правил, поэтому они никогда не завер — шаются и не могут завершиться разрушением всей структуры отно — шений. В теории трудовых конфликтов этот вывод имеет принципи — альное значение, так как снимает ореол безысходности и обреченности вокруг каждого из конфликтов.
Как многообразны конфликты, так и многообразны конкретные причины их возникновения. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому— либо поводу, либо противоположные цели или средства их достиже — ния в данных обстоятельствах. Например, экономические, наиболее распространенные конфликты связаны преимущественно с нехваткой средств к существованию. Причем, чем беднее общество и дефи — цитнее предметы потребления, тем чаще в нем возникают подобные конфликты.
В современной России природу социальных конфликтов опреде — ляют рыночные реформы, в первую очередь — либерализация цен на товары и услуги и приватизация государственной собственности, которые породили целый ряд тяжелейших социальных потрясений общества.
Многочисленные данные свидетельствуют, что в стране с конца 80 — х начала 90 — х годов характерными тенденциями в сфере труда стали: во-первых, беспрецедентное для мирного времени падение реальных доходов основной части населения. Реальная заработная плата для большинства трудящихся упала за последние пять лет в 3—4 раза. Начиная с 1992 г., около половины населения проживает за чертой бедности — на бюджете деградации. При этом дифференциация доходов, по данным Министерства труда, в 2,5—3 раза выше, чем в развитых странах. Подавляющая часть населения Рос — сии негативно оценивает сложившееся распределение доходов и соб — ственности. В этих условиях все большую популярность приобрета — ют идеи насильственного передела собственности1.
Одной из главных причин, способной спровоцировать неуправля — емый конфликт, является задержка выплаты зарплаты. По данным исследования кафедры социологии Академии труда и социальных отношений на эту причину сослались 58% всех опрошенных. На вто —
Чумиков А. Управление конфликтами. — М, 1995. С. 20.
208
ром месте оказалась угроза безработицы (38%) и на третьем — неритмичная работа предприятия (32%). За период с 1993 по 1996 гг. почти в 1,5 раза увеличилась вероятность возникновения диких кон — фликтов на промышленных предприятиях1.
Во-вторых, наблюдается резкое снижение качества трудовой жиз — ни — квалификации, условий и охраны труда, социальной защиты при повреждении здоровья и утраты трудоспособности на производстве. За последние годы произошло разрушение системы оздоровле — ния трудящихся и членов их семей.
В-третьих, на большинстве акционированных предприятий, реальными собственниками которых стала верхушка администрации, основными механизмами перераспределения доходов стала не зара — ботная плата, а рентные доходы новых владельцев собственности. Большая часть прибыли при этом направляется не на обновление материальной базы, внедрение новых передовых технологий, а на обогащение узкой группы новых русских. По данным ВЦИОМ, 80% россиян оценили ваучеризацию как показуху, которая ничего ре — ально не изменила2.
По данным социологического исследования, которое провела Федерация независимых профсоюзов России на десяти тысячах предприятий в 60 регионах страны, на 70% предприятий численность работающих сократилась в три — пять раз. Среди самих предприятий стало в четыре раза больше убыточных, а у каждых двух из трех работающих ухудшилась социальная защищенность. На вопрос, кто выиграл от стремительной приватизации, а кто проиграл, 97 человек из каждых 100 опрошенных ответили: с барышами оказались директора, банкиры, а простые труженики не получили ничего; их матери — альное положение только ухудшилось.
Итоги периода реформ в России таковы:
вместо повышения благосостояния населения, более справедливого распределения доходов произошло обнищание народа, неви — данный рост социального расслоения и обострение социальных про — тиворечий. Государство отказалось от регулирования зарплаты во внебюджетной сфере;
ш вместо улучшения условий труда, развития сферы социальной защиты, здравоохранения, образования и науки — катастрофическое
1 Данакин Н.С., Дятченко Л.Я., Сперанский В.И. Конфликты и технология их предупреждения. — Белгород, 1995. С.46.
2 Михеев В.А., Пономаренко Б.Т. Государственная службаб. регулирование конфликтов и социальное партнерство. — М., 1996. С. 32.
209
ухудшение условий труда и здоровья населения, распад системы здравоохранения, деградация науки и образования;
практически перестала функционировать система переподготовки кадров и повышения квалификации работающих на производстве.
Обследование 200 промышленных предприятий разных форм соб — ственности, проведенные в Академии труда и социальных отноше — ний показывают:
отсутствие намерений у администрации предприятий вкладывать средства в развитие персонала, повышение его квалификации;
отсутствие стремления у работников продолжать учебу (до 35% опрошенных вообще не намерены учиться дальше), повышать свое профессиональное мастерство (более 30%), изменить профессию (бо — лее 20%).
Важнейшим результатом рыночных преобразований в России ста — ло принципиальное изменение социальной структуры общества: фак — тически его раскол на основную, наиболее многочисленную часть — работников, отторгнутых от собственности посредством ваучериза — ции, работающих на государственных или приватизированных предприятиях, и небольшой слой предпринимателей — собственников, ра — ботодателей.
Таким образом, в условиях рыночных реформ, проводимых в Рос — сии, процесс становления новых трудовых отношений протекает крайне мучительно. Резко углубляется противоречие между трудом и ка — питалом, нарастают неуправляемые трудовые и социальные конфликты. Сильнейшее негативное воздействие на уровень социальной стабильности в России оказала так называемая шоковая терапия, а именно — стремление провести рыночные реформы как можно быс — трее и в основном за счет трудящихся, наемных работников.
Исследование конфликтов в общественной жизни неизбежно при — водит к необходимости выяснения функций конфликта, которые мо — гут быть позитивными и негативными.
Одной из основных позитивных функций конфликта является фун — кция разрядки напряженности между антагонистами. Социально - кон— тролируемый и управляемый конфликт способствует освобождению общественной жизни от напряженности в отношениях противостоя — щих сторон и позволяет возобновить их уравновешенные взаимоот — ношения. Конфликт играет роль своеобразного отводного канала, выхлопного клапана для накопившихся страстей.
Несомненно позитивными являются коммуникативно —информационная и связующая функции. В ходе столкновений, противостояния люди могут лучше узнавать друг друга и вследствие этого сближаться в рамках какой—либо общности, на какой—либо общей платформе.
--------------------—210------------------------
Позитивная функция конфликта и в том, что он может быть как бы стимулятором и движущей силой социальных изменений. Конфликт делает социальные отношений более мобильными. Течение социальной жизни в условиях согласия, существующего между основными слоями и силами общества, разворачивается равномерно, медленно, как бы нехотя. Время, кажется, теряет свою власть над событиями жизни, но стоит разразиться конфликту, как все приходит в движение. Привычные нормы поведения и деятельности, годами удовлетворяв — шие людей, отбрасываются с удивительной решимостью и без вся — кого сожаления. Под ударами конфликтов все общество может пре — образоваться как природа после грозы, но может приобрести вид дымящихся развалин. Чем сильнее социальный конфликт, тем заметнее его влияние на течение социальных процессов и темпы их осуществления.
Позитивная функция конфликта проявляется и в содействии фор — мированию социально необходимого равновесия, переоценки и из — менения прежних ценностей и норм общества (благодаря разреше -нию конфликта), усилению лояльности членов данной структурной единицы; в гарантии развития общества путем вскрытия противопо — ложных интересов, создания возможностей для их научного анализа и прежде всего определения необходимых изменений. В принципе конфликты в обществе могут быть факторами его равновесия и проч — ности. По мнению американских политологов, общество постоянно сшивается воедино своими внутренними конфликтами.
В социальных конфликтах получают более открытое выражение потребности, интересы, устремления людей, а также причины соци — альной неудовлетворенности или протеста, что в спокойной обета — новке скрыто за привычными нормами поведения и деятельности. В состоянии конфликта люди более четко осознают как свои, так и противостоящие им интересы, полнее выявляют существование объек — тивных проблем и противоречий общественного развития. Нередко это связано с началом процесса социальной дифференциации, кото -рый сопровождается изменением и разрушением прежних социальных структур.
В конфликте происходит поляризация противоборствующих сил, но вместе с этим идет и прямо противоположный процесс, а именно, процесс интеграции, объединения распавшихся частей прежнего единства вокруг вновь возникающих центров. Создаются условия и возникают предпосылки нового единства, нового объединения, способного действовать в конфликте как самостоятельное целое.
Конечно, в реальной действительности этот процесс выглядит не всегда столь однозначно. В социальном конфликте могут противо —
.----------------------------211 —------------------------
стоять друг другу не две и не три, а гораздо больше сторон, границы разделяющих их фронтов могут выглядеть недостаточно четко, а на — чавшееся размежевание не обязательно завершится образованием самостоятельных социальных единиц. Однако основные характерис — тики конфликтных событий описываются с помощью простой схемы двустороннего процесса достаточно точно. Причем процесс поляри — зации социальных сил в конфликте оказывается настолько сильным, что втягивает в сферу своего влияния даже тех лиц, которые хотели бы остаться вне его рамок, оказаться вне как противоборства, так и нового социального единства.
Например в трудовом коллективе конфликт может выступать:
как один из способов обнаружения каких—либо неполадок в социальном организме трудового коллектива, что подводит админист — рацию к необходимости подготовки и принятия решений по реорга — низации существующих структур, проведению реформ. В этом смыс — ле можно говорить о выполнении конфликтом своей диагностичес — кой функции;
в роли генератора новых структур, норм ценностей, разрушен — ных из —за того, что не прошло проверку временем, общественной практикой;
наконец, развивающийся конфликт между отдельными подсис — темами организации способствует получению информации об окру — жающей среде, что выступает в качестве одного из условий для вы — бора стратегии разрешения конфликта и определяет траекторию раз — вития трудового коллектива в будущем. Данная функция может быть определена как информативная и прогностическая.
Положительные последствия социального конфликта для отдельно -го человека могут состоять в том, что посредством его будет изжита внутренняя напряженность, найден выход из состояния фрустрации.
Однако, как любое общественное явление, конфликт имеет и отрицательные последствия. Речь идет о неуправляемых, стихийных конфликтах. Например, такой конфликт может угрожать интеграции общества, неблагоприятно влиять на необходимое изменение отно — шений власти, вызвать раскол в малоустойчивых группах и т.д. Кон — фликт — это прямой вызов и внутреннему порядку, и стабильности трудового коллектива. Именно разрушительное влияние представля — ется проблемой, требующей контроля и управления, чтобы не допус — тить его разрастания или снизить его негативные последствия.
Социально — трудовой конфликт следует рассматривать в динами — ке, то есть учитывать его генезис и все стадии развития. В развитии конфликта выделяются предконфликтная, собственно конфликтная и послеконфликтная стадия.
----------------------------------212-----------------------------------
Более или менее удобные условия регулирования конфликтных отношений существуют на первом этапе трудового конфликта. Хотя такие условия можно обнаружить и на других этапах развития конф -ликтных отношений1. На этой стадии ни одна из сторон конфликта не увязла в нем еще настолько, чтобы возврат к исходным позициям стал невозможен. Ни один из субъектов конфликта, еще не ощутил близость желанной цели, ради которой он пошел на конфликт, но каждый уже столкнулся с сопротивлением противника и имел воз — можность осознать, что путь к победе будет нелегким.
Кроме того, начало конфликта является периодом наибольших ко — лебаний, неустойчивости, шатаний среди всех его действительных и потенциальных участников. Не случайно, сторонники открытого кон — фликта так много внимания уделяют работе по поддержанию боевого духа именно в этот период. Именно на этой стадии решительные действия могут привести к успеху, к остановке открытого столкновения, к компромиссу противостоящих интересов. Судя по всему, мно -гочисленные упреки в адрес руководства страны, постоянно запаздывающего с принятием решительных мер по результатам, напри -мер, национальных конфликтов, наиболее справедливы по отношению к начальному периоду их развития, когда действительно гораздо легче было добиться мира и согласия.
Второй этап. Вызов, которым одна из участвующих сторон иници — ирует конфликт, выдвигая ряд требований или претензий с целью добиться уступок или положительной реакции.
Вызов включает в себя цели его инициатора и определяет основ — ные причины конфликта, и почти всегда в тактических целях сопро -вождается угрозой или применением санкций. Они выражаются в виде целого ряда мер, начиная с кратковременного прекращения работы, применения различных промежуточных мер и заканчивая длительной, массовой забастовкой. Конфликт всегда начинается с четко выраженного вызова.
Третий этап. Первоначальная реакция на вызов. Она выражается в виде оборонительных, уклоняющихся или наступательных действий, цель которых — уклониться или нейтрализовать угрозу со стороны инициатора вызова или же уменьшить потери респондента за предлагаемые или фактические санкции, содержащиеся в вызове.
Четвертый этап. Момент наибольшего воздействия, оказываемого одной стороной на другую с целью преодоления сопротивления, выведения ситуации из тупика и тем самым разрешения конфликта в чью—то пользу.
1 Александрова Е.В. Регулирование трудовых конфликтов на промышленных предприятиях. — М., 1993. С. 54.
----------------------------------213--------------------------------
Стратегия управления может быть направлена на преодоление агрессивного, конфронтационного поведения, достижение компро — мисса, уход, уклонение от конфликта (что оправдывается поиском разумного и цивилизованного выхода); сотрудничество (позволяет добиться максимального эффекта).
Пятый этап. Урегулирование конфликта, на котором основываются условия завершения конфликта и достигаются новые соглашения или договоренности либо о восстановлении существовавшего поло — жения до начала конфликта, либо о внесении корректив в ранее существовавшие соглашения, на приемлемых для обеих сторон уело — виях. В зависимости от прочности позиций сторон, ведущих перего — воры, урегулирование конфликта может позволить одной из сторон потребовать изменения ранее существовавшего положения, означа — ющего полное или частичное достижение целей одной стороны за счет другой.
Шестой этап. Последствия, представляющие начало конца кон — фликта. Их можно охарактеризовать как период подведения итогов завоеваний и потерь сразу же после урегулирования конфликта.
На различных этапах развития конфликта состояние трудового коллектива характеризуется разной степенью удовлетворенности (на — пряженности):
Удовлетворительное состояние отношений — степень неудовлет — воренности работников трудового коллектива доходит до 20%. Дан — ные отношения находятся в условиях нормальной (рабочей) социальной напряженности.
Неустойчивое состояние отношений — степень неудовлетворен — ности работников находится в интервале от 20% до 40%. Данные отношения характеризуются высокой степенью социальной напряженности. Такая ситуация быстро может перейти в конфликтную. Анализ факторов, определяющих данное состояние, и своевременное принятие управленческих решений, может привести к снижению социальной напряженности в трудовом коллективе.
Предконфликтное состояние отношений — степень неудовлетво — ренности работников находится в интервале от 40% до 70%. Данные отношения характеризуются достаточно высокой степенью социаль — ного напряжения. Появление лидера и переход к эмоциональному состоянию производственных групп делает коллектив неуправляе — мым, приводит к открытому конфликту в коллективе.
Конфликтное состояние отношений — степень неудовлетворен — ности работников находится в интервале от 70 до 100%. Данные отношения характеризуются наивысшей степенью социального напряжения. Коллектив организованно выступает со своими требова —
-------------------------------214-----------------------—-----
ниями, существует лидер или инициативная группа. Выход из сложившейся ситуации — принятие выдвигаемых требований, диалог с лидером или инициативной группой. Данное конфликтное состояние коллектива продолжается в пределах от 2 до 5 дней и переходит на более низкий уровень эмоций и диалоговые формы отношений1.
Одной из важных проблем является верное определение основного эпицентра социально — трудовой конфликтности. Таким эпицентром является конфликт между двумя основными силами: наемным трудом и капиталом. Между этими силами всегда были, есть и будут вполне определенные социально — экономические противоречия. Под воздействием различного рода внутренних и внешних факторов они могут сглаживаться, или же, напротив, — обостряться, принимать форму жесткого социального противостояния.
Взаимоотношения между работодателями и наемными работниками могут быть фигурально выражены в следующих символах: кулак (жесткое, авторитарное, административное требование работо — дателя к наемным работникам), невидимая рука (скрытое, экономическое принуждение, подавление) и рукопожатие (взаимное доверие, терпимость, согласие, партнерство). Именно третий вариант и является наиболее конструктивным для реализации интересов как работодателя, так и наемного работника.
Выдвигая идею конструктивного конфликта, американский исследователь Мэри Фоллет различает три типа разрешения конфликтов: доминирование, то есть победу одной стороны над другой; компромисс, то есть соглашение, достигнутое за счет взаимных уступок; интеграцию — наиболее конструктивное применение противоре -чий: ни одна из сторон ничего не жертвует, и обе стороны лишь выигрывают2.
Говоря о конфликтах, следует заметить, что жизнь не состоит из одних лишь конфликтов. В ней всегда переливается состояние покоя, мира, согласия и борьбы, противодействия, конфликта. Всякая попытка представить конфликт как нечто самостоятельное может лишь условно отражать действительность, ибо в этом случае приходится искусственно отсекать в нем и рядом с ним существующее согласие. Однако теоретически это вполне допустимая процедура.
В этой связи возникает вопрос о согласии, консенсусе, который в литературе разработан еще меньше, чем теория конфликта. Консен-
1 Александрова Е.В. Социально-трудовые конфликты пути разрешения. - М, 1993. С. 45.
2 Михеев В.А., Пономаренко Б.Т. Государственная служба: регулирование конфликтов и социальное партнерство. — М., 1996. С. 63.
------------------------------------215—------------------------------
сус определяется уровнем взаимосвязей ведущих социальных сил, договоренностью о правилах поведения по отношению друг к другу. Это максимально возможное сближение взглядов различных соци — ально — политических групп, формулирование подходов к решению перспективных проблем. Основным законом консенсуса является признание чужих интересов как условия осуществления интересов собственных. Его принципы — не подавлять противоречия с помощью силы, вырабатывать мирные средства их регулирования, поиск общих целей, утверждение атмосферы доверия, налаживание конструктивных переговоров, устранение избыточной эмоциональности.
Известно, что источником общественного развития является борьба, но очень важно учитывать ее характер. Нельзя сводить разреше — ние противоречий только к одному из способов — насилию и подав — лению. Новое видение состоит в отрицании как источника развития насилия, а не борьбы вообще. Применение насилия и подавления является не нормой, а лишь одним из возможных вариантов обще — ственной жизни.
В последние десятилетия в развитых странах выработан и успеш — но используется ненасильственный способ регулирования социаль — но—трудовых отношений на основе партнерства их участников. Этот феномен известен как социальное партнерство.
Таким образом, социальный трудовой конфликт следует рассмат — ривать не только как антагонистическое противостояние (конфронта — цию), но и как состояние, при котором субъекты конфликта стремятся к достижению взаимоприемлемых результатов. Социальный кон — фликт — один из важнейших факторов социального развития. В паре с ним выступает согласие, переговоры. При этом согласие считается постоянным состоянием общества, а конфликт — временным. Одна — ко в цивилизованном обществе социальный конфликт столь же нор — мален, как и свобода слова, выборность, альтернативность и прочие процедуры. Следовательно, предстоит создать соответствующие орга — низации, научные и другие институты и механизмы, обеспечиваю — щие этот нормальный для здорового общества процесс.
§ 3. МОТ: Кодекс. Конвенции. Рекомендации
Социальное партнерство, его идеология и система возникли и сформировались не в результате составления умозрительных схем, а как закономерный результат развития и совершенствования — эко — номического, политического, социального — общества рыночной эко — номики, определенного уровня его цивилизованности, в результате
216
многолетней практики и поиска эффективных форм регулирования его социально—трудовых отношений.
Наиболее полно идеи социального партнерства разработаны и воплощены в жизнь в теоретической и практической деятельности Международной организации труда (МОТ). Эта старейшая международная организация, возникшая в 1919 г., за десятилетия своего существования не только создала развернутую концепцию социаль — ного партнерства, но и по существу стала высшим звеном регуляции трудовых отношений на мировом рынке труда. С этого времени и сам термин социальное партнерство получает официальное гражданство и вводится в широкий научный оборот.
Одной из важнейших функций МОТ является осуществление нор— мотворческой деятельности в области трудовых отношений. За годы своего существования она приняла большое число нормативных до — кументов, которые в сумме составляют нечто вроде Международного кодекса труда: это свод 181 Конвенции и 188 Рекомендаций МОТ. В Кодексе дана развернутая правовая основа социального партнерства в виде конкретных правовых норм, содержащихся в специальных юридических актах — Конвенциях и Рекомендациях МОТ. В них заложены основные правовые нормы, определяющие правовой ста — туе всех субъектов социального партнерства. Правовой аспект Меж — дународного Кодекса труда может быть вкратце сведен к следующим моментам:
признание права профсоюзов на законодательную инициативу и равноправие социальных партнеров;
существование в государствах—членах МОТ арбитражных ор — ганов по разрешению социально—трудовых конфликтов;
создание в государствах — членах МОТ условий для обеспечения независимости социальных партнеров друг от друга, автономности их функций;
в действиях социальных партнеров отсутствует императив по — литических амбиций и идеологических установок1.
Эти важнейшие черты Международного Кодекса труда составля — ют правовую идеологию социального партнерства.
Конвенции МОТ касаются таких вопросов, как свобода объедине -ний, право на коллективные переговоры, содействие коллективным переговорам, коллективные договоры и соглашения, примирение и арбитраж, консультации и сотрудничество между органами государственной власти и организациями трудящихся и предпринимателей на отраслевом и национальном уровнях.
1 О разрешении трудовых споров в странах с развитой рыночной экономикой. Труд и социальные отношения. 1992. №2. С. 24.
------_----------------------------217----------------------------------
Важными Конвенциями МОТ для социального партнерства являются Конвенции — О свободе ассоциации и защите права на организацию (1948 г.) и О применении принципов права на организацию и на ведение коллективных переговоров (1949 г.), в которых заложена правовая база социального партнерства. Так, первая Кон — венция МОТ гарантирует всем трудящимся и всем предпринимате — лям возможность без какого—либо различия и предварительного раз — решения создавать по своему выбору организации, а также вступать на добровольной основе в такие организации.
Вторая Конвенция МОТ в основном посвящена вопросам взаимо — отношений между предпринимателями и трудящимися. В ней, в час — тности, говорится, что там, где это необходимо, принимаются меры для поощрения и способствования полному развитию и использова — нию процедуры ведения переговоров на добровольной основе между предпринимателями или их организациями, с одной стороны, и объединениями трудящихся, с другой стороны, с целью регулирования условий труда путем заключения коллективных договоров1.
Важное значение имеет и Конвенция МОТ О трехсторонних кон — сультациях для содействия применению международных трудовых норм (1976 г.). В ней говорится, что предприниматели и трудящиеся представлены на равной основе в любых органах через посредство которых осуществляется консультация.
В Конвенции МОТ О содействии коллективным переговорам (1981 г.), развивается идея о формах взаимоотношений субъектов социального партнерства. В ней сказано, что меры, принимаемые государственными органами для поощрения и содействия развитию коллектив — ных договоров являются предметом предварительных консультаций, а также соглашений между государственными органами и организациями предпринимателей и трудящихся. Как видим, здесь заложена идея не только коллективных договоров, но и правовая процедура их проведения. Рекомендации МОТ вместе с Конвенциями создают правовую базу для организации эффективно действующей системы социального партнерства. Например, Рекомендация № 91 о коллективных договорах (1951 г.); Рекомендация № 94, касающаяся сотрудничества на уровне предприятия (1952 г.); Рекомендация № 113 о сотрудничестве в отраслевом и национальном масштабе (1960 г.); Рекомендация № 29 о связях на предприятии (1967 г.); Рекомендация № 163 о содействии переговорам (1981 г.)2.
1 Международные трудовые нормы. — М., 1994. С. 36.
2 Что нужно знать о социальном партнерстве. Рекомендации, Правовые аспекты. Зарубежный опыт. — М.: Академия труда и социальных отношений. 1994. С. 38.
218
Обязательную юридическую силу для национального законодательства страны — члена МОТ имеют лишь нормы Конвенций в случае их ратификации на государственном уровне. Что же касается Рекомендаций, то они ратификации не подлежат, но играют важную роль при разработке национального законодательства.
Советским Союзом было ратифицировано 50 Конвенций МОТ, из них Россия как правопреемник СССР приняла к исполнению лишь 43. В 1997 г. Российская Федерация впервые ратифицировала одну Конвенцию МОТ (№ 156), а в Генеральном Соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 1998—1999 годы предусматривается ратификация еще 14 Конвенций МОТ.
По объему ратифицированных Конвенций МОТ судят о степени прогрессивности трудового законодательства и регулирования социально - трудовых отношений в стране. Для сравнения приведем циф -ры ратифицированных парламентами государств — членов МОТ Кон -венций МОТ: Испания — 116, Франция — 110, Италия — 101, Норвегия — 92, Уругвай — 83, Бельгия — 82, Болгария — 80.
Идея социального партнерства нашла конкретное воплощение в структуре Международной организации труда. При ее создании был образован форум для обсуждения трудовых проблем на принципе равноправия между правительствами, предпринимателями и трудя -щимися, так как противоречия между последними служат одним из основных источников постоянных социальных конфликтов. Деятельность МОТ с момента ее зарождения базируется на принципах клас -сового мира, а для разрешения возникающих проблем и конфликтов между трудящимися и предпринимателями предусматривается сие -тема переговоров на разных уровнях, в ходе которых путем поиска компромиссов достигалось бы согласие между сторонами.
Авторитет и огромный опыт МОТ в сглаживании социально-трудовых конфликтов во многом способствовали тому, что в последнее время в развитых странах Запада многие проблемы социально-трудовых отношений успешно разрешаются на испытанной правовой базе Конвенций и Рекомендаций МОТ.
В России с началом перехода к рыночной экономике, с соответствующими социально — экономическими и коммерческими изменениями, с возникновением проблемы становления социального партнерства, начинает формироваться — на федеральном и региональном уровнях — правовая база этого процесса.
На федеральном уровне следует отметить в первую очередь Указ Президента РФ О социальном партнерстве и разрешении трудовых
--------------------------------219—---------------------------
споров (конфликтов) (1991 г.); законы РФ О коллективных договорах и соглашениях (1995 г.), О порядке разрешения коллективных трудовых споров (1995 г.), О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности (1996 г.) и др.
Субъектами РФ, опережая федеральный уровень, были приняты специальные законы О социальном партнерстве (Москва, Татарстан, Ставропольский край, Свердловская область и др.).
§ 4. Условия и основные факторы социального партнерства
В конце XIX — начале XX века в индустриальных странах Запада подготовлена почва для социального консенсуса: профсоюзы трудящих — ся легализовали свою деятельность, стало формироваться трудовое законодательство, на отдельных предприятиях была предпринята попытка организовывать переговоры между профсоюзами и работодателями.
Большое влияние на эволюцию трудовых отношений и формы их регулирования оказали революции 1917 г. в России, а также глубочайший экономический кризис, охвативший страны Запада в 1929 г.: предприниматели становились все более активными участниками переговорных процессов в сфере социально—трудовых отношений. Однако эффективное функционирование социального партнерства, формирование новой системы регуляции социально — трудовых отно — шений следует все же отнести к периоду после второй мировой вой — ны, когда в промышленно развитых странах сложились для этого экономические, социальные, политические и социально — психологи— ческие условия.
Социальное партнерство как особый тип общественных отноше — ний, обеспечивающих баланс реализации важнейших социально — эко— номических интересов основных групп общества, формируется как закономерный результат развития общества рыночной экономики, как следствие коренных изменений, произошедших в обществе в це — лом и в социально — экономическом и политическом положении основ — ных его социальных групп. Формирование социального партнерства есть показатель экономической, социальной, политической и нрав — ственной зрелости общества.
В поступательном развитии общества рыночной экономики объективно возникает, необходимость перехода от диктатуры собственника к социально — партнерским отношениям между предпринимателем и работником, формируются условия для возможности реализации этих перемен.
220
Основные объективные факторы, обусловившие на определенном этапе развития человеческого общества необходимость формирования социально-партнерских отношений и, соответственно, сформировавшие условия этого процесса заключались в следующем.
Во-первых, — технико-технологические факторы. Возрастающая сложность и интеллектуализация общественного труда обеспечили возрастание роли человеческого фактора производства, превращение наемного работника из простого исполнителя воли организато -ров в образованного, активного субъекта производства, принимающего участие и в управлении производством. В осознанном активном участии работника в общественном производстве становится заинтересованным и работодатель, что, в свою очередь, заставляет его счи -таться с интересами, мнением и позиций работников.
Без эффективного использования прежде всего людских ресурсов предприятие не может добиться самого высокого качества товаров и услуг, быстро реагировать на меняющиеся запросы потребителя, а следовательно, выжить в обостряющейся конкурентной борьбе. Но квалифицированный труд, профессиональные знания требуют и бо -лее высокой оплаты и социальных гарантий. Не случайно средний уровень заработной платы в США, в странах Западной Европы, в Японии к середине 90-х годов нивелировался на уровне 10 долларов за час, а месячная заработная плата квалифицированного рабочего колеблется в пределах от 1500 до 2000 долларов1. Наемный работник в большей степени становится заинтересованным в рентабельности предприятия, где он работает: от этого зависит и уровень его зарпла -ты и стабильность рабочих мест
Таким образом, возрастание роли квалифицированного труда как основного фактора производства становится в современных условиях как бы основой для известного сближения экономических интере -сов работодателей и наемных работников. Противоречия между ра — ботодателями и наемными работниками, при этом, конечно, не исче -зают, но они могут уже решаться на основе компромисса.
Во-вторых, — социально-экономические факторы. Превращение части работников в акционеров, в известной мере изменяющее их отношение к собственности, судьбе производства и предприятий; значительное повышение благосостояния основной массы граждан. Воз -росший экономический потенциал промышленно развитых стран по -зволил существенным образом изменить социальную структуру об —
1 Резюме международных трудовых норм. Международное бюро тру-
- Жвиоип 1QQA Г 71 *
да. - Женева. 1994. С. 73.
------------------------------------221
щества. Это общество, где не менее 2/3 его членов составляет так называемые средние слои; куда входят большая часть предпринимателей (представителей малого и среднего бизнеса), менеджеры раз — личных уровней, инженерно—технические работники, люди свободных профессий и квалифицированные рабочие.
Средний класс — это та часть населения, которая имеет средние для данной страны доходы. Они могут быть далеко неодинаковы, например, у предпринимателя и квалифицированного рабочего. Од — нако расходы на личное потребление и имущественный ценз стали более сопоставимы, чем столетие или даже полвека тому назад. В результате средний класс стал социальным фундаментом общества, гарантом его социальной стабильности; новая социальная структура общества создала более благоприятные условия для достижения со — циального консенсуса между работодателями и наемными работай — ками. При этом, рассматривая новый социальный климат в обществе, не следует впадать в другую крайность: считать, что сейчас уже ушли в прошлое социальные противоречия и конфликты. Социальные конфликты в обществе существуют и, избежать их невозможно.
В третьих, — общественно — политические факторы. Рост поли — тической культуры масс, повышение роли и значение общественных организаций и объединений, представляющих и защищающих ко — ренные интересы трудящихся; превращение профессиональных союзов во влиятельную общественную силу; формирование организаций и объединений, представляющих интересы собственников, предпринимателей; формирование сильной социальной политики в обществе, становление демократического, социального, правового го — сударства.
После второй мировой войны в Конституциях западных стран (ФРГ, Италии, Франции и др.) появилось новое понятие — социальное государство. Тем самым в конституционном порядке была признана социальная ответственность государства перед своими гражданами и в первую очередь перед малоимущими слоями населения, неквалифицированными рабочими, безработными, пенсионерами, инвали — дами и т.д. Социальное партнерство, конечно, предусматривает со — циально ориентированную политику, проводимую государством. Именно такую политику, как правило, проводят сейчас западные го — сударства. Причем даже те из них, в Конституциях которых нет слов о социальном государстве.
В последнее время в западных странах получило широкое распространение словоупотребление социальная защита. В официальных документах и научных публикациях даются несколько раз — личающиеся между собой трактовки сущности этого явления. Не
-------------------_-------------222------------------------------------
считая необходимым в данном случае вступать в полемику по этому вопросу, скажем лишь, что мы исходим из того, что социальная защита представляет собой систему разного рода мер, предпринимаемых обществом или более ограниченной социальной системой по ограждению своих членов от тех или иных негативных воздействий социальной среды или смягчению этих воздействий.
В этой связи следует отметить динамику социальных расходов в про-мышленно развитых странах Запада. Средние затраты государств — членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) на социальные программы (пенсии, пособия по безработице, помощь нуждающимся семьям, ассигнования на здравоохранение и образование) в 1960 г. составляли 13% ВНП, а в 1990 г. — 27%. К середине 90-х годов в большинстве стран ОЭСР эти расходы составили от 1/5 до 1/3 их ВНП1. Важнейшим принципом регулирования социально-трудовых отношений в социальном государстве является социальное партнер -ство различных модификаций в зависимости от форм собственности и политического устройства.
В-четвертых, одним из необходимых условий социального партнерства является сформировавшееся гражданское общество в пере -довых странах Запада. Для него характерны различные добровольные ассоциации, объединяющие граждан и выражающие их профессиональные и гражданские интересы: профсоюзы трудящихся, объединения предпринимателей, союзы потребителей, творческих работников, различные женские, молодежные, религиозные и другие организации.
Профсоюзы как институт гражданского общества с момента своего образования были орудием гражданской эмансипации наемных работников, средством обретения ими гражданских прав. Защищая рабочего экономически, ограничивая произвол хозяина, профсоюзы способствовали становлению рабочих как граждан, как социальных субъектов. Отстаивая свое право на существование и свободное функционирование, профсоюзы одновременно защищали этим граждан -ско-политическое право наемных работников на организацию, на объединение для защиты своих интересов.
Основным элементом гражданского общества является правовое государство. Основная идея правового государства — подчинение публичных властей и всех граждан нормам права. Правовое государство провозгласило, что все равны перед законом, что гражданин
1 Михеев В.А, Пономаренко Б.Т. Государственная служба, регулирование I конфликтов и социальное партнерство. — М., 1996. С. 83.
223
свободен в выборе формы экономической деятельности, профессии, что право на собственность гарантируется государством. С правовой точки зрения социальное партнерство — это согласование дей — ствий его сторон на базе определенной законодательной платформы, отражающей существо правового государства.
В-пятых, — нравственно — психологические факторы: гуманизация общественных и, в первую очередь — социально - трудовых отноше -ний, общественное признание права каждого гражданина на достой — ные условия и оплату своего труда, достойную жизнь; осознание различными социальными группами общества необходимости поис — ка и достижения социального мира и согласия на основе взаимных договоров и соглашений.
Таковы общие условия и факторы формирования социального партнерства, выражающего новый тип взаимоотношений между работай — ками и предпринимателями, и собственниками. В конкретных странах эти условия и факторы находятся в различной степени зрелости.
§ 5. Сущность и специфика социального партнерства
Социальное партнерство — это специфический тип обществен -ных отношений, при котором достигается определенный баланс реализации основных интересов важнейших социальных групп общества, обеспечивается исторически обусловленный компромисс в pea -лизации интересов главных субъектов социально-экономических процессов рыночного общества. Сущность этого типа отношений характеризуется следующими особенностями:
Во-первых, это отношение между социальными группами, класса — ми, имеющими существенно отличающиеся социально-экономические интересы, т.е., речь идет об отношениях между социальными общностями, интересы которых не совпадают в своей основе, общно — стями, которые не могут слиться, образовать социальное единство. У каждой из этих общностей свое назначение и вполне определенная общественная роль.
В обществе, основывающемся на рыночных принципах, возможными социальными партнерами могут быть предприниматели, частные или ассоциированные собственники, главным социальным интересом которых является получение прибыли, и наемные работники, лишенные собственности, главный социальный интерес которых (как носителей и продавцов своей рабочей силы) состоит в получении средств существования путем продажи своей рабочей силы. Есте —
224
ственно, что социальные интересы этих классов не могут никогда слиться, и каждый из этих классов несет свой крест в обществе, выполняет свою, присущую только ему социальную функцию.
Во-вторых, социальное партнерство — это такое отношение между классами, при котором преследуется цель не совмещения интересов, что само по себе невозможно, а достижения, оптимального баланса в реализации этих интересов. Речь идет о создании такой экономической, социальной и политической ситуации, при которой предприниматель, собственник, может обеспечить себе стабильное получение соответствующей прибыли, а наемный работник получает достойные (по меркам своего общества, страны, времени) условия существования, реализации своих коренных социальных интересов.
Наконец, в-третьих, социальное партнерство — это обоюдовыгодное, обоюдонеобходимое взаимодействие между этими классами, в котором объективно заинтересованы каждая из сторон. Именно поэтому социальное партнерство есть отрицание, альтернатива всякой диктатуре (личности или класса). С другой стороны, социальное партнерство, по самой своей сути связанное с договором, соглашением между партнерами, взаимными, разумными уступками, противоречит социальному соглашательству, т.е. постоянным, принципиальным уступкам одного класса другому, попранию интересов одного класса за счет превалирования интересов другого класса. Социальное партнерство отражает исторически обусловленный компромисс интересов главных субъектов современных экономических процессов и выражает общественную необходимость социального мира как одного из основных условий политической стабильности и экономического прогресса. Это шаг к реализации прав трудящихся через сотрудничество и взаимные уступки двух основных социальных групп: ра -ботодателей и наемных работников.
Степень обострения и характер противоречий между работодате -лями и наемными работниками играет, как правило, решающую роль в уровне социальной стабильности общества1.
Социальное партнерство — это сфера преимущественно социально - трудовых отношений. Однако, на практике, крут вопросов, решае -мых посредством договоров, соглашений между работодателями, наемными работниками, а также и органами государственной власти, значительно шире. Они включают в себя связанные с социально-трудовыми и экономические, а иногда и социально-политические проблемы.
1 Тощенко Ж.Т. Социальные резервы труда. — М., 1989. С 63
-------------------------------225----------------------
Социальное партнерство неразрывно связано с экономической демократией, т.е. с решением всех вопросов в сфере производства с учетом мнений и при непосредственном участии всех, кого это касается. В принятом на III съезде ФНПР (декабрь 1997 г.) Программном документе ФНПР отмечается, что Трудящиеся и работодатели через систему социального партнерства на всех уровнях и при деятельном участии государства должны решать все экономические вопросы. Ни один федеральный или местный законопроект, касающийся социальной сферы или трудовых отношений, не должен приниматься без предварительного соглашения с трехсторонней комиссией соответствующего уровня.
Социальное партнерство способствует формированию различных общественных организаций и объединений, заключению соответствующих соглашений, договоров между этими объединениями и организациями государственной власти в центре и на местах. Все это со -здает базу для возникновения и действия механизмов гражданского общества, в котором различные социальные группы, имеющие свои специфические интересы, образуют устойчивую социальную общ -ность, обеспечивающую социальную стабильность в обществе.
В российской научной литературе, официальных документах и правовых актах (например в Законе г. Москвы О социальном партнерстве) широко используется термин система социального партнерства, включающий в себя следующие элементы:
ш совокупность постоянно и временно действующих двух -, трех -сторонних органов, формируемых представителями работников, работодателей, исполнительной власти и осуществляющих взаимодействие между ними на различных уровнях регулирования социально -трудовых и связанных с ними отношений (федерация, регионы, отрасли, территории, предприятия);
совокупность различных совместных документов ( коллектив — ных договоров, соглашений, решений и др.), принимаемых этими органами на основе взаимных консультаций, переговоров между сторонами и направленных на регулирование социально - трудовых отношений;
а также__соответствующий порядок, формы взаимодействия,
соотношения и последовательность в разработке, сроках принятия, приоритетности вышеуказанных органов и документов.
Система социального партнерства имеет вполне определенное общественное назначение: в создание и деятельность определенных органов, разработка и принятие определенных документов, воплощение в жизнь идей и принципов социального партнерства, регулирование социально—трудовых и связанных с ними экономических и со -
________.--------------------226-----------------------------------
циально-политических отношений на принципах социального консенсуса. Это общественное назначение системы социального партнерства должно находить свое практические выражение в выполнении таких задач, как: обеспечение выработки и реализации согласованной социально - ориентированной политики экономических рыночных преобразований, содействие решению социально-трудовых конфликтов, совершенствование в установленном порядке законодательной базы регулирования социально—трудовых отношений, пре— одоление кризиса экономики и общества и на этой основе — повышение благосостояния народа, достижение социальной стабильности в обществе.
Социальное партнерство — это идеология цивилизованного обще — ства рыночной экономики. Оно возможно лишь в обществе рыноч — ной экономики, находящемся на определенном уровне экономичес -кой, социальной и правовой зрелости. Одновременно социальное партнерство — основа и необходимый инструмент строительства социально ориентированной рыночной экономики.
На смену идеологии и социальной практики безраздельного господства собственника, предпринимателя, работодателя приходит иде -ология и социальная практика социального партнерства, отрицающего диктатуру одного класса и утверждающего общественный договор и согласие между работником и работодателем на основе оптимальной реализации прав и интересов обеих сторон.
227
Глава XI — Субъекты социального партнерства
Субъектами социального партнерства как определенного типа со — циально—трудовых отношений являются собственники, предприниматели и наемные работники, вступающие на рынке труда в определенные отношения по вопросу купли — продажи рабочей силы.
Субъектами же системы социального партнерства, т.е. людьми, ее носителями, олицетворяющими и реализующими в своей практичес — кой деятельности ее задачи и принципы, являются представители работников, их органы и организации; работодатели и их представи -тели, их органы и организации; органы государственной и муници — пальной исполнительной власти, их представители. В рамках систе -мы социального партнерства все ее субъекты выступают в качестве независимых и равноправных сторон. Этот треугольник в мировой практике получил название трипартизм, что в переводе означает три части.
§ 1. Профсоюзы
Первым субъектом системы трипартизма выступают профсою -зы, которые представляют наиболее подвижный элемент трудовых отношений — наемных работников и защищают их интересы в обла -сти занятости, условий и оплаты труда, способствуя этим воспроизводству рабочей силы. Предназначение профсоюзов состоит в том, что они не позволяют работодателю опустить стоимость рабочей силы ниже ее минимального предела. Для этого профсоюзы используют различные формы и методы отстаивания интересов наемных работников1.
Самым главным делом профсоюзов следует признать выполнение ими функции представительства и защиты законных прав и интере — сов трудящихся, понимаемой в самом широком смысле, т.е. включающей в себя деятельность по охране прав и недопущению админис -тративного произвола в отношении работников, улучшению условий их труда и быта, по решению разнообразных социальных проблем.
Степень реализации этой функции — главный критерий оценки их действий. Исторический опыт пока не породил другой массовой неполитической организации трудящихся, более чем профсоюзы, нацеленной именно на защиту их прав и интересов.
1 90 лет профсоюзному движению России: вехи, проблемы, перспективы. Солидарность. 1995. №21.
.-------------.---------------------228-----------------------------------
Защитная деятельность профсоюзов трудоспособных граждан во всем мире охватывает три основные направления: занятость, оплата труда и условия труда. В Законе РФ О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности (ст. 15), принятом 20 января 1996 г. подчеркивается, что отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), органами государственной власти и органами местного самоуправления строятся на основе социального партнерства и взаимодействия сторон трудовых отношений, их представителей, а также на основе системы коллективных договоров, соглашений. В Законе создается правовая основа социального партнерства и признается равенство сторон при выработке и принятии входящих в их совместную компетенцию решений1. Это соответствует международной практике. В основе социального партнерства лежат признание существования общих и особых экономических и социальных интересов трудящихся, предпринимателей, государства, понимание партнерства как инструмента соци -ального диалога, ведущего к гармонизации отношений между проф -союзами, работодателями и органами власти. Работник, продающий свою рабочую силу, заинтересован в максимально высокой оплате своего труда, безопасных условиях работы, фиксированном рабочем дне, надежном сохранении места работы. Но индивидуальный работник без организации не может с выгодой для себя отстоять свои интересы на рынке труда.
Профсоюзы являются естественным защитником прав и интере -сов работника. Они — по существу единственная массовая организация, представляющая и закрепляющая социально —экономические, социально—трудовые отношения наемных работников на рынке труда, представляющая и защищающая интересы человека как носите — ля, субъекта определенной рабочей силы. На рынке труда первостепенное значение имеют отношения между профсоюзами трудящихся и объединениями предпринимателей (работодателями). Эти отношения регулируются не только законами, но и неписанными правила -ми игры, методами решения спорных вопросов, наконец, психологией социального партнерства.
Партнерские отношения между профсоюзами и предпринимате -лями складываются не просто. В лучшем случае предприниматели терпят послушные профсоюзы, но решительно выступают против независимых. Далеко не случайно, что в новых экономических струк-
1 Закон Российской Федерации О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности с постатейными комментариями. М., 1996.
--------------------------------229—----------------------------
турах современной России зачастую отсутствуют независимые проф — союзные организации трудящихся. К сожалению, и сами профсоюзы не проявляют особой активности, не имеют своей наступательной линии, а в сфере частного бизнеса их деятельность практически не — заметна.
Важной сферой деятельности профсоюзов является диалог с госу— дарственной властью различных уровней, совместное участие с представителями государства в регулировании социальных отношений в целом и трудовых отношений, в частности. Профсоюзы могут сыграть значительную роль в разработке социального и трудового зако — нодательства, а впоследствии осуществлять собственный вневедом — ственный контроль за его соблюдением на всех уровнях. Ныне проф— союзы по Конституции РФ не имеют права законодательной инициативы. Поэтому они должны сами выступать перед теми, кто обладает таким правом с предложением о принятии соответствую — щими органами законодательных и иных нормативных правовых ак — тов, касающихся социально — трудовой сферы. Проекты всех законо — дательных и нормативных правовых актов, затрагивающих социально—трудовые права работников, целесообразно рассматривать профсоюзами на предмет их социальных последствий и предложе — ния по ним передавать соответственно федеральным органам государственной или исполнительной власти, или органам местного самоуправления.
В настоящее время вместо советских профсоюзов — единой мае — совой организации трудящихся, существующей в СССР свыше 70 лет, в России зарегистрировано более 200 профсоюзных объедине — ний, претендующих на роль защитников социально — трудовых прав и интересов работников. Среди них можно выделить две основные груп — пы профсоюзов с условными названиями:
традиционные профсоюзы;
новые (альтернативные, параллельные) профсоюзы.
Традиционные профсоюзы — это профсоюзы, в своей основе сфор — мировавшиеся в условиях командно — административной системы, ко — торые объединились в 1990 году в Федерацию независимых профсоюзов России (ФНПР). Ныне она объединяет 122 членских организации, более 380 тысяч первичных организаций общей численностью около 50 млн. человек в целом, что охватывает 88,5% от числа работающих на предприятиях и в учреждениях всех форм собственности. Этот профцентр объединяет 43 отраслевых и 79 территориальных профсоюзных объединений, то есть имеет разветвленную структуру в отраслях и субъектах РФ, что немаловажно для формирования си —
230
стемы социального партнерства1. На III съезде ФНПР (декабрь 1996 г.) был принят Программный документ Федерации независимых проф -союзов России, в котором были определены роль профсоюзов в совре -менном обществе, цели и принципы их деятельности.
Альтернативные (новые) профсоюзы — это профсоюзы, сформировавшиеся на волне массовых забастовок 1989—1991 гг. и конкурирующие с традиционными профсоюзами за влияние в общественно — поли — тической жизни страны. По своему численному и социальному составу, формам организации и методам деятельности они далеко неравнознач — ны. Один из главных, хотя и не единственный, критерий влиятельности того или иного профсоюза — это численность его рядов.
Законодательство Российской Федерации признает существующие в России профсоюзы различной ориентации в качестве полноправ -ных субъектов трудовых отношений. Это выражается прежде всего в признании за ними триады профсоюзных прав: права на ассоциа -цию, права на коллективные переговоры, договоры и соглашения, права на забастовку. Их реализация достаточна для того, чтобы проф — союзы обладали необходимой право — и дееспособностью в качестве представителя и защиты прав и интересов своих членов профсоюза.
По законам РФ О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности, О коллективных договорах и соглашениях, профсоюзы имеют право создавать свои объединения (ассоциации) по отраслевому, территориальному или иному, учитывающему профес — сиональную специфику, признаку — общероссийские объединения (ассоциации) профсоюзов, межрегиональные объединения (ассоциации) профсоюзов, территориальные объединения (ассоциации) орга -низаций профсоюзов. Профсоюзы, их объединения (ассоциации) имеют право сотрудничать с профсоюзами других государств, вступать в международные профсоюзные и другие объединения и организа -ции, заключать с ними договоры, соглашения2. В настоящее время существуют следующие профсоюзы и объединения профсоюзов:
1. Общероссийское объединение (ассоциация) профсоюзов — доб — ровольное объединение общероссийских профсоюзов, территориальных объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов, действую — щее на всей территории РФ или на территориях более половины субъектов Российской Федерации. Следовательно, общероссийское объединение, как общероссийский профсоюз, получает не только ус —
; Шмаков М.В. Профсоюзы России перед выборами. Солидарность. 1997. № 16. С.8.
2 Закон Российской Федерации О профессиональных Союзах, их правах и гарантиях деятельности с постатейными комментариями. — М., 1996.
------------------------------------231----------------------------------
тавное, но и законодательное определение, свой юридический статус. Таким Общероссийским объединением, например, является ФНПР, которая действует на всей территории РФ.
2. Межрегиональный профсоюз — добровольное объединение чле — нов профсоюза — работников одной или нескольких отраслей деятельности, действующее на территориях менее половины субъектов РФ.
3. Межрегиональное объединение (ассоциация) организации, ко — торое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов РФ и имеет там свои структурные подразделения. Такие межотраслевые объедине — ния уже функционируют в Сибири, на Урале, в Северо — Западном и других регионах.
4. Территориальные организации — добровольное объединение членов первичных профсоюзных организаций одного профсоюза, действующее на территории одного субъекта либо на территории города или района. Из ныне имеющихся к территориальным органи — зациям относятся обкомы, крайкомы, республиканские, городские, районные и иные территориальные комитеты общероссийских проф — союзов. Они могут добровольно создавать свои объединения, терри — ториальные органы.
5. Территориальные объединения (ассоциации) — добровольные объе -динения организаций профсоюзов, которые действуют, как правило, на территории одного субъекта Российской Федерации либо на террито — рии города или района. Этот термин применим к областным, краевым, республиканским советам профсоюзов, региональным федерациям проф — союзов и другим аналогичным территориальным объединениям.
Каждый из названных профсоюзов, их объединений (ассоциаций), профсоюзных органов на своем уровне принимает участие в коллек — тивных переговорах, заключении, изменении и дополнении коллек — тивных договоров, соглашений, в контроле за их выполнением.
Мировой опыт показывает тенденцию к объединению профсою — зов (из 24 наиболее развитых стран Запада в 16 — профдвижение выступает в социальном партнерстве, как единое целое). Сплочение профдвижения в большинстве демократических стран шло добровольно, не конфликтно. Оно заняло многие десятилетия. В России определенный период профдвижение, видимо, будет состоять из конкурирующих профсоюзов, но время в конечном счете их объединит.
§ 2. Предприниматели (работодатели)
Становление социального партнерства неразрывно связано со становлением предпринимательских ассоциаций в качестве равноправ —
----------------------------232—----------------------—
; ной стороны договора, соглашения с работниками и их ассоциация — ми. Ныне слова предприниматель, предприимчивость зазвучали в полный голос. Жизнь заставила понять, что у истоков социально-экономического возрождения страны стоит инициативный, деловой, находчивый, мыслящий человек. В хозяйственной сфере — это предприниматель. Объединения предпринимателей играют очень важную роль на рынке труда. Они выступают здесь прежде всего в качестве основного социального партнера профсоюзов трудящихся.
Главный интерес предпринимателя заключается прежде всего в том, чтобы вложенный им капитал как можно быстрее принес воз — можно большую прибыль. А этого можно достичь лишь при стабильном, устойчивом состоянии коллектива, региона, отрасли и общества. Поэтому российский предприниматель заинтересован в социальном партнерстве как инструменте социального мира. Для него опасна ситуация политической конфронтации. Любой предприниматель не — посредственно заинтересован в том, чтобы избежать острых соци — альных конфликтов, так как они сводят на нет его главную экономи — ческую цель — получение прибыли.
Поэтому предприниматели объективно заинтересованы в том, чтобы с профсоюзами проводить согласованную политику по вопросам оп — латы и условий труда, занятости, социальным гарантиям и т.д. Тем самым диалог между двумя социальными партнерами — профсоюза -ми трудящихся и объединениями предпринимателей — может стать важным инструментом в регуляции трудовых отношений.
Вместе с тем, у партнеров объективно существует различие в целях и позициях, которое на первый взгляд кажется непреодолимым. У предпринимателей — получить максимальную прибыль, у рабо — . чих — большую оплату труда. Однако обе стороны вовлечены в еди — ный процесс, находятся во взаимодействии и не могут существовать друг без друга. Работодатель и работник одинаково заинтересованы в получении части прибыли: первый — в виде дохода, а второй — в форме заработной платы. Не одинаков, однако, социальный подтекст поведения каждой из сторон. Если работодатель при любой форме собственности (частной, коллективной, государственной) стремигся присвоить себе неоплаченный труд работника, то задача профсою -за — добиваться, чтобы уровень зарплаты обеспечивал как минимум простое воспроизводство рабочей силы, был связан с результатами труда и выполнял стимулирующую функцию.
Становление социального партнерства неразрывно связано со становлением предпринимательских ассоциаций в качестве стороны в диалоге с государством и работниками. В конце 80 — х годов появились объединения кооператоров и арендаторов. В конце 1991 г. стали воз —
------------------------------------233----------------------------------
никать организации частных предпринимателей, многие из которых объединились в Конгресс российских деловых кругов. В конце 80 — х годов был образован Российский Союз промышленников (РСП), который объединил крупнейшие государственные предприятия промышленников и предпринимателей. Теперь в него входят 56 региональных и свыше 100 отраслевых государственных и негосударственных объединений.
В последние годы созданы многочисленные ассоциации, объели — нения не только на федеральном уровне, но и по отраслям экономи — ческой деятельности и по регионам. К середине 90 — х годов, напри — мер, существовали около 50 различных объединений предпринимателей, которые были зарегистрированы как общероссийские организации. Еще большее число объединений предпринимателей создается в регионах и отраслях. Очевидно, что в перспективе роль отраслевых и региональных объединений будет усиливаться прямо пропорционально развитию экономической самостоятельности реги — онов России, снижению влияния государственных отраслевых структур управления.
§ 3. Государство
В мировой практике все более рельефно проявляются две основ — ных модели государства с различными их модификациями. Первая — так называемая либеральная (монетаристская) модель. Она основывается на минимизации государственной собственности. И со — ответственно — абсолютизации частной, что предполагает резкое со — кращение социальной функции государства. Либеральная модель основывается на принципе самовыживания, формирования личное — ти — независимой, полагающейся только на себя, с определенной системой нравственных понятий (если ты живешь бедно, то ты сам в этом и виноват).
К первой модели ближе всего государство в США. В России эта модель настойчиво внедрялась сначала правительством Гайдара, а в последствии — с некоторыми модификациями — правительством Черномырдина.
Вторая модель — социально — ориентированная. Она основывается на свободном сосуществовании различных форм собственности, сильной социальной функции государства. Социально — ориенти — рованное государство берет на себя целый ряд общенациональных функций, например, в области образования, здравоохранения, пеней — онного обеспечения. Оно в большей степени защищает человека. Вторая модель характерна в основном для европейских, и в особен —
----------------------------------234-----------------------------------
ности для скандинавских стран: Израиля, Канады. Эту же парадигму развития выбрали Китай, Южная Корея, быстро развивающиеся страны Латинской Америки, Арабского Востока. Хотя, строго говоря, нигде в чистом виде ни одна из названных моделей не существует.
Наиболее концентрированное выражение социально - ориенти — рованная модель развития получила в таком понятии как социальное государство. Она заложена и в Конституции Российской Федерации, где установлено, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обес -печивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Социальное государство имеет прямое отношение к социальному партнерству, т.к. именно социальное партнерство и предусматривает социально — ориентированную политику, проводимую государством.
Социальная ответственность государства проявляется в том, что оно выполняет ряд важнейших социальных функций:
корректирует стихийные процессы поляризации богатств, не допускает того, чтобы социальная дифференциация в обществе перешла допустимые пределы. В социальной политике это означает пере — распределение (на основе закона) части богатств для поддержания малоимущих слоев — в этом состоит существенное значение соци — ального государства;
определяет прожиточный минимум, который реализует через установленные законы о минимальных размерах заработной платы, пенсий, пособий по безработице;
обеспечивает гражданам определенный комплект бесплатных услуг в области образования, здравоохранения, экологической безо — пасности, доступности к культурным благам;
создает минимальные необходимые условия для социального страхования1.
Выступая как субъект социального партнерства, государство вы — полняет в необходимых случаях также свои административные и ин — формационные функции.
Государство, например, принявшее на себя труд развивать предпринимательскую культуру, способно через средства массовой ин -формации, искусство и другие каналы воздействия наглядно рекламировать предпринимательство как благо для общества. Если в об -ществе культивируется представление о том, что создание собственной фирмы — дело престижное и достойное, а на человека, создавшего
1 Социальная политика в период осуществления экономических реформ. - М., 1994. С. 38.
235
собственное дело, смотрят с одобрением, желающих последовать его примеру найдется немало.
Именно государство, и только оно, объединяет всех граждан страны и способно (по этой причине) представлять их общие потребное — ти, интересы и цели, выражать общую волю народа, закреплять ее посредством законодательства и иных форм правотворчества, обес — печивать претворение ее в жизнь, применяя самые разнообразные методы, вплоть до прямого принуждения.
Государство едино и единственно олицетворяет собой становой хребет и одновременно форму (обруч) общества. Убери государство — и развалится общество на конкурирующие и борющиеся между собой части, погрязнет в бесконечных спорах, выяснении отношений, утверждении каждым именно своей правды в кровавых столк — новениях и даже в гражданских войнах. Ослабляя его регулирующую, законотворческую и правоохранительную функции, невозмож — но прийти к цивилизованному социально — ориентированному рынку.
Место государства в социальном партнерстве определяется не только его общеэкономическими функциями и регулирующей ролью. Оно выступает в трех ипостасях: собственника, законодателя и ар — битра (посредника). Государство продолжает оставаться крупным собственником и работодателем. В этом качестве государство через органы исполнительной власти выступает как равноправная сторона перего — воров, заключения соглашений с другими субъектами социального партнерства, регулирования социально — трудовых отношений.
Далее, роль государства заключается, в частности, в разработке соответствующего трудового и социального законодательства. В на — стоящее время правовая база социального партнерства в России слаба. Развивая ее важно систематически внедрять нормы международного права, ратифицировать ряд конвенций МОТ, предусматривающих более льготные для работников и работодателей условия по сравне — нию с существующим российским законодательством.
Эти функции государства должны быть отделены от его функций как посредника, арбитра в социальном партнерстве. Государство должно отказаться от политического маневрирования и давления в отношении двух других партнеров в системе трипартизма, передать последним полномочия, которые принадлежат объединениям работ — ников и предпринимателей. Вмешательство государства в их отноше — ния представляется целесообразным лишь в тех случаях, когда той или иной стороной трудовых отношений нарушается трудовое зако — нодательство; когда обе конфликтующие стороны не могут вырабо — тать компромиссного решения; когда достигнутый компромисс нано — сит ущерб государственным интересам.
-------------------.---------------236------------------------------------
Глава XII — Механизм функционирования
СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА
§ 1. Соглашения
В реализации намеченных целей и задач социального партнерства особое место занимает Генеральное соглашение между обще — российскими объединениями профсоюзов, общенациональными ассоциациями работодателей и правительством Российской Федерации. В Законе О коллективных договорах и соглашениях записано: Соглашение — правовой акт, регулирующий социально — трудовые отношения между работниками и работодателями, заключаемый на уровне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, территории, отрасли, профессии. Далее в нем подчеркивается, что Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирова — ния социально —трудовых отношений на федеральном уровне. На федеральном уровне оно является документом глобального значения, призванного быть основной нормативной базой социально—трудовых отношений; определяет конкретную стратегию и тактику действий всех субъектов социального партнерства.
С 1992 года в России уже заключено пять генеральных соглашений, которые предусматривали меры по созданию условий для ста — билизации экономики и проведения реформ, по содействию занятое -ти населения и развитию рынка труда, регулированию доходов, уровня жизни и социальной защиты населения, обеспечения экономической безопасности и другие. Например, Генеральное соглашение на 1998— 1999 гг. состоит из 9 разделов: экономическая политика; оплата труда; доходы и уровень жизни населения; развитие рынка труда и гарантии занятости населения; социальное страхование и социальная защита населения; защита трудовых прав, охрана труда и экологи — ческая безопасность; социально — экономические проблемы северных регионов России; развитие социального партнерства и коорди — нация действий сторон соглашения.
К сожалению, практика заключения и реализации Генеральных соглашений показывает, что они слабо реализуются и являются ско — рее трехсторонними декларациями о намерениях, которые стороны не торопятся воплощать в жизнь. Они пока еще не восприняты пра — вящими структурами как юридически обязательный акт, невыполне — ние которого влечет санкции в отношении виновной стороны. Поэто — му было бы целесообразно установить порядок, при котором догово —
_----------------------------------237----------------------------------
ренности трех сторон, достигнутые на федеральном уровне, не могут игнорироваться при заключении региональных (территориальных) соглашений, а также коллективных договоров на предприятии.
Важное место в системе социального партнерства занимает Рос — сийская трехсторонняя комиссия по регулированию социально—трудовых отношений (РТК). Согласно Положению о Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально —трудовых отноше — ний, утвержденному Указом Президента РФ от 21 января 1997 г., основными целями Комиссии являются:
а) согласование социально — экономических интересов федераль — ных органов государственной власти, общероссийских объединений (профессиональных союзов и общероссийских объединений работо — дателей) при выработке общих принципов регулирования социально —трудовых отношений на федеральном уровне;
б) содействие договорному регулированию социально — трудовых отношений на федеральном уровне.
В Российскую трехстороннюю комиссию по аналогии со структурами МОТ входят не более 30 представителей от каждой из сторон: правительства, профсоюзов и предпринимателей. Персональный со — став комиссии может изменяться при соблюдении принципов пари — тетного представительства, полномочности и взаимной ответственно — сти сторон социального партнерства. В рамках комиссии могут создаваться рабочие группы с привлечением ученых и специалистов, занимающиеся изучением и разработкой отдельных проблем соци — ально — экономической политики (обеспечение занятости населения, развитие рынка труда, доходы и уровень жизни, социальная защита населения, охрана труда и экологическая безопасность и др.)
Важно обратить внимание Комиссии на рекомендацию МОТ о разграничении круга проблем, входящих в компетенцию сторон. Целесообразно, чтобы каждая из проблем, с учетом ее природы, была доверена соответствующему компетентному органу и регулировалась с помощью особой процедуры принятия решений. Целесообразно организовать в рамках РТК группу по изучению и обобщению опыта деятельности аналогичных органов за рубежом. Цель такого изуче — ния — не поиск образца для механического подражания, а попытка глубже понять схожесть и различие систем, найти те элементы за — падного опыта, которые при соответствующем переосмыслении мо — гут оказаться полезными для современной России. Специфика Рос — сии — в особой сложности формирования и функционирования среднего звена социального партнерства — регионально — отраслевого. Ведь для России характерны существенные различия условий производства и доходов между отраслями и внутри отраслей, а в еще большей
----------------------------------238------------------------------------
степени — между регионами. В этой связи возрастает роль отрас — левых (тарифных) соглашений, поскольку от них в значительной мере зависит — насколько защищены социально — экономические права конкретных работников наемного труда, прежде всего в вопросах оплаты труда, соблюдения интересов работников при изменении форм собственности, участия трудового коллектива в принятии решений по вопросам приватизации, акционирования, обеспечения занятости, переквалификации работников и др. Согласно Закону РФ О коллективных договорах и соглашениях (ст. 18) Отраслевое (межотраслевое) тарифное соглашение устанавливает нормы оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работни -ков отрасли (отраслей).
По данным ФНПР, в Российской Федерации по состоянию на июнь 1997 г. на федеральном уровне действует 58 отраслевых тарифных соглашений, 49 из них заключены профсоюзами, входящим в ФНПР. В 1997 г. только 20% отраслевых тарифных соглашений заключено с объединениями работодателей, основная же их часть подписана с федеральными министерствами, их департаментами и другими ведомствами, не располагающими достаточными экономическими, фи — нансовыми, властными полномочиями. Подобная ситуация снижает эффективность этих соглашений. Основное их содержание занимают вопросы зарплаты. Важными пунктами являются и такие вопросы, как: социальные гарантии работников в ходе приватизации и акцио — нировании предприятий, защита интересов работников при банкротстве, повышение квалификации и переподготовки кадров, соблюдение законодательства об охране труда, обеспечение мер по охране здо — ровья работников.
Примером высокой эффективности социально—партнерских отноше— ний между профсоюзами, государством и предпринимателями на реги — ональном уровне является практика профсоюзов Москвы и Татарстана.
Московские профсоюзы за короткий период — от начала до се — редины 90 —х гг. — прошли путь от полного неприятия их Правительством Москвы до признания как конструктивных партнеров и субъектов взаимовыгодного сотрудничества.
С 1990 г. московские профсоюзы приступили к разработке соглашений на уровне города, сначала двусторонних (профсоюзы — Правительство), а с 1993 г. — трехсторонних.
Заметим, что реализация первых соглашений шла в основном че — рез силовые приемы (в частности, пикеты). Однако затем соглашения все более становились результатов переговоров.
Первое Московское трехстороннее соглашение между городским правительством, профсоюзами и предпринимателями о социальном
__-----------------------------239--------------------------------
партнерстве и предотвращении трудовых конфликтов на производстве было подписано в 1991 г. Это соглашение небольшое по объему и достаточно декларативное по содержанию, подписали с протоко — лом о разногласии, так как не достигли договоренности о размерах заработной платы учителей и работников здравоохранения. В итоге в скором времени началась забастовка преподавателей и медработни — ков. Последующие соглашения заключались уже без протокола раз — ногласий, практически все спорные вопросы удалось решить на предварительном этапе. Да и сами соглашения стали более конкретными.
В 1996 году Правительство по договоренности с профсоюзами приняло на себя 60 обязательств, вполне конкретных как по срокам, так и по результатам выполнения.
Если многие предыдущие соглашения заключались после утверж — дения городских бюджетов и не могли реально влиять на них, то соглашение на 1996 г. было подписано в ноябре 1995 г. и легло в основу расчета многих статей городского бюджета1.
Московское трехстороннее соглашение на 1998 год состоит из таких разделов: обеспечение занятости населения города; развитие про — мышленных производств и предпринимательства; регулирование оп — латы и создание благоприятных условий труда на предприятиях и организация города; создание необходимых социальных условий жиз — ни горожан и поддержание ее уровня; обеспечение конструктивного социального партнерства, ответственность сторон за выполнение обя — зательств, предусмотренных соглашением. Например, сторона работо — дателей Москвы взяла такое обязательство — предусматривать в коллективных договорах наряду с положениями о современной выплате заработной платы размер компенсаций в случае ее задержки, сниже — ние должностных окладов руководителей и главных специалистов предприятий на период полной или частичной остановки производства.
Московское трехстороннее соглашение на 1998 год подписали: от Правительства — премьер Правительства Москвы Ю.М.Лужков; от профсоюзов — Председатель Московской федерации профсоюзов Нагайцев М.Д.; от предпринимателей (работодателей) — Председатель Московской конфедерации промышленников и предпринимателей Панина Е.В.
С 1995 г. работает Московская трехсторонняя комиссия по регулированию социально—трудовых отношений. Она создана Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов (профсою — зы), московскими объединениями промышленников и предпринимателей (предприниматели работодатели).
1 Лужков Ю.М. За честное партнерство и разумный баланс интерет-сов. - М., 1996. С. 19.
240
Основными задачами Московской трехсторонней комиссии является:
• подготовка и заключение Трехстороннего соглашения между правительством, профсоюзами и предпринимателями, осуществление контроля за ходом его выполнения;
• решение разногласий, возникающих в ходе подготовки, заклю — чения и реализации отраслевых соглашений;
• разработка и осуществление мер по предупреждению и урегулированию коллективных трудовых споров (конфликтов) на предпри — ятиях и в организациях города.
С 1998 г. Московские трехсторонние соглашения заключаются в новом правовом поле — на базе закона города Москвы О социальном партнерстве.
В Москве заключаются специфические региональные соглашения, присущие только столице — окружные трехсторонние соглашения между представителями префектур, окружных советов Московской федерации профсоюзов и окружных объединений предпринимателей.
В Москве разработаны и функционируют ряд отраслевых городских соглашений:
• между Департаментом потребительского рынка и услуг, Лигой предпринимателей торговли Москвы и городским комитетом профсоюза работников торговли, общественною питания и потребкооперации,
• между Департаментом инженерного обеспечения и юродским Советом профсоюза муниципальных работников Москвы;
• между Департаментом энергетики и энергоснабжения и городским Советом профсоюза муниципальных работником Москвы;
• о социальном партнерстве между Комитетом по культуре Москвы и Московским городским комитетом профсоюза работников кул/,-туры,
• между Правительством Москвы, Департаментом строительства и Московским юродским комитетом профсоюза работников строительства и промышленности строительных материалов;
• между Советом профсоюза работников текстильной и легкой промышленности Москвы и предпринимателями (Союзом предпринимателей) текстильной и легкой промышленности;
• между Московским городским, областным комитетами Электропрофсоюза и АО Мосэнерго,
• между Правительством Москвы, государственной компанией Мосгортранс и городским комитетом профсоюза работников автомобильного транспорта и дорожного хозяйства,
• между Московским Городским комитетом профсоюза трудящихся металлургической промышленности и предпринимателями предприятий Комитетов РФ по металлургии и драг, металлам и драг, камням;
241
• между Правительством Москвы, администрацией Московского метрополитена.
В 1996 г. Московская Федерация профсоюзов и столичный комитете по труду и занятости договорились о сотрудничестве в области политики занятости, развития системы социального партнерства и охраны труда. В документе, подписанном Председателем МФП и руководителем Департамента, стороны договорились осуществлять взаимодействие в вопросах сохранения старых и создания новых рабо — чих мест, переобучения кадров, совместно контролировать ситуацию с охраной труда, начать работу по определению величины прожиточ — ного минимума в городе как базовой цены рабочей силы.
Трехсторонние и двухсторонние соглашения в основном выполня — ются. Например, для реализации Соглашения на 1997 год по ряду предприятий Москвы выделены кредиты для сохранения и создания рабочих мест, установлены доплаты к заработку бюджетникам, пре — подавателям и врачам скорой помощи, а также к пенсиям и пособи — ям малообеспеченных пенсионеров и инвалидов, одиноким и многодетным матерям, приняты меры по улучшению работы городского общественного транспорта. Остается проблема несвоевременной вып — латы заработной платы. Решить ее непросто.
К сожалению, были случаи травматизма на производстве. В этой связи ужесточены санкции против администрации предприятий за нарушение правил техники безопасности. Эти занимается техничес — кая инспекция профсоюзов. Выявляются уклонения от заключения коллективных договоров.
Совместно с московскими властями и конфедерацией промышленников и предпринимателей решается проблема стабилизации про — мышленного производства в городе. Главные усилия направлены на то, чтобы поднять с колен два московских индустриальных гиган — та — ЗИЛ и АЗЛК.
В 1996 г. разработана Программа возрождения ЗИЛа. Она в основном выполнена. Сейчас завод работает, хотя проблемы, конечно, решены далеко не все.
В 1996 г. обострилась ситуация с АЗЛК. Средства массовой информации как по команде заговорили о банкротстве предприятия, хотя это утверждение было неверным. Госкомимущество готовилось пустить завод с молотка. На АЗЛК по рекомендации профсоюзного комитета был избран новый генеральный директор, коллектив его поддержал. Вскоре конвейер вновь заработал. Предприятие удалось спасти, сотни людей сохранили рабочие места. Утвержден график погашения задолженности по зарплате, пока он строго выполняется.
242
В последнее время между московским правительством, профсою — зами и предпринимателями установились нормальные рабочие отно — шения, достигнуто взаимопонимание по многим принципиальным вопросам. Реализация большинства пунктов трехстороннего соглашения — 97 вселяет уверенность, что и последующие его пункты будут выполнены. А значит в столице сохранится социальная стабильность.
В течение последних лет в Республике Татарстан также сформировалась система социального партнерства на различных уровнях, которая прошла за это время серьезные испытания и по форме и по сути. В 1991 г. на республиканском уровне впервые было заключено двустороннее Соглашение (правительство — профсоюзы), затем в 1992—1994 гг. заключены трехсторонние Соглашения (правительство — профсоюзы — Ассоциация промышленных предприятий), а с 1995 г. к стороне работодателей присоединилась торгово-промышленная палата республики. На основе таких республиканских Соглашений стали заключаться отраслевые (тарифные) соглашения. С переносом центра тяжести решения социальных проблем с республиканского на территориальный уровень (город, район) стала распространяться практика заключения Соглашений между координационными советами профкомов и главами администраций.
Еще одной отличительной особенностью партнерской работы в республике стало заключение специальных Соглашений между рай-онныами (городскими) органами профсоюзов работников Агропромышленного комплекса, здравоохранения, народного образования науки, культуры и соответствующими управлениями администрации городов и районов.
Получило дальнейшее развитие заключение коллективных договоров на предприятиях и в организациях, количество которых возросло втрое, с двух до шести тысяч1.
Таким образом, на основе достигнутых соглашений на различных уровнях в республике постепенно обретает законченные черты разветвленная система равноправного социального партнерства профсоюзов, работодателей и государства.
Разумеется, практика разработки, заключения и контроля за выполнением договоров и соглашений требуют дальнейшего совершенствования. Так, например, очевидно, что проекты генерального, отраслевых и социальных соглашений практически должны быть готовы до направления бюджетного послания в Госсовет Республики Татарстан и формирования местных бюджетов с тем, чтобы при их рассмотрении были учтены неолбходимые расходы на выполнение согласованных сторонами мероприятий. При таких условиях
1 Гайнулина Ф.И. Становление системы социального партнерства в Республике Татарстан. - М., 1998.
243
соглашения разных уровней могут быть заключены сразу же после утверждения бюджетов, что является хорошений основой для успешного пролведения колдоюворной компании.
Опыт, приобретенный профсоюзами Москвы, Татарстана, достигнутые результаты, разумеется, требуют дальнейшего осмысления, проверки временем, обобщений с единых методологических позиций, соотношения его с опытом других регионов и на этой основе построения устойчивой системы социального партнерства, механиз — ма взаимодействия профсоюзов с органами государственной власти в целях выработки и реализации социальной политики, наиболее со — ответствующей задаче социальной защиты работников.
§ 2. Коллективные договоры
Коллективные договоры и контракты являются основными документами, регулирующими вопросы оплаты труда и материального сти — мулирования работников. Коллективно—договорная практика возникла и развивалась противоречиво. Профсоюзам приходилось преодолевать упорное, порой ожесточенное сопротивление предпринимателей и власть имущих. И лишь в 60—80 гг. коллективно—договорной метод был признан в большинстве развитых стран как один из основных (наряду с законодательством) методов регулирования социально—трудовых отношений, в некоторых — даже основным (например, в США). Вопреки сопротивлению предпринимательской стороны, профсоюзам удалось убедить Конференцию Международной организации труда принять Конвенцию О содействии коллективных переговорам (№ 154, 1981 г.). Исходя из этой и других конвенций МОТ, можно выделить следующие элементы права на коллективные договоры:
1. Право трудящихся требовать от государства и нанимателей признания своих коллективно—трудовых полномочий.
2. Право трудящихся свободно определять своих коллективно—договорных представителей в лице конкретных профсоюзов. Концеп — ция однозначно предписывает признать профсоюзы стороной при заключении коллективных договоров.
3. Право свободно вступать в коллективные переговоры с любыми нанимателями и вести их свободно без постороннего вмешательства и на любом уровне с применением законных средств давления, вклю — чая забастовки.
4. Право свободно определять содержание коллективных договоров, участвуя в рассмотрении возникших при этом трудовых кон — фликтов, включая забастовки.
244
Закон Российской Федерации О коллективных договорах и соглашениях определяет: коллективный договор есть правовой акт, ре — гулирующий социально-трудовые отношения и заключаемый работниками организации, филиала, представительства с работодателями.
При решении вопроса работниками о заключении коллективного договора необходимо учитывать, что если договор, не заключен дого — вор, то работники оказываются практически в полной социально-экономической зависимости от воли и поведения работодателя1. В коллективном договоре нужно учесть особенности деятельности конкретной организации, использовать ее возможности и ресурсы в интересах работников, развития производства, всего общества. Только коллективный договор может обеспечить устойчивые отношений между коллективом работников и работодателей (администрацией) органи — зации, ясно обозначая права и обязанности обеих сторон.
Если не будет коллективного договора на частном или малом предприятии, то работник ограничивает возможности своей защиты лишь условиями, определенными в контракте (трудовом договоре) и в законодательстве, в котором определяются государственные гарантии (в основном на минимальном уровне).
Таким образом, коллективный договор является действенным средством защиты интересов работников, тем более, что условия коллек — тивных договоров и соглашений, заключенных в соответствии с зако — нодательством, являются обязательными для работодателей, на которых они распространяются.
Структура и содержание коллективного договора, срок его действия определяются сторонами. В каждой конкретной организации содержание коллективного договора применительно к условиям, в которых трудятся работники и функционирует организация, и тем проблемам социально — трудовых отношений между работниками и работодателями (администрацией), которые необходимо регулировать. Стороны ограничены в своих обязательствах лишь следующи — ми моментами: если условия коллективного договора ухудшают по — ложение работника по сравнению с действующим законодательством, они признаются недействительными; коллективный договор также не может ухудшать положение работников по сравнению с генеральным, отраслевым или специальным соглашениями.
Обязательным элементом установления нормальных взаимоотношений собственника и работника является контрактная форма найма
1 Закон российской Федерации О коллективных договорах и соглашениях Комментарий. 50 актуальных вопросов и ответов. — М., 1997.
245
и оплаты труда. Трудовой контракт все шире входит в практику наших предприятий и различных организаций и при определенных условиях выступает средством социальной защиты работников. Однако его нельзя однозначно и безусловно оценить именно как средство социальной защиты, он может выступать таковым только при определенных условиях: если контрактная система на предприятии (в организации) отрегулирована таким образом, что предусматривает специально систему обеспечения прав работников.
Между тем нередко на негосударственных предприятиях вместо системы коллективных договоров все шире внедряются кабальные контракты, предоставляющие хозяевам неограниченное право увольнений неугодных работников. Возможности же судебной защиты от произвола в сфере социально—трудовых отношений, как это делается в нормальных правовых государствах, в результате перегруженное — ти судов превращаются в фикцию.
Каждый работник, нанимаясь на работу, заключает с руководите — лем этого предприятия трудовой контракт, в котором оговариваются основные обязательства сторон, т.е. работник выполняет такую —то работу, а работодатель (руководитель) выплачивает ему такую—то зар — плату. Выполнение контраста регулируется и обеспечивается российским законодательством, а именно Кодексом законов о труде. Так, если условия трудового контракта окажутся хуже, чем предусмотре — ны в коллективном договоре, соглашении, то действует коллективный договор, соглашение.
Наша отечественная, а в еще большей степени международная практика социальных отношений убедительно доказывают, что только на основе индивидуального трудового контракта разносторонние интересы наемного работника не могут быть полностью и стабильно защищены. Жизненный уровень работника так же, как и членов его семьи зависит от многих факторов, которые выходят за рамки ком — пенсации его индивидуального трудового вклада, оговоренные в ин — дивидуальном контракте. Соблюдение интересов работников при из — менении форм собственности, участие трудового коллектива в при — нятии решений по вопросам приватизации, акционирования, обеспечения занятости, переквалификации работников — все эти и многие другие важные социальные аспекты трудовых отношений, как правило, фиксируются в коллективном договоре на уровне предприятия1.
О практике заключения коллективных договоров. Солидарность. 1995. № 8. С. 16.
246
Наконец, уровень заработной платы, зафиксированный в индиви — дуальном контракте может даже значительно превышать средние заработки на данном предприятии. И все же наемный работник, име — ющий индивидуальный контракт, заинтересован в том, чтобы другие социальные гарантии (продолжительность рабочего дня, недели, дли — тельность основных, дополнительных, специальных отпусков, их оп — лата, регулирование сверхурочных работ, охрана труда и т.д.) не были для него ниже, чем это предусмотрено в коллективном договоре. Та — ким образом, не может быть противоречия между индивидуальным трудовым и коллективным договором при нормальном функционировании системы договорных отношений, они должны дополнять друг друга.
§ 3. Партнерские переговоры
Важным элементом механизма функционирования системы соци— ального партнерства являются партнерские переговоры. В статье 2 Конвенции МОТ О содействии коллективным переговорам (№ 154, 1981 г.) сказано, что термин коллективные переговоры применим ко всем видам переговоров между предпринимателями и трудящимися (или их представительными организациями) с целью: а) зафиксиро — вать условия труда и найма; б) урегулировать отношения между предпринимателями и работниками; в) урегулировать отношения между трудящимися и их организациями и предпринимателями и их орга — низациями.
Переговоры в системе социального партнерства представляют собой интерактивный процесс, когда решение не навязывается одной из сторон, а вырабатывается всеми участниками совместно на условиях равноправия сторон. При постоянном взаимодействии конфликтующих сторон переговорный процесс становится самым рациональным способом достижения взаимоприемлемых результатов.
В международном праве существует понятие консенсус. Первоначально оно применялось в рамках ООН. В организации, где представлено свыше 100 государств с разными политическим и экономическим строем, консенсус заработал, дал возможность приходить к согласованным решениям, отвергая и блокируя применение силы. Если, например, в конце 70—х годов ООН на уровне консенсуса принимала около 1/3 решений, то через 10 лет — уже 70%. В настоящее время принцип консенсуса широко применяется в регулировании социально—трудовых отношений.
Партнерство является одним из видов взаимодействия, организуется и проявляется исключительно в процессе совместной деятельности: социальной, экономической, политической. С точки зрения
.------__--------------------------247----------------------------------
субъектов партнерских отношений их можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. Принимая во внимание тот факт, что важнейшим структурным компонентом деятельности является цель как идеально представленный результат, именно совпадение целей является главным условием формирования партнерских отношений. Если такое совпадение происходит на уровне перспективных целей — возможно длительное и достаточно устойчивое партнерство; если совпадение на уровне промежуточных, частных целей — партнерство скорее всего будет временным. Если цели не совпадают, то о каких—либо партнерских отношениях говорить бесполезно.
В России переговоры с партнерами нередко приобретают характер предъявления ультиматума, а не социального диалога. Социо — логические данные показывают, что в России чрезвычайно низка терпимость людей друг к другу: лишь 16% граждан России способны спокойно воспринимать позиции и действия, которые им не по душе. На Западе аналогичный показатель приближается к 80%х. И сегодня преобладает тенденция поиска врага, виновника наших бед (на которого можно было бы свалить всю ответственность), а не поиск партнера, с которым можно было бы преодолеть кризис.
Ведение коллективных переговоров — это наука, которую представителям трипартизма еще предстоит постигать. Она требует осно — вательной подготовки, гибкой тактики, творчества. Даже техника пе — реговоров в разных странах является предметом изучения в профсо — юзных школах и колледжах. Урегулирование разногласий в ходе коллективных переговоров в России производится в соответствии с Федеральным законом О порядке разрешения коллективных трудо — вых споров.
В зависимости от конкретной ситуации, предмета обсуждения, це — лей участников, их установок используется разная тактика. В 50— 60 — е годы в странах Запада в переговорном процессе господствовал метод только победа, ориентация была на применение силового фактора, давления. Но постепенно там утвердилась другая модель веде — ния переговоров, ориентированная на улаживании конфликтов путем достижения компромисса. Составным элементом переговорного про — цесса является овладение навыками делового общения. Умение выслушивать другую сторону внимательно, чтобы понять ее интересы, пра — вильно объяснить свои, сконцентрировать внимание на проблеме, а не на характеристике людей, с которыми ведутся переговоры, облегчает поиск пути к достижению положительного результата.
1 Гриценко Н.Н. Философия справедливости. ЭКО, 1996. № 7. С. 19.
248
В настоящее время все большую популярность приобретают пе — реговоры-сотрудничество, основанные на приоритетах согласия. При этом предпочтение отдается не формальной победе, а именно разумному компромиссу. Наиболее сложным для участников перегово — ров является, во-первых, осознание своих истинных интересов, во-вторых, выявление истинных интересов оппонирующей стороны, как явных, так и скрытых, которые могут стоять за выдвигаемыми и реально определяют поведение1.
Выбор метода переговоров осуществляется достаточно точно с помощью трех критериев: он должен вести к разумному соглашению, если такое вообще возможно; он должен быть эффективен; он должен улучшить или, по крайней мере, не испортить отношения между сторонами. Разумным можно назвать такое соглашение, которое максимально отвечает законным интересам каждой из сторон, справедливо регулирует сталкивающиеся интересы, является долговремен -ным и принимает во внимание интересы общества. Наиболее эффективный путь переговоров — путь, предусматривающий действия, основанные не на слабости или твердости, а скорее объединяющий и то и другое. Метод принципиальных переговоров означает жесткий подход к рассмотрению существа дела, но предусматривает мягкий подход к отношениям между участниками переговоров.
Форма переговоров зависит от последовательно занимаемых — а затем уступаемых в некой последовательности — позиций. Обычно позиции сторон выражаются в форме набора требований и показывают, что хочет сторона и каково ее отношение к проблеме, к ситуации.
Переговоры могут оказаться полезными в большом диапазоне случаев — от требования получить возможность изложить точку зрения до требования распределить по - новому ресурсы и даже власть, т.е. в тех областях, где могут иметь место обсуждение и компромисс, а также взаимные уступки в ходе процесса переговоров. Хотя переговоры по вопросу распределения власти протекают нелегко, достаточно вспом -нить область трудовых отношений, чтобы убедиться в том, что переговоры о распределении власти начались с момента подписания перво — го коллективного договора. Назначение независимого, непредвзятого арбитра для окончательного решения вопроса о правильности увольнения рабочего или служащего работодателем является офаничением власти нанимателя. Даже соглашение об установлении определенной заработной платы представляет ограничение ранее существовавшего права нанимателя платить меньшую заработную плату.
J Дизель П.М., Ранъян М.К. Поведение человека в организации. - М, 1993. С.97.
249
На практике ныне широко используются так называемые советы третьих лиц. Третье лицо (посредник) ставит диагноз содержанию и последствиям противоречий. Противоречия группируются. Различают деловые и эмоциональные противоречия. Посредник создает находящимся в противоречии людям подходящие для беседы условия (если они согласны на это). Во время беседы он в одинаковой форме и с равной интенсивностью обращается к обеим сторонам, создавая атмосферу доверия. Опыт показывает, что удачно подобранный по — средник может быстро урегулировать конфликт там, где без его уси — лий компромисс между сторонами был бы вообще невозможен. Во многих странах в роли посредников используются правительствен — ные органы, которые оказывают помощь в урегулировании конфлик — тов между предпринимателями и рабочими.
Для разрешения разногласий можно выделить и ряд других при — емов: уход от обсуждения острых вопросов и сглаживание спорных, создание ситуации переговоров, выявление зоны согласия, определение конфликта, его средств, форм проявления, участников (включая или ограничивая влияние тех, кого коллизии отношений непосредственно не касаются).
Являясь важнейшим элементом механизма системы социального партнерства, переговоры не отрицают возможность и необходимость применения и других, так называемых силовых методов взаимодей — ствия субъектов этой системы, а именно — коллективных акций про — теста профсоюзов, митингов, манифестаций, пикетирования, а также забастовок. Все эти методы сегодня в России имеют определенную правовую основу, и представителям наемных работников необходи — мо учиться эффективно использовать и эти методы в целях защиты интересов трудящихся.
При этом следует подчеркнуть, что какой—либо непроходимой гра — ни между переговорами и силовыми методами нет: зачастую сило — вые методы используются именно для того, чтобы заставить другую сторону, работодателей сесть за стол переговоров, продолжить эти переговоры или выполнить ранее принятые соглашения, достигнутые в ходе предыдущих переговоров.
250
s Вопросы для самопроверки к III разделу
\ 1. Что такое социальное партнерство?
i 2. Каковы предпосылки возникновения и развития социально-парт-[нерских отношений?
\ 3. Охарактеризуйте профсоюзы как субъекта социального парт-| нерства.
i 4. Какова роль государства в становлении и развитии социального \ партнерства?
• 5. В чем заключается значение предпринимателя (работодателя) в социальном партнерстве?
6. В чем проявляется механизм социального партнерства?
Литература
1. Гриценко Н.Н. Профсоюзные движения в России: основные этапы развития и уроки пройденного пути. — М., 1995.
2. Киселев В.Н., Смольков В.Г. Социальное партнерство в России. -М., 1998.
3. Семигин Г.Ю. Социальное партнерство в современном мире. — М, 1996.
4. Социальное партнерство в условиях становления и развития рыночных отношений: Курс лекций. — М., 1997.
251
Разлел IV
ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
Глава XIII — Киевская Русь и образование
ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИИ
§ 1. Возникновение государственности в Киевской Руси
На восточных пространствах Европы длительный исторический период славяне жили в условиях первобытнообщинного строя, процесс разложения которого начался в средние века. В IX веке образо — валось Киевское государство, в котором господствовали феодальные отношения. Здесь широко использовался труд рабов, но рабовладельческие отношения не стали господствующими.
Основную массу сельского населения Киевской Руси составляли смерды — мелкие землевладельцы. Смерды, делились на две груп -пы: одни из них были независимы, имели свои орудия труда, владели участками земли, вели собственное хозяйство; другие — потеряли свою независимость и попали под власть крупных землевладельцев С течением времени общинная земля, которой пользовались смерды, была объявлена собственностью великого князя, а смерды стали вы — полнять различные повинности в пользу феодального государства Постепенно они теряли свою хозяйственную самостоятельность и попадали в имущественную зависимость от крупных землевладель — цев. К XI в. значительная часть смердов потеряла свою независимость. Формы и степень феодального закабаления людей в Киевской Руси были различными.
Наряду с феодальной собственностью допускалась и единоличная собственность крестьянина и ремесленника на орудия производства
252
и на свое частное хозяйство, основанное на личном труде. Но крес -тьянин был прикреплен к земле и находился в полной зависимости от помещика. Поэтому феодализму присуще внеэкономическое при -нуждение. В Киевской Руси хозяйство было в своей основе натуральным, но в то же время имела место уже развитая торговля, как внутренняя, так и внешняя, имелся торговый и ростовщический капитал. В Византию и другие страны русские купцы вывозили мед, воск, меха, а закупали в них золото, дорогие ковры, вино, пряности, оружие. Товары покупались русскими купцами на Западе также и для продажи их в восточных странах. В Период с VIII по X в. восточ -ные славяне вели большую торговлю с арабами, главным образом по Волге и ее притокам, а начиная с IX в. большое значение получил новый торговый путь — из варяг в греки — из Балтийского моря в Черное море.
После принятия христианства в Киевской Руси стало складываться крупное церковное и монастырское землевладение, образовавшееся путем княжеских пожалований земли церкви и монастырям. Киевское государство в период своего расцвета (X—XI вв.) было одной из двух могучих держав раннего средневековья (вторая — империя Карла Великого), а по размерам — самым обширным государством в Европе. Эпоха Киевской Руси была эпохой большого подъема русской культуры.
Экономическая мысль долгое время существовала не как особая наука, а в неразрывной связи с религиозными воззрениями людей, их правовыми понятиями. Поэтому представление об экономике в древней Руси приходится получать по летописям, договорам, грамотам князей, Правде Русской, церковной литературе.
Развитие экономических отношений нашло отражение во многих летописях. В них сообщается о заключении князьями договоров, установлении дани с населения, встречаются записи об экономическом положении страны. В Новгородской летописи имеются многочислен -ные сообщения о неурожаях, острой нехватке хлеба и в связи с этим резком повышении хлебных цен. Записи в летописях дают материал и для суждения об экономических идеях того времени. Ранее других вопросов экономической политики перед князьями встала проблема изыскания средств на содержание двора и дружины, на ведение войны. Эти средства собирались в форме дани и оброков с населения. Летописи пестрят сообщениями об установлении дани в пользу киевского князя с покоренных им различных славянских племен. Очень скоро киевским князьям пришлось убедиться, что собирание дани не может идти по произволу, что необходимо установить опре -деленные организационные формы обложения населения. Князь
253
Игорь, только что собравший дань с древлян и решивший тут же получить ее с них вторично, был убит возмущенными древлянами. Княгиня Ольга была вынуждена упорядочить дело взимания дани. Как сообщает летописец, Ольга после усмирения древлян объехала свои земли и установила уставы и уроки, оброки и дани, т.е. определила размер налогов, сроки их уплаты и места, где они должны были собираться с населения. В XI в. князья взимали уже и торговые пошлины. Они облагали население также различными натуральны — ми повинностями, обязывали его работать по строительству укрепле — ний и пр. Свое право сбора дани с населения определенных земель киевские князья в IX—X вв. передавали иногда вассальным князьям и дружинникам.
Экономическая политика уже того периода предусматривала и организацию денежного обращения. В Киевской Руси проводилась чеканка монеты — серебряной и золотой. Начало чеканки золотых монет на Руси связывается с именем киевского князя Владимира (первого). Укрупненная серебряная монета чеканилась на сотни лет раньше, чем в Западной Европе, а чеканка золота началась много раньше, чем в Англии и Германии. Попытка киевских князей чеканить собственную монету и осуществить единую денежную систему была направлена на упрочение Киевского государства и поддержание его единства. Проявляя заботу о благе государства, сын Владимира Мономаха, князь Мстислав Великий запретил вывоз золота и серебра из страны.
Интересы казны заставляли киевских князей поощрять торговлю Руси и с другими народами, причем торговля эта регламентировалась. Некоторые киевские князья весьма активно вмешивались в торговые дела в своих корыстных интересах.
Большое внимание экономическим вопросам уделялось в Правде Русской. Многие ее статьи были посвящены защите собственности господ, прежде всего князей и бояр. В.О.Ключевский считал, что Правда Русская есть по преимуществу уложение о капитале. Капитал, __ писал он, — служит предметом особенно напряженного
внимания для законодателя; самый труд, т.е. личность человека, рас -сматривается как орудие капитала: можно сказать, что капитал — это самая привилегированная особа в Русской Правде1. Мнение Ключевского о Правде Русской как уложении о капитале разделя — лось и многими другими историками. В.В.Святловский, например, писал, что вообще Правда Русская есть кодекс охраны раннего русского
В.Ключевский. Курс русской истории. 4.1. - М.: Соцэкгиз, 1937. С.253.
254
капитализма. Основная социально-экономическая задача и, так сказать, внутренний смысл этих памятников — защита интересов нарождающегося торгового капитала, его посредников и товаров1. Охрана имущественных и политических интересов господствующих клас -сов, обуздание эксплуатируемых масс, подавление их сопротивления являются главными функциями всякого государства в обществе, где существуют антагонистические классы, где одни классы угнетают и эксплуатируют другие. Принцип защиты частной собственности, прежде всего феодальной, проходит красной нитью через все законодательство княжеской и царской России, начиная с периода Киевской Руси и вплоть до революционного свержения власти помещиков и буржуазии в 1917 году.
С принятием христианства важное значение в общественной жизни Руси приобрела церковь. Она использовалась князьями для упрочения своей власти. Новая религия призывала людей повиноваться княжеской власти, освящала эту власть авторитетом бога. Церковь не только способствовала укреплению феодальных производственных отношений, но и сама была непосредственным эксплуататором трудящихся масс. Получая от князя земли с живущими на них смер -дами, церковь становилась крупным землевладельцем. Церковники призывали верующих к повиновению богу и князьям, внушали им, что они должны безропотно подчиняться своим господам, что покор -ность своему земному господину является одной из добродетелей истинного христианина. Бедных призывали безропотно мириться со своей участью, а богатых увещевали не злоупотреблять своей влас -тью над бедными людьми и уделять им крохи от своих богатств. Эта идея отчетливо выражена в выдающемся памятнике эпохи Киевской Руси — Изборнике: Князя бойся всею силою своею. Всякому человеку (богату) главу свою покланяй, смерения ради2. Бедным людям внушается покорность, терпение, смирение, трудолюбие, за что им обещается царство небесное.
Со второй половины XI в. начинается упадок Киева, а во второй половине XII в. он уже перестал быть стольным городом и потерял прежнее значение политического, экономического, культурного центра Руси. На месте единой прежде Киевской Руси возникли самостоятельные полугосударства. Наступила новая эпоха в жизни русского народа — эпоха феодальной раздробленности. В этот период проис -
; В.В.Святловский. История экономических идей в России Т. 1 - Петрог-.рад, 1923. С.9, 11.
[ 2 Памятники древнерусской церковно-учительной литературы Вып. III. Спб., 1897. С.4.
----------------------------------255----------------------------------
ходила непрестанная борьба русских князей между собою за власть, территорию. И, кроме того, русскому народу приходилось бороться с многочисленными врагами, стремившимися использовать политическое раздробление Руси, — с половцами, монголами, немцами, шведами. В числе факторов, приведших к феодальной раздробленности страны, большую роль сыграл рост экономической и политической силы го — родов. Среди городов особенно выделялся Великий Новгород, обшир — ные земли которого простирались от Прибалтики до Урала.
Феодальная раздробленность ослабляла страну, уменьшала ее со — противляемость натиску внешних врагов. С XII в. участились разори — тельные набеги половцев на русскую землю. В XIII в. русский народ подвергся тягчайшему испытанию — порабощению со стороны тата — ро—монгольских завоевателей, которое продолжалось почти два с по — ловиной столетия и принесло русскому народу неслыханные тяготы Завоеватели истребляли население, грабили и разрушали города и села, облагали население тяжелой данью, поголовной податью и раз — ными пошлинами. Крестьянство, и без того страдавшее от феодальной эксплуатации, должно было теперь нести еще тяжелое бремя татаро — монгольского ига. Русский народ принял на себя главный удар со стороны татаро — монгольских орд и тем спас Западную Европу от разорения и угнетения.
В XIV и XV вв. происходит усиление власти великих князей за счет князей удельных, т.е. централизация политической власти в пределах каждого отдельного великого княжества. Вместе с тем шла ожесточенная борьба между великими князьями за соединение под своей властью возможно большей части территории русской земли и населения. Таким образом, уже в XIV — XV вв. начинается процесс преодоления экономической и политической раздробленности страны В борьбе за политическую централизацию страны ведущая роль при — надлежала Московскому княжеству; уже при Иване Калите была за — ложена основа могущества Москвы. Москва стала центром объедине — ния разрозненной Руси в единое государство. Рост политической цен — трализации усиливал русский народ в его борьбе с захватчиками В 1380 г. на Куликовом поле под руководством Дмитрия Донского татаро — монгольским поработителям был нанесен сокрушительный удар.
С XIV в. возобновилась на Руси чеканка мелкой серебряной моне — ты. В Московском княжестве инициатива этого принадлежала вели — кому князю Дмитрию Ивановичу (Донскому), который стал перечеканивать татарскую серебряную монету — деньгу Во второй половине XIV в. собственные деньги чеканились в Московском княжестве, Суздальско —Нижегородском, Рязанском; в начале XV в. — в Твери; в конце XIV или в начале XV в. — в Ростовском княжестве.
256
§ 2. Становление централизованного государства
В последние десятилетия XV века и в XVI веке заканчивается начатый при Иване Калите длительный и сложный процесс образо — вания централизованного Русского государства. Его образование оз — начало ослабление роли боярства, родовой феодальной знати, с одной стороны, и возвышение дворянства — с другой.
В России XV—XVI вв. уже имело место и крупное промышленное производство продуктов на рынок, солеварение, железорудное, поташное дело и др. Оно осуществлялось в вотчинах, крупных монас — тырях. На государственных предприятиях производились пушки и другие виды оружия. Увеличивалось количество городов, в которых сосредоточивалась торгово — промышленная деятельность, множились местные рынки — различные торжки при монастырях, в сельских пунктах. Внутренняя торговля росла не только количественно, в ней наметились и важные качественные изменения. В начале XVI в. нарастают предпосылки образования всероссийского рынка — в широком масштабе устанавливаются более или менее постоянные тор — говые связи между различными городами и областями. Соль, добы — вавшаяся главным образом на севере, расходилась по всей России. На большие расстояния перевозился хлеб и другие товары. Устанавливаются непосредственные торговые отношения России с западно — европейским рынком через Белое море. Усиливается торговля с вое — точными странами.
Для укрепления господства дворянства, которое становилось опо — рой самодержавной власти, в XVI в. при Иване IV и его преемниках было юридически оформлено прикрепление крестьян к земле, зна — меновавшеё собой оформление крепостного права.
В процессе образования централизованного государства среди передовых людей более активно стали обсуждаться общегосударствен — ные проблемы общественно — политической жизни России: политичес — кое объединение феодальных княжеств в одно централизованное го — сударство; обоснование власти царя, права и обязанности государя всей русской земли, права и обязанности русских князей, бояр; мес — то русского государства в ряду других государств; взаимоотношение разных классов (сословий) России и отношение государства к каждо — му из них; отношения государства и церкви, монастырское землевладение и другие вопросы первостепенной важности.
В переписке Ивана IV с князем Курбским получила яркое выра — жение борьба нового, прогрессивного и старого, реакционного на —
------------.-----------------------257----------------------------------
правлений общественного развития, общественной мысли. Русская экономическая мысль рассматриваемого периода находит свое выражение прежде всего в определенных принципах экономической политики, проводившейся в период княжения московских князей Ивана III (1462—1505 гг.) и Василия III (1505—1533 гг.). При Иване III — государе всея Руси — было не только в основном заверше — но собирание земель вокруг Москвы, но и заложен фундамент Рус — ского централизованного государства в форме феодальной монархии. При нем было положено начало образованию централизованного государственного аппарата в виде приказов; создавалась военная сила, находящаяся в непосредственном подчинении московского князя, положено начало единому общегосударственному законодательству (Судебник 1497 г.). Он заложил и основы экономической политики, которая служила делу ликвидации остатков феодальной раздроблен — ности, созданию и упрочению централизованного государства, реше — нию внешнеполитических и внутренних задач молодого русского го — сударства. Было положено начало поместной системе землевладения. В отличие от вотчины, представлявшей собой полную феодальную собственность на землю, поместье составляло условную собственность, связанную с военной или государственной службой феодала великому князю, позже — царю Московского государства. Поместье давалось только за службу и на время службы. К сыну оно переходи — ло лишь при условии его поступления на службу к князю. Собствен — ником земли считалось феодальное государство в лице великого кня — зя — царя. Иван III почти прекратил раздачу земель в вотчины и широко раздавал поместья служилым людям из среды мелких земле — владельцев, вольных людей и бывших боярских холопов — на двор — цовых землях московского князя, на конфискованных землях бояр в присоединяемых районах.
Для ликвидации сопротивления боярства в присоединенных к Мое — ковскому княжеству землях Иван III применял вывод оттуда местных крупных землевладельцев и части купцов с конфискацией их земель.
В период феодальной раздробленности монету чеканили во мно — гих княжествах, что служило одним из атрибутов их суверенитета. Иван III в завещании право чеканить монету оставил только за стар — шим сыном — престолонаследником. Развитию внутренней торговли в стране содействовало снятие преград для торговых связей между различными русскими городами и областями в виде политических границ между отдельными княжествами. В области внешней торгов — ли были налажены прямые торговые отношения с Западом.
Важную роль в завершении образования централизованного государства в России сыграли реформы 50—х годов XVI в. Ивана Грозно —
258
го. В целях усиления государственного аппарата были созданы но -вые приказы, осуществлена реформа местного управления в сторону усиления роли центральных органов, отменено ставшее тормозом на пути централизации государства управление на местах посредством наместников и волостей. Проведена была судебная реформа. Созданием нового Судебника (1550 г.) было введено единое для всей страны судопроизводство. Осуществлена реформа в области финансов. Покорением Казанского и Астраханского ханств была устранена угроза татарских набегов и обеспечена безопасность восточной и юго — восточной границ Русского государства.
После учреждения опричнины (1565—1572 гг.) Иван Грозный нанес сокрушительный удар реакционной княжеской и боярской знати с ее сепаратистскими устремлениями. Вместе с тем было возвышено служилое дворянство. Иван IV проводил активную и смелую внешнюю политику. Он боролся за ликвидацию барьера на Западе, со — зданного Польшей, Ливонией и Швецией, за установление для Рос — сии прямого пути в Западную Европу.
Иван Грозный был одним из наиболее образованных русских лю — дей того времени. В своих посланиях изменнику князю А.Курбскому он дал развернутое принципиальное обоснование своей борьбы за установление неограниченной, самодержавной власти, борьбы против реакционного боярства. Его экономическая политика была подчинена основной цели: упрочению единства Русского государства.
Образование и укрепление централизованного государства имело огромное значение для судеб русского народа. Оно обеспечило сохранение независимости страны, рост ее производительных сил, дальнейший рост русской культуры. Вместе с тем оно было связано с политическим и экономическим возвышением нового класса — дво -рянства и с закрепощением широких масс трудящихся — крестьян.
§ 3. Смута и преодоление ее последствий
Многие политические и экономические достижения в развитии многонационального государства России были утрачены после смуты в России, которая началась после смерти последнего царя династии Рюриковичей — Федора Ивановича Блаженного. Началась активная борьба за русский престол. За четверть века на престоле сменилось около десятка правителей. После краткого правления двух Годуновых на престоле оказался Лжедмитрий I. В период иностранной интервенции бояре, воспользовавшись тяжелым положением страны, провозгласили царем своего ставленника Василия Шуйского. В 1610 г. образовалось временное правительство семи бояр из старых
-------------------------------259—--------------------------
у
княжеских родов (Семибоярщина), которое признало царем польского королевича Владислава с тем условием, что он будет править совме — стно с боярами. После изгнания интервентов народным ополчением дворяне вновь захватили власть и избрали в 1613 году царем Михаила Романова.
Началась эпоха династии Романовых, которая длилась до 1917 года. Началось восстановление и укрепление централизованного го — сударства и расширение экономических связей, которое содейство — вало углублению разделения труда и расширению торговых связей между областями, постепенно растущему товарному обращению, кон — центрированию небольших местных рынков в один всероссийский рынок. Характерным для данного периода являлось зарождение внутри феодального общества новых, буржуазных связей, выделение и рост в среде городского населения торговой буржуазии. Крепостное хо — зяйство все более втягивалось в рыночные связи и заметно расширя — лось территориально. Различия между поместьями и вотчинами по — степенно стирались. Стремясь укрепить экономическое положение дворянства, правительство усиленно раздавало дворянам дворцовые и свободные крестьянские земли в вотчинное и поместное владение. Поместья начинают рассматриваться как собственность владельцев и постепенно превращаются в вотчины. Уложение 1649 г. санкционировало право наследования поместий при условии наследования службы. Крупные вотчины и поместья все больше начинают произ — водить сельскохозяйственные продукты для сбыта, а наряду с этим организуют и различные виды промышленного производства. Все более втягиваются в рыночные отношения и крестьянские хозяйства. Развивается мелкое производство — кустарное и ремесленное.
В целях укрепления в России монархии и ее оплота — дворянства было принято в 1649 году Соборное уложение. В нем выдвигался на первый план вопрос о дворянском землевладении. Согласно Уложе — нию раздача земельных участков за службу проводилась в соответствии с заслугами и чинами дворянства. В интересах дворянства был разрешен и другой, имевший огромное значение, вопрос — о рабочей силе, иными словами, вопрос о крепостной зависимости крестьян. Отменив урочные лета и установив большой штраф за укрыватель — ство беглых крестьян, Соборное уложение наряду с этим признало наследственность крепостного состояния и право собственности по — мещика на личность крестьянина, узаконив тем самым полное закре — пощение крестьянства. Этим юридическим документом упорядочилась система государственного управления. Возрастало значение бюрокра — тического государственного аппарата с его системой многочисленных приказов, была создана постоянная армия (стрельцы, рейтары и т.д.).
260
В этот период проводилась широкая система мероприятий, направленных на развитие внешней и транзитной торговли, на изыс — кание новых путей сообщения и новых рынков. Стремясь расширить торговые связи с западноевропейскими и азиатскими странами, правительство направляло за границу своих послов для выяснения условий торговли с отдельными странами, заключало торговые дого — воры, продолжало добиваться выхода к Балтийскому морю. Россия устанавливала тесные связи с восточными странами, и все более ов — ладевала транзитной торговлей Запада с Востоком. Делались попытки завязать торговые отношения с Индией, Китаем и отыскать ближайшие удобные пути в эти страны. В течение XVII в русские проникали все дальше на восток и присоединили к России всю Си — бирь до Охотского моря.
В середине XVII в. произошло знаменательное исторически со — бытие — воссоединение Украины с Россией. Украински! арод, связанный с русским народом единством происхождения, близостью и общностью всего исторического развития, постоянно стремился к объединению с братским русским народом. Длительное время Укра — ина страдала от притеснений польских панов, от турецких султанов и татарских ханов, неоднократно грабивших и разорявших эту страну.
В освободительной войне 1648—1654 гг., которая велась под руко — водством выдающегося государственного деятеля и полководца Бог — дана Хмельницкого, украинский народ героически боролся за осво -вождение Украины от гнета польской шляхты, за воссоединение Ук — раины с Россией.
261
Глава XIV — Реформа Петром I системы
УПРАВЛЕНИЯ И ЕГО ТАБЕЛЬ О РАНГАХ
§ 1. Расширение товарного производства и обращения
Во второй половине XVII в. было положено начало объединения раздробленных региональных рынков в единый общенациональный рынок. В недрах феодального общества возникали и развивались новые экономические явления, подрывавшие основы натурального хо — зяйства и способствовавшие неуклонному развитию простого товар — ного производства. Это приводило к росту городского населения и купечества. Крупные вотчины и поместья все больше начинают про — изводить сельскохозяйственных продуктов для сбыта, одновременно организуя производство промышленных изделий. Во многих помес — тьях были основаны поташное, винокуренное, кожевенное и полотня — ное производство. Все более активно втягивались в рыночные отно — шения и крестьянские хозяйства. Однако ремесленное производство уже не могло обеспечивать возрастающие запросы рынка, особенно в связи с быстрым ростом городского населения. В России появляются крупные промышленные предприятия — мануфактуры. К концу века их было уже более 30. Были построены металлургические и металло — обрабатывающие заводы в Туле и Кашире. Появились стекольные и кожевенные заводы, предприятия по производству бумаги.
По мере усиления общественного разделения труда и активиза — ции обмена возникали крупные торговые центры. Быстро развива — лась торговля России с Востоком и Западом. Торговые связи с азиат — скими странами осуществлялись через Астрахань, а с Западной Ев — ропой — через сухопутную границу, а затем через Архангельск. Внешняя торговля почти полностью была сосредоточена в руках ино — странцев, так как Россия не имела торгового флота.
Правительство проводило линию на ликвидацию привилегий иностранным купцам. В 1646 г. беспошлинная торговля англичан, голландцев и других иностранцев была отменена, а после челобитной русских купцов в 1649 г. иностранным купцам было запрещено вести торговлю внутри страны и отказано в транзитной торговли с восточ — ными странами1.
1 История русской экономической мысли. Т. 1. Ч. 1. — М.: Госполитиздат 1955. С. 204.
262
Наряду с укреплением торговли царское правительство стреми — ! лось развить отечественное производство. Активно строились предприятия — мануфактуры. К их строительству привлекались иностран — ные предприниматели и русские купцы, которым предоставлялись льготы — монопольное право производства товаров, право беспошлинной продажи товаров, временное освобождение от налогов.
Важную роль в развитии экономической политики и системы го — сударственного управления середины XVII в. сыграл Афанасий Лаврентьевич Ордин - Нащокин (1605—1680) — сторонник укрепления централизованного аппарата государственного управления, активно выступавший против боярского местничества и заботившийся об улуч — шении организации управления на местах. По его убеждению, народное хозяйство должно быть единым целым, отдельные части кото -рого находятся в тесной взаимосвязи.
Выступая за активное вмешательство государства в экономику, Ордин — Нащокин в то же время первым из русских экономистов поставил вопрос о развитии (используя современную терминологию) не только государственного менеджмента, но и менеджмента на микроуровне. Он активно заботился о частном предпринимательстве. Решительно выступая за преодоления экономической отсталости Рос — сии, он придавал большое значение использованию позитивного опыта западноевропейских стран. Экономические взгляды Ордин — Нащоки — на наиболее четко сформулированы в составленных им в 1665 г. указных памятях земским старостам Пскова и Новоторговом Уста — ве 1667 г.1.
Важное значение 71ридавал Ордин - Нащокин развитию финансовой политики. Он разработал целую систему регламентации денеж — ного обращения, целью которой было привлечение в страну благо — родных металлов. Для этого предусматривалось, что две трети прода — ваемого товара можно обменивать по эквиваленту на другие товары (или, используя современные термины оформлять бартер), а треть стоимости отечественных товаров должна быть оплачена благородными металлами. Золотые монеты, тайно ввезенные в Москву, подле — жали конфискации. Обмен драгоценных металлов приносил казне весьма значительный доход. С целью не допустить вывоза благородных металлов за границу Новоторговый Устав содержал запрещение покупок предметов роскоши.
Большое внимание в Уставе было уделено и контролю за качеством зарубежных товаров. В те времена (так же как и в наше
1 Собрание государственных грамот и договоров. Ч. IV. — М., 1828, № 55. С. 189—203.
------------------------------------263----------------------------------
I
I
время), иностранцы стремились сбывать в России низкосортные товары. Поэтому Устав предусматривал использование обязательного клейма, удостоверяющего качество. В случае выявления плохого товара полагалось, во весь свет огласив, отослать с бесчестием с яр — марки, чтоб впредь таких худых не возили и добротным товарам цены не портили1.
Ордин — Нащокину принадлежат весьма прогрессивные по тому времени идеи о развитии не только промышленности, производящей товары на экспорт, но и отраслей, удовлетворяющих потребности страны, и прежде всего металлургического и металлообрабатываю — щего производства. Основным препятствием развитию промышлен — ности Ордин —Нащокин считал отсутствие системы государственного управления и ограничение предпринимательской деятельности, которой необходимо оказывать государственную помощь и представлять свободу деятельности. Экономические нововведения Ор — дин — Нащокина учитывали специфические российские условия и вы — ражали сущность его взглядов как идеолога дворянства. С этих по — зиций он предлагал критически относиться к западному опыту, но использовать все позитивное для России. Главная цель его экономической политики — это ликвидация экономической отсталости России, создание отечественной промышленности и борьба против за-силия иностранного торгового капитала.
§ 2. Табель о рангах Петра I и новые формы управления экономикой
Реформы Петра затрагивали практически все стороны управления страной и ее хозяйственными организациями, а также личную жизнь всех сословий.
В декабре 1699 г. в России было изменено летоисчисление, которое стало производиться не от сотворения мира, а от Рдждества Христова; Новый год стал отмечаться 1 января по образцу всей Ев — ропы вместо 1 сентября. По приказу царя 1700 г. отмечался по новому летоисчислению.
Реформы Петра завершили формирование в России абсолютистской царской власти. Для управления государством был учрежден Сенат. Вместо запутанной системы приказов были созданы колле — гии с четко разграниченными функциями, подчиненные Сенату. Ком —
1 Собрание государственных грамот и договоров. Ч. IV. — М„ 1828, № 55.
С. 201.
264
мерц — коллегия стала центральным учреждением, управляющей торговлей и промышленностью, вместо ранее беспомощных ратуш. (Ис — следование ее функций и полномочий ныне представляет большой практический интерес в связи с развитием менеджмента на макро — и микроуровнях).
Одним из важнейших управленческих преобразований Петра было создание регулярной армии и отделение гражданской службы управления от военной. Историк С.Соловьев пишет, что от половины IX в. до XVII в. Россия представляла собой первобытное государство с резким признаком неразвитости: служба военная не была отделена от гражданской, как при св. Владимире, так и при царе Алексее Михайловиче; дружинники, или служивые люди, делившиеся на не — сколько разрядов или чинов, по окончании военного похода занимали и гражданские должности. При Петре отделение гражданских должностей от военных было узаконено и четко разграничено в его Табели о рангах, где все должности и чины были размещены в известном порядке, по классам, и подле должностей, или чинов военных являются гражданские придворные.
Табель о рангах всех чинов Воинских, Статских, которые
в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по
старшинству времени вступления в чины между собою1
Классы
Воинские
Статские
1
2 3
4.
6.
Генерал-фельдмаршал Генералы Генерал-лейтенанты Генерал-майоры Бригадиры
Полковники
7 Под-
полковники
8.
Майоры
Канцлер
Действительные тайные советники Генерал-Прокурор
Президенты от Коллегий и Штатс-конторы. Тайные Советники Обер-Прокурор Герольд-Мейстер. Генерал Ренет-Мейстер. Обер-Церемонимейстер. Обер-Вальдмейстер. Вице-Президенты от Коллегий
Прокуроры в Коллегиях Статских. Президенты в Надворных Судах Канцелярии Тайные Советники Иностранной Коллегии. Обер-Секретарь Сената. Советники в Коллегиях
Вице-Президенты в Надворных Судах, Воинской, Адмиралтейской, Иностранной Коллегий Обер-Секретари, Прокуроры при Надворных Судах Унтер-Штатгалетр в Резиденции, Обер-Директор над пошлинами и акцизами. Обер-Комиссары в Коллегиях. Асессоры в Коллегиях. Секретари в Сенате. Воеводы
1 Полное собрание законов Российской империи. Т. VI. № 3890. С.486—487.
265
Классы
Воинские
Статские
9. 10.
11. 12 13
Капитаны
Капитаны-лейтенанты
Секретари-корабельные
Лейтенанты
Унтер-Лейтенанты
14 Фендрики
Титулярный Советник Воинских двух, Иностранной Коллегии Секретари. Бургомистры от Магистрата. Профессора при Академиях. Докторы всяких факультетов Секретари прочих Коллегий Бургомистры от Магистрата в губерниях. Переводчики Воинской Адмиралтейской и Иностранной Коллегий
Секретари в надворных Судах и Канцеляриях и Губерни-ях-Камерир при коллегиях. Ратманы и Резиденции Секретари в провинциях. Механик Почт-Майстеры в Санкт-Петербурге и Риге. Коллежские переводчики. Протоколисты
Комиссары при Коллегиях Фискалы при Надворных Судах и Губерниях, Камериры в Провинциях Земские комиссары Асессоры в Провинциальных Судах. Регистратор и Бухгалтеры при Коллегиях Коллегии Юнкеры
По оценке А.Пушкина, чины сделались страстию русского народа. Того хотел Петр Великий, того требовало тогдашнее состояние Рос — сии1.
Историк профессор Н.Фирсов отметил, что Петр в своих преобразованиях был исполнен веры в спасительность для народа хоро — ших учреждений. Логическая схема государственного управления, разработанная немецким философом и юристом Г.В. Лейбницем (1646—1716), а также финансовые нужды государства были критерием для определения, что следовало заимствовать из западноевропейского опыта.
В годы правления Петра I окружавшие Россию — Швеция, Польша, Турция и др., — были враждебно настроены по отношению к ней и отрезали Россию от морей, связывающих ее с Европой. России при — надлежало только Белое море, которое большую часть года было по — крыто льдом. Балтийское море, принадлежавшее раньше России, на — ходилось в руках Швеции, Черное, Азовское и Каспийское моря при — надлежали Турции и Персии. Южные окраины России подвергались постоянным набегам крымских татар. Все это создавало большую угрозу для политической и экономической самостоятельности России.
Поэтому основной целью военных действий Петра была борьба за моря. Он вел войну с Турцией за Азовское и Черное моря, со Шве —
О народном воспитании. Полн. собр. соч. в 16 т Т. 11. — М., 1949. С 44
266
цией — за Балтийское море. Петр I реорганизовал армию и оснастил ее первоклассным вооружением. Однако по его высказыванию, кто имеет сухопутную армию и не имеет флота, тот имеет только одну руку. В связи с этим он создал морской флот (недавно Россия торжественно отмечала его 300—летие).
Стремление Петра к ликвидации экономической отсталости России потребовало коренных преобразований в центральном и местном управлении всех сфер хозяйственной жизни. Основными направлениями экономических преобразований были следующие:
развитие крупной промышленности и государственная поддержка роста ремесленных производств;
содействие развитию сельского хозяйства;
укрепление финансовой системы;
активизация внешней и внутренней торговли.
В развитии Петром I отечественной крупной промышленности можно выделить 2 периода. Первый период — с начала войны Рос -сии против Турции и Швеции до 1709—1710 гг. Длительная война требовала много оружия, а ввоз его в Россию был блокирован. Осо -бенно остро встал вопрос о качественном железе, которое раньше ввозилось из Швеции. Поэтому срочно создавались металлургичес — кие, металлообрабатывающие и оружейные заводы на Урале, в Олонецком крае и других регионах, включая и Петербург.
Второй период развития промышленности начался после Полтавской битвы, когда наряду с военной царь начал уделять большое внимание и гражданской промышленности — суконной, кожевен -ной, бумажной, стекольной, шелковой, табачной. За годы царствования Петра I в России было создано около 200 промышленных предприя -тий, в том числе 52 предприятия черной и 17 предприятий цветной металлургии, 15 предприятий суконной промышленности, 9 шелкоткацких, 14 кожевенных, 23 лесопильных1. При этом использовались самые передовые по тому времени техника и технология.
На Мануфактур — коллегию была возложена обязанность присмат— ривать, нет ли нововымышленных машин и инструментов, и буде есть, такие выписывать же2. Царь внимательно следил за новинками в технике, бывая за рубежом, встречался с изобретателями, изучал новые машины и все полезное отбирал для России, где с участием талантливых ученых и практиков решались сложные технические проблемы.
СЮ.
1 Заозерская Б.И. Мануфактура при Петре I. — М.—Л.: АН СССР, 1947. 0.
2 Полное собрание законов Российской империи. Т. 7. № 4381 С. 182.
---------------------------267----------------------------------
I
Сельское хозяйство не пользовалось особым вниманием Петра, за исключением отраслей, которые были сырьевой базой для крупной промышленности, например овцеводства — по его приказу за границей закупались овцы и бараны для разведения в России пород, шерсть которых необходима для производства тонких сукон. Приоритетным было и коневодство. В 1715 г. был издан Указ О размножении во всех губерниях льняного и пенькового промыслов, в котором предпи — сывалось из года в год увеличивать посевы этих культур.
Особое внимание Петр уделял финансовой политике. Именно в этой сфере издано наибольшее число указов, особенно о налогах и монетной системе. В значительной мере это объясняется тем, что длительные войны, содержание большого государственного аппара -та и строительство казенных крупных промышленных предприятий требовали немалых средств. Попытки организации бюджетного дела предпринимались и раньше, но теперь они становятся регулярными Царь поручает Ближней канцелярии сводить ведомости о приходе и расходе по всем статьям.
Для сбалансирования бюджета еще активнее применялись меры по привлечению в страну драгоценных металлов и прекращению вывоза денег за границу. Золото и серебро как денежный металл были изъяты из свободного оборота во внешней торговле. В целях борьбы с ввозом в Россию фальшивых монет ввоз даже русских монет из — за границы был запрещен. Русские купцы обязаны были сдавать казне в обмен на русскую монету по установленному курсу все золото и серебро, полученные ими от продажи товаров иностранным купцам.
Петр I провел преобразования и монетной системы. До него чеканка монет производилась не только государством, но и частными ремесленниками, золотых и серебряных дел мастерами под надзором правительства и с уплатой пошлины. Петр превратил монетное дело в монополию государства, что содействовало упорядочению денежной системы.
Придавая большое значение развитию внутренней и внешней торговли, Петр осуществил ряд мероприятий для создания особого сословия — русского купечества, в том числе в 1699 г. предоставил городскому населению право самоуправления. В городах были созданы выборные органы управления; деятельность торговых и посадских людей перестала относиться к ведению воевод и приказов. В 1718 г. в городах были созданы магистраты. Купечество вместе с промышленными людьми и некоторыми другими группами населения было выделено в особую, привилегированную группу — гильдию. В с^ебных делах купечество подлежало ведению магистрата Коммерц коллегия обязана была заботиться о купечестве.
268
В торговой политике Петра I важным звеном было расширение государственной монополии не только во внешней, но и во внутренней торговле. Круг товаров, торговля которыми считалась монополи -ей государства, неуклонно расширялся. К ним относились, например, смола, икра, поташ, деготь, сало, собольи меха, вино, соль, табак. Такая монополия приносила значительный доход государственной казне, но сдерживала развитие частнопредпринимательской торговли, ограничивая тем самым финансовые возможности государства. Поэтому в последние годы царствования Петра в торговой политике были произведены серьезные изменения.
Петр I понимал государство как направляющую силу развития экономики, а законодательство считал мощным рычагом реализации намеченных программ. Поэтому издание указов, регламентов, инструкций было важной формой государственной деятельности. Иначе говоря, то, что теперь признано государственным менеджментом, в петровскую эпоху использовалось в значительной мере и весьма продуктивно.
Осуществляя хозяйственную функцию государства, царь развернул в больших по тому времени масштабах строительство казенных заводов, каналов и развил казенную торговлю на внутреннем и внеш -нем рынках. Более того, он полагал, что государство должно поддерживать и поощрять частную инициативу и предпринимательство, учить своих подданных рациональному ведению хозяйства, насаждать но -вые формы организации труда, сочетая при этом помощь и пропаганду с принуждением
Еще в начале своих реформ Петр привлекал к созданию крупной промышленности и частных предпринимателей — Строганова, Де -мидова и др. С этой целью создавались компании, которым нередко передавались и казенные заводы. Развитие частного предпринимательства содействовало конкуренции, о важной роли которой говорилось в специальном пункте Регламента мануфактур — коллегии: Надлежит Коллегии осторожность иметь, когда кому дается привилегия для утверждения какой -либо фабрики, то других, которых такияж со временем учредить похотят, не подлежит выключать, чтобы их до ; того не допускать, ибо из ревности между заводчиками нетокмо раз -i множение может происходить, но и достоинство оных, и деланные [товары будут продавать посредственною ценою, и сим образом под-\ данным его величества не без пользы быти может1.
С целью содействия отечественной промышленности таможенные правила ограничивали ввоз промышленных изделий, которые
Полное собрание законов... T.VII. № 4378. С. 169.
-------------------------------269—--------
i
могли бы производиться в России. Пошлина устанавливалась тем выше, чем больше было развито отечественное производство данного товара. Этот же принцип был основой и вывозных пошлин, — так, резко были увеличены вывозные пошлины на многие виды сырья, необходимые отечественной промышленности.
Налоговая система. В России с давних времен существовали пря -мые и косвенные налоги. До Петра прямые налоги приносили 33,7, а косвенные — 44,4% государственного дохода. В результате введения Петром подушной подати и повышения ее размера удельный вес прямых налогов в 1724 г. увеличился до 55%. Проводя реформы налоговой системы, царь пытался увеличить доходы государства без тя — гости народа. Для этого, по его мнению, необходимы были справедливость и равенство в податях с учетом доходов. В его регламенте подчеркиваются взаимная зависимость налоговой системы и всего народного хозяйства, необходимость соизмерения величины налогов с имущественным состоянием плательщика.
Противоречивым было отношение Петра к весьма актуальной ныне проблеме в России — к взяточничеству. С одной стороны, он проявлял лояльность. Государство не могло обеспечить своих служащих жалованием, необходимым для их нормального проживания, поэтому позволяло им кормиться от дел. Когда сотрудники Секретного стола сенатской канцелярии пожаловались царю на бедность и попросили прибавки жалования, на их просьбе он написал: Вместо жалования ведать в Секретном столе все иноземческие и строгоновы дела ..J. С другой стороны, он решительно боролся с казнокрадством. С.Соловь— ев со ссылкой на современников Петра приводит случай, когда, слушая в Сенате дела о казнокрадстве, Петр I рассвирепел и сказал генерал-прокурору Ягужинскому: Напиши именной указ, что если кто и на столько украдет, что можно купить веревку, то будет пове -шен. Прокурор ответил: Государь, неужели вы хотите остаться без служителей и подданных? Мы все воруем, с тем только различием, что один больше и приметнее, чем другой. Царь рассмеялся2.
Реформы Петра в разных отраслях хозяйства вызывали насущную необходимость подготовки кадров. С этой целью многие моло — дые люди из дворян и купцов направлялись для учебы за границу. Активно шла их подготовка и в России. Особенно важным направлением в учебе было экономическое образование.
1 Соловьев С. История России с древнейших времен. В 15 кн. Кн. 8. — М., 1962. С. 484.
2 Там же. С. 491.
_________-------------------270-----------------------------------
Историки и экономисты весьма противоречиво оценивают ре-L формы Петра I. Но мало кто из них пытается отрицать позитивное | влияние этих реформ на развитие России. По мнению академика : С.Г.Струмилина, отсталая допетровская Россия после Петра, вплоть до промышленного переворота в Англии и Великой французской рево-[люции, действительно выскочила на время из экономической отсталости не только по сравнению с Францией. В области черной металлургии она заняла даже 1 - е место в мире.
§ 3. Замена петровских коллегий министерствами и протекционизм
После кончины Петра в 1725 г. продолжение курса реформ стало носить противоречивый характер. В целом созданная им система управления была уже необратимой. Но относительно отдельных позиций и способов регулирования хозяйства его приемники вносили измене -ния и поправки, соответствующие их образу мысли, а чаще всего соответствующие интересам их иностранного окружения. За 37 лет после смерти Петра Великого на российском троне побывало шесть царских особ, и только Екатерина II (1729—1796), которая находилась у власти почти всю вторую половину XVIII в. (с 1762 по 1796), оставила значительный след в истории России и развитии ее экономики.
В постпетровский период в российской экономике развивались 2 противоположные тенденции: ослабление и отмена крепостного права, сдерживавшего развитие капиталистических отношений; усиление крепостничества и укрепление дворянства.
; Среди дворян-идеологов первой половины XVIII в. видное место занимал Артемий Петрович Волынский (1689—1740), происходивший из старинного дворянского рода. В 1738 г., в правление Анны Ивановны он был назначен кабинет-министром и проявил весьма незаурядные способности по улучшению государственного управления. Но его активная деятельность на этом высоком посту была не по ;душе немецкому окружению царицы во главе с Э.Бироном, которое демонстративно оттесняло русских от управления государством. Во-Тлынский стремился ограничить влияние иностранцев при дворе и возглавил оппозицию против них. Но вследствие происков всесиль-
^ного в то время Бирона в 1740 он был арестован, обвинен в подготовке ударственного переворота, во взяточничестве и многих других тяж -х преступлениях и в том же году казнен.
Последовательным идеологом крепостничества был и Василий Никитич Татищев (1686—1750), выходец из знатного, но обедневшего
271
дворянского рода. В 1719 г. по поручению Петра I Татищев занялся географическим описанием и исследованием истории России. В то время не существовало отечественной истории и географии, написанных русскими авторами, а в сочинениях иностранцев, по оценке Татищева, множество фактических ошибок, вымыслов и клеветы1. В начале 30 —х гг. Татищев был главным управителем горных заводов в Сибирской и Казанской губерниях. Но его деятельность была не по душе Бирону и другим иностранным чиновникам, которые добывались передачи казенных заводов в частные руки. Поэтому Татищева перевели в Оренбург, а в 1741 году назначили астраханским губернатором. Однако недоброжелатели и здесь не оставили его в покое, и в 1745 г. Татищев вновь подвергся опале и был отдан под суд. Последние годы он жил в подмосковном Болдино и полностью сосредото -чился на занятиях наукой.
Анализируя экономическую политику, Татищев осуждал преемников Петра I. Роль мануфактур — коллегий и коммерц - коллегий была резко снижена; многие заводы разорены, уставы и учреждения отри -нуты или переменены. Он одобрял политику Елизаветы Петровны, которая вновь ввела петровские уставы и восстановила учрежден -ные им органы управления торговлей и промышленностью. Татищев считал полезным дальнейшее совершенствование экономической по -литики Петра. Он советовал Елизавете сохранить основу петровской политики, но в ней нечто исправить, дополнить или переменить2.
Весьма актуальном для современной экономической политики вспомнить советы Татищева не допускать к вывозу за границу золото и серебро в слитках, монете и посуде, а разрешать вывоз лишь таких изделий, в цене которых стоимость обработки составляет не менее половины; таковые пропущать не вредно3. Наоборот, им -порт золота и серебра в слитках он предлагал освободить от пошлин так же, как и импорт недостающего в России сырья для развития промышленности, чтобы фабрики российские могли размножаться С целью ограждения отечественной промышленности от иностран — ной конкуренции Татищев предлагал установить высокие пошлины на товары и изделия, которые могли производиться в России.
Татищев был откровенным сторонником протекционизма и считал крайне необходимым покровительство отечественной торговле, про-
1 Андреев A.M. Переписка В.Н.Татищева за 1746—1750 гг.: Исторический архив, VI. - М.—Л., 1951. С. 252.
2 Татищев В.Н. Например представление о купечестве и ремеслах. Исторический архив, VII, 1951. С. 415—416.
3 Архив АН СССР. Фонд 5, опись 5, № 30, л. 10, 11, 12, 17.
_________.-------------------272-----------------------------------
мышленности и сельскому хозяйству. При этом он полагал, что го — сударство обязано наблюдать за хозяйственными процессами и активно регулировать их в интересах России поощрять с помощью раз — личных льгот развитие необходимых производств. Государство должно давать побуждение и способы к трудолюбию, ремеслам, промыслам, торгам и земским работам1. В целом идеи и предложения Татищева были направлены на активизацию развития производительных сил России и были весьма прогрессивными для своего времени.
Активным защитником петровских реформ был Михаил Василь — евич Ломоносов (1711—1765). Он выходец из крестьян, в 1731 г. поступил в московскую Славяно — греко—латинскую академию при За — иконоспасском монастыре. В 1735 г. в числе наиболее отличившихся учеников он был направлен для продолжения образования в Петер — бургский Академический университет, откуда в 1736 г. был командирован в Германию для изучения химии и металлургии. Его разносторонние открытия в естественных науках весьма многочисленны и общепризнанны в мире. В центре внимания экономической политики, по убеждению Ломоносова, должно быть благополучие, слава и цветущее состояние России, забота о ее политической и экономической независимости. Основоположником такой политики он счи — тал Петра I, поэтому стремился защищать дело Петра Великого, и призывал преемников Петра следовать его политике. Именно с этих позиций он постоянно вел борьбу с иностранными учеными, многие из которых, по его мнению, были лжеучеными и, находясь в России, всячески вредили развитию ее экономики, извращали историю рус — ского народа. Вместе с тем он всячески поддерживал подлинных ученых — иностранцев, которые работали на благо России.
Центральным звеном в развитии производительных сил Ломоно — сов считал рост промышленного производства. Он решительно воз — ражал иностранцам, утверждавшим, что Россия бедна полезными ископаемыми, доказывая, что Россия очень богата ими, но по разным причинам пока мало исследована и изучена. Характерной чертой научной деятельности Ломоносова было то, что всем своим много — численным открытиям и проектам во всех сферах общественного производства он давал обстоятельное научное обоснование, оценивая их с точки зрения снижения издержек производства и повышения рентабельности. Например, в 1763 г. по его предложению Академия наук объявила конкурс предложений по сокращению времени издержек производства в металлургии: нет ли способов отделить вся —
1 Исторический архив. V. - М.—Л., 1950. С. 166—178.
—---------------------------273-------------
кий металл от руды, которыми бы не только скорее обыкновенного, но и с меньшим иждивением, то учинить можно было1. При этом большое значение придавалось замене рабочих машинами, особенно на тя — желых и вредных работах
Большую заботу проявлял Ломоносов и о научных преобразованиях в сельском хозяйстве Его работа О слоях земли положила начало русскому почвоведению. Ломоносову принадлежит проект со — здания центрального научного учреждения, в задачи которого входи — ли бы исследования сельского хозяйства, разработка предложений по улучшению методов сельскохозяйственного производства, забота о лесах, дорогах, каналах и развитии в сельском хозяйстве ремеслен — ных дел.
Ломоносов был решительным сторонником активного вмешательства государства в экономику и считал его важнейшей функцией регулирование хозяйственной жизни. Он исходил из того, что произ — водство предназначено прежде всего для удовлетворения внутрен — них потребностей государства, и только излишек товаров должен предназначаться для внешней торговли. В центре экономической по — литики, по мнению Ломоносова, должно быть обеспечение независи — мости и самостоятельности России.
Экономическое развитие России во второй половине XVIII в. но — сило противоречивый характер. С одной стороны, вся деятельность Екатерины II была направлена на упрочение крепостного строя, что сохраняло господство феодализма; с другой стороны, быстрый рост товарного производства содействовал развитию капиталистических отношений и подрыву феодализма. Используя опыт Запада, в 1769 году Екатерина повелела впервые в России выпустить бумажные деньги (ассигнации). Сначала их курс не отклонялся от курса серебряного рубля, но по мере увеличения их выпуска неуклонно падал и к концу и к концу XVIII в. 1 руб. ассигнаций приравнивался к 68 коп серебряного рубля
В целях совершенствования управления огромными просторами России по указанию Екатерины II было издано Учреждение для уп — равления губерний Российской империи Вместо прежних провин — ций страна была разделена на 50 губерний во главе с губернатора -ми. Каждая губерния делилась на 10—12 уездов. Современным сторонникам самоизоляции областей, и особенно автономных республик, уместно напомнить, что в интересах развития всероссийского рынка
1 Пекарский П. История императорской Академии наук и Петербурге Т.П. Спб, 1873 С. 751
274
1 внутренние таможенные пошлины были отменены еще в 1754 г.1. Тогда они еще действовали в передовой Франции и в раздробленной Германии. Теперь на пути свободного движения товаров создаются многочисленные преграды под самыми благовидными предлогами. Годы царствования Екатерины II считаются благоприятными для ; России. Присоединение Северного Причерноморья, Крыма и Предкавказья способствовало значительному расширению территории; воз— i росла численность населения, интенсивно развивались промышленность и торговля. Могущество России в сфере международных отношений было признано всеми ведущими европейскими державами.
Наиболее прогрессивным общественным деятелем в эпоху царствования Екатерины II был Александр Николаевич Радищев (1749— 1802). Свои взгляды он изложил в книге Путешествие из Петербурга в Москву (1790 г.), где реалистически изобразил разные стороны русской жизни и различные сословия, рассмотрел политические, со — циальные, экономические и др. проблемы действительности Ради — | щев прямо указал на источники беззакония и бесправия, царящих во всех областях русской жизни, — самодержавие и крепостничество и . сделал вывод, что единственная возможность изменить существую — щее положение вещей — разрушить самодержавно — крепостни — ческий строй путем народной революции. Почти сразу после изда — ния книги Радищев по велению Екатерины был арестован. В июле 1790 г. Сенат вынес ему смертный приговор, который императрица заменила ссылкой в Сибирь на 10 лет. После смерти Екатерины ему было разрешено жить в своей деревне Немцово Калужской губер — нии. После воцарения Александра I Радищев был приглашен на го — сударственную службу в Комиссию составления законов.
Радищев первым из российских экономистов дал обстоятельный анализ бумажно-денежного обращения, показал негативные последствия выпуска бумажных денег в количестве, превышающем потребности товарного обращения. В этой связи он резко критиковал Екатерину II за излишний выпуск бумажных денег в целях получе — ния прибыли в казну, заметив, что это произвело дороговизну и потрясение в народном хозяйстве.
К концу XVIII в. темпы развития экономики неуклонно замедля — лись, что влекло за собой все большее отставание России от Запада, [ ослабление ее в хозяйственном, военном и политическом отношении. В ; социальной области политика самодержавия строилась прежде всего на принципах исключительности привилегий дворянства, составлявшего незначительную часть населения страны, не учитывая интере —
Полное собрание законов.. Т. 13. № 10164.
—-------------------------275-----
сы других классов и сословий. В высших эшелонах власти процве — тали фаворитизм, взяточничество, бюрократизм, коррупция. Перед обществом реально встал вопрос о правомерности существования ело — жившейся феодально—крепостнической системы.
Александр I (1777—1825), воспитанный в духе просветительства, по — своему стремился к осуществлению прогрессивных идей приме — нительно к условиям российской действительности. Уже в первых его указах заметно стремление руководствоваться в государственной деятельности принципом законности. Слово закон по указанию Александра I было высечено на обороте медали, выпущенной по случаю его коронования.
В первые годы царствования Александр разрабатывал и проводил преобразования с помощью своих близких друзей, составивших Не — гласный комитет. Наиболее значительным мероприятием Негласного комитета была реформа центрального управления. В сентябре 1801 г. был издан манифест об учреждении министерств, заменявших действовавшую ранее систему петровских коллегий. Министерства были построены на началах единоличной власти и ответственности. Для объединения их деятельности и для обсуждения воп — росов, касающихся нескольких министерств или всего государства, собирался Комитет министров.
Стремительная бюрократизация госаппарата, происходившая в России в конце XVIII в. — начале XIX в., содержала в себе угрозу полного подчинения и общества, и самого императора власти чинов — ников. Устранить эту угрозу Александр рассчитывал упорядочением всех звеньев управленческого аппарата, рационализацией политического устройства на основе принципов законности и гражданственности.
Проект государственных реформ он поручил подготовить своему ближайшему помощнику М.М.Сперанскому (1772—1839). С приходом к власти Александра I Михаил Михайлович Сперанский был назначен статс-секретарем Негласного комитета, получив высокий чин действительного статского советника. В качестве советника по гражданским делам осенью 1808 г. он принимал участие во встрече в Эрфурте Александра I с Наполеоном, который в знак особого ува — жения к Сперанскому подарил ему усыпанную бриллиантами табакерку с собственным изображением.
Цель преобразований общественно — политического строя России Сперанский видел в придании самодержавию внешней формы кон — ституционной монархии, опирающейся на силу закона. Закон должен был определять основные принципы устройства и функциони — рования государственной власти. Систему власти Сперанский в со —
276
1
ответствии с принципом Ш.Монтескье предложил разделить на 3 части: законодательную, исполнительную и судебную. Предусматривалось создание соответствующих органов, осуществляющих руководство ими. Вопросами законодательства занимались бы Государственная Дума, суда — Сенат, управления государством — министерства, ответственные перед Думой. Но подготовленный Спе -ранским и уже одобренный Александром проект преобразования Сената, предусматривавший отделение его судебной функции от административной с созданием двух Сенатов — правительствующего и судебного, — так и не был введен в действие.
Представители реакционной группировки, питавшие жгучую не -нависть к выскочке —семинаристу, обвинили его в государственной измене. В марте 1812 г. император объявил Сперанскому, что ввиду приближения неприятеля к пределам государства невозможно проверить все обвинения, выдвинутые в его адрес, и Сперанский был сослан вначале в Нижний Новгород, а затем в Пермь. В 1819 г. Александр I назначил его генерал — губернатором Сибири, признав этим несправедливость выдвигавшихся ранее против него обвинений. В 1821 г. Сперанский был возвращен в Петербург и назначен членом Государственного совета и Сибирского комитета, управляю — щим Комиссией составления законов.
Николай Семенович Мордвинов (1754—1845), ближайший сотрудник М.М.Сперанского по разработке плана улучшения финансовой системы России. В 1823—1840 гг. Мордвинов был президентом Вольного экономического общества. Мордвинов по своим убеждениям был монархистом и стремился еще больше усилить роль дворянства в управлении государством. Но как патриот, высокоодаренный ученый, имеющий большой практический опыт государственный дея — тель он понимал, что процветание России и ее международный авто — ритет находятся в прямой зависимости от экономической мощи государства. Для этого он считал необходимым переменить систему российского хозяйства, т.е. вывести Россию из земледельческого хозяйства в рукодельное и промышленное1. Понимая важное значение сельского хозяйства, он в отличие от многих политиков и ученых своего времени понимал и всемерно стремился убедить всех в том, что без быстрого развития промышленности Россия не сможет пре — одолеть однобокий аграрный путь развития, а следовательно, и свою экономическую отсталость. Именно с этих позиций он и предлагал свой протекционистский запретительный тариф, который, по его
; Мордвинов Н.С. О мерах улучшения государственных доходов. Изб. произв. — М.: Госполшпиздат, 1945. С. 218.
------------------------------277—--------------------------
11
мнению, является мощным рычагом защиты отечественной промыш — ленности от иностранной конкуренции.
Высоко оценивая идеи А.Смита, изложенные в его книге Иссле — дование о природе и причинах богатства народов, Мордвинов решительно выступил против неограниченной свободы международной торговли. ПоддеРживая идею Смита о разделении труда, он был против такого международного разделения труда, при котором Россия была бы обречена на земледелие. Задолго до Ф.Листа, которого обыч — но считают классиком протекционизма, Мордвинов научно обосно — вал политическую и экономическую необходимость проведения та — кой политики. Критикуя догматический подход к применению тео — рий в жизни, он писал, что никакое правило отвлеченное не может служить верным и неизменным руководством ни в управлении, ни в устроении. Каждый народ имеет обособленную свою степень про — свещения, деятельность и дух собственный; все сие не должно забы — ваемо быть, когда рассуждают о каком —либо правиле отвлеченном, сколько бы оно ни важную заключало в себе истину умственную, могущую правильно быть в общем токомо соображении1. Идеи Мордвинова тогда получили широкое распространение в западноевропейских государствах, которые игнорируя идеи Смита о свободе внешней торговли, развивали и укрепляли таможенные барьеры.
1 История русской экономической мысли. Т. 1.4.2. — М.: Госполитиздат, 1955. С.64
278
Глава XV — Социально-экономические преобразования Александра II и развитие капитализма
§ 1. Отмена крепостного права
Выступая перед предводителями дворянства в Москве 30 марта 1856 г., Александр II провозгласил: Гораздо лучше, чтобы освобождение крестьян произошло свыше, нежели снизу. С его согласия министр внутренних дел С.С.Ланский вел переговоры с предводителями дворянства во время коронации в Москве о подаче дворянством просьб на имя царя об освобождении крестьян. К этому его побудило следующее.
Во-первых, в связи с поражением России в Крымской войне возникла острая необходимость пересмотреть внешнеполитический курс Николая I, преодолеть изоляцию, в которой оказалась Россия. Для этого следовало изменить общественное мнение в ведущих странах Европы относительно государственной политики России. Новому им -ператору России надо было продемонстрировать либеральность во внутренней политике. Особенно наглядно это отразилось в письме — ответе Александра II папе римскому Пию IX в 1859 г.; опровергая упреки в излишней благосклонности к Наполеону III, Александр II писал: Что же касается до зловредных реформ, которые, как В. С - во говорите, он мне внушил, на это я могу сказать только одно: что совершеннолетию моему исполнилось уже много лет, и хотя я не имею претензии на гениальность, но чувствую в себе довольно здра -вого смысла, чтобы не следовать чьим бы то внушениям, без собственного убеждения в пользе совета! Какие же зловредные реформы я допускаю в своем государстве? Если В. С-во намекаете на мою решимость уничтожить крепостное право, то неужели верховный хри -стианский пастырь может назвать это зловредным? ...Если же по заключению мира император Наполеон убеждал меня приступить к этому делу, может быть, несколькими месяцами ранее, нежели я думал, то мое государственное здание нисколько не потерпело1.
Во-вторых, понимание кризиса внутриполитического курса николаевской системы. Запрет, наложенный Николаем I на печатное слово, доведенный в мрачное семилетие 1848—1855 гг. до цензур-
1 Великие реформы в России 1856—1874 гг. - М, 1992. С. 26.
279
ного террора, вызвал у общества острую потребность выговориться, т.е. привел к противоположному результату. В стране в больших масштабах распространялась рукописная литература. Гласность воз — никла стихийно и побуждала правительство к действиям. Гласность способствовала исчезновению страха перед властью, характерного для николаевской России. Раскрепощение духовных сил общества стало предпосылкой начала проведения реформ.
В-третьих, обострение экономической ситуации в стране. Крепостничество тормозило развитие прежде всего аграрного сектора. Но симптом несостоятельности существующей крепостнической систе -мы хозяйствования грозил заявить о себе в сфере, которой правительство уделяло особое внимание, — финансовой. За 1853—1856 гг. общая сумма дефицита возросла с 52 млн. руб. до 307 млн. руб. серебром, более чем на 50% уменьшилась золотая обеспеченность бумажных денег. Постоянно растущий дефицит бюджета приближал страну к финансовому кризису, вынуждая правительство провести преобразования. В марте 1857 г. Александр писал брату великому князю Константину Николаевичу, который являлся членом Финансо — вого комитета: Теперь меня крайне озабочивает положение наших финансов, оно таково, что нам надобно всеми средствами стараться из него выйти1.
В-четвертых, проявление стихийной и осознанной необходимости коренных преобразований всех сторон жизни российского общества. Большинство населения страны считала, что прежняя система отжила свой век. Общество ожидало перемен. Известный политичес -кий и военный деятель Д.Милютин, посетивший Петербург после годичного отсутствия, писал на Кавказ князю А.И.Барятинскому: Здесь вообще нашел я поразительное явление: стремление к преобразованиям, к изобретению чего-то нового обуяло всех и каждого; хотят, чтобы все прежнее ломали тут же, прежде чем обдумано новое2.
Отмена крепостного права (Положение 19 февраля 1861 г.) неизбежно требовала преобразований в различных сферах жизни, свя — занных с крепостничеством, и в первую очередь преобразования государственной удельной деревни. Более того, реформы удельных крестьян (1863 г.) и государственных крестьян (1866 и 1886 гг.) позволили расширить масштабы общей цели — создать мелкую крестьянскую собственность и самостоятельное мелкое хозяйство, так как размеры крестьянских наделов здесь были значительно больше, чем у помещичьих крестьян.
1 Великие реформы... С 27.
2 Там же С 28.
280
Итак, отмена крепостного права в 1861 г. явилась масштабным политическим и социально — экономическим событием в истории Рос — сии, в разработке и реализации которого основную роль сыграл Александр И. Крепостничество как определенный строй, как система уп — равления было ликвидировано, хотя многие его признаки и пережит — ки сохранились в деятельности государственных и иных органов управления. Нельзя недооценивать значение крестьянской реформы 1861 г., которая вызвала целый комплекс других важнейших реформ.
§ 2. Земское и городское самоуправление
1 января 1864 г. Александр II утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях — законодательный акт, которым вводилось Земство. Избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально отличались от корпоративно — сословных организаций, таких, как дворянские собрания и т.п Крепостники возмущались тем, что на скамье в земском со — брании сидит вчерашний раб рядом со своим недавним хозяином Действительно, в земствах были представлены различные сословия — дворяне, чиновники, духовенство, купцы, промышленники, мещане и крестьяне.
По Положению 1864 г. все избиратели делились на 3 курии. В первую курию — уездных землевладельцев — входили владельцы не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности стоимо — стью не ниже 15 тыс. руб., а также уполномоченные от мелких землевладельцев и духовенства. Во второй курии — городской — уча — ствовали шеститысячники, купцы 1 — й и 2 — й гильдии, а также вла — дельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3000 руб.
Имущественный ценз для участия и выборах по третьей курии — сельских обществ — отсутствовал. Выборы были двухступенчатыми на волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщи — ков, которые в свою очередь на специальных съездах избирали глас -ных — на 3 года.
После избрания гласных созывались уездные земские собрания
на которых обычно председательствовали уездные представители
i дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из сво —
ей среды губернских гласных: от 6 уездов — 1 губернский гласный.
В состав губернских земских собраний входили предводители дво —
рянства, председатели управ всех уездов, 2—3 чиновника от казен —
281
ных и удельных имений. Таким образом, более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов. Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали управы в составе трех человек: председатель и 2 члена (число членов земских управ в уездах могло быть увеличено, в губерниях — до 6—8).
Согласно Положению 1864 г. к ведению всесословных земских органов самоуправления относились руководство местными сборами губернии и уезда; все местные и некоторые государственные повин — ности; некоторые общие губернские повинности; в том числе: 1) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; 2) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; 3) содержание подвод при полицейских уп — равлениях и становых квартирах; 4) содержание посредников по спе — циальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий, 5) содержание статистических комитетов.
Несмотря на то, что сфера деятельности земской системы в госу — дарственном механизме России была ограничена, они оказались жиз — неспособной системой местного самоуправления. С появлением земств исчезла прежняя российская школа, существовавшая в дореформен — ный период при волостном управлении, церкви, помещичьей конторе или съезжей избе, и были организованы сельские школы. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, в их деятельное — ти образование получило приоритетный характер.
Широкое распространение в земствах получила организация мел — кого поземельного кредита для содействия сельским общинам в по — купке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудно — сбе — регательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайство — вали о снижении выкупных платежей, выплачиваемых крестьянами, замене подушной подати всесословным подоходным налогом, оказы — вали содействие переселению крестьян.
Что же позволило земским органам самоуправления, несмотря на многочисленные ограничения со стороны правительственных институтов, достичь заметных результатов?
Во — первых, осуществление принципов самоуправления. Земства сами формировали свои руководящие органы, вырабатывали струк — туру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д.
---------------------------------282------------------------------------
Во-вторых, самофинансирование своей деятельности. Земства получили право облагать население налогом для покрытия своих расходов. Основным объектом обложения оказались земли, причем глав -ным образом крестьянские. Были и другие источники поступления доходов.
В-третьих, высокий уровень профессиональной подготовки земских кадров. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко, а статистики и инженеры получали заработную плату даже более вы -сокую, чем выборные земские деятели. Большинство из них имели солидное образование, профессиональные навыки, довольно высокое общественное положение, которым они дорожили и старались подтверждать своей повседневной деятельностью.
Земская реформа повлекла за собой формирование системы городского самоуправления и оказала на него существенное влияние. 16 июня 1870 г. Александр II утвердил Городское положение, согласно которому избирательное право (как активное, так и пассивное) предоставлялось каждому городскому обывателю не зависимо от сословия, если он был русским подданным, имел возраст не менее 25 лет и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочный торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. В результате каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил сбор в пользу города, пользовался правом не только избирать, но и быть избранным в гласные.
Женщины, обладавшие необходимым избирательным цензом, могли участвовать в выборах через своих доверенных лиц. Фактически ли -шенными избирательного права оказались наемные рабочие, в по -давляющем своем большинстве не владевшие недвижимой собствен -ностью, а также люди умственного труда: инженеры, врачи, преподаватели, чиновники, в основном не имевшие собственных домов, а снимавшие квартиры.
Городское Положение провозглашало принцип соразмерности участия в общественном управлении количеству уплачиваемых нало -гов. Была учреждена так называемая трехразрядная система груп — пировки избирателей, заимствованная из прусского законодательства: к первому разряду причислялись граждане, уплачивавшие в со -вокупности треть общей суммы сборов всех избирателей; ко второму — следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; к третьему — все остальные. Каждый из трех разрядов имел право избирать в думу одинаковое число гласных. Таким образом, незначительное количество наиболее состоятельных людей, вносившая треть
------------------------------------283----------------------------------
IT
налогов, могла направить в общественное управление столько же своих представителей, сколь основная масса малоимущих налогоплательщиков, включенных в третий разряд. Например, на первых выборах в городскую думу Петербурга в первый разряд вошло 224 человека, во второй — 887 и в третий — остальные избиратели. Каждая катего — рия имела право избирать по 84 депутата, в результате чего в думу проходил 1 депутат от 2,6 избирателя первого разряда, от 10,5 избирателя — второго и от 208 избирателей третьего разряда1.
Выборы в городскую думу происходили 1 раз в 4 года. Число членов думы (гласных) было довольно значительным: от 30 до 72 человек в зависимости от численности избирателей в городе. В столичных думах гласных было намного больше: в московской — 180, петербургской — 252. На заседании думы избирались управа — исполнительный орган общественного управления — и городской голова, который одновременно возглавлял исполнительный и распоряди — тельный органы. Распределение функций и порядок действий управы и подчиненных органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города)
На органы общественного управления были возложены задачи по управлению муниципальным хозяйством В их ведение передавался широкий круг вопросов городского хозяйства и благоустройства- во — доснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт, озелене — ние, градостроительные проблемы и т.п. Городские думы были обязаны заботиться также и об общественном благосостоянии, оказывать содействие в обеспечении населения продовольствием, принимать меры против пожаров и других действий, способствовать охране народного здравия, принимать меры против нищенства; способствовать распространению народного образования (учреждать школы,
музеи ит.д).
Серьезный недостаток реформы 1870 г. заключался в том, что принцип разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен недостаточно последовательно. Избирательный закон, в соответствии с которым формировались органы городского само — управления, носил четко выраженный классовый характер. Он пре -доставлял гражданам, имеющим капитал и недвижимую собственность, значительные преимущества.
1 Великие реформы .. С 225.
284
Городское Положение 1870 г. явилось важным шагом вперед в области городского самоуправления по сравнению как с предшествующим периодом, так и с последующим (конец XIX — начало XX в.). Но после убийства Александра II начался постепенный отход от принципов самоуправления как в городе, так и на селе. В 1886 г. министр внутренних дел Толстой выступил с развернутой программой пересмотра реформ 60—70-х гг. о местном общественном управлении. Его программа контрреформ исходила из необходимости максимально усилить подчинение органов самоуправления бюрократическому аппарату монархии и расширить участие дворянства в местном управлении. Однако идеи самоуправления были уже настолько популярны в обществе, что правительство не могло не учитывать этого при разработке контрреформы и оказалось вынужденным сохранить за городскими думами известную долю самостоятельности.
§ 3. Реформы Витте и Столыпина
Начало XX в. ознаменовалось деятельностью двух крупных фигур
в экономической и политической жизни России__С.Ю.Витте и П.А. —
Столыпина, которые дали заметный толчок развитию капитализма в городе и деревне Но если первый, по более или менее единодушно -му мнению современников и историков, считался незаурядным государственным деятелем, то оценка ПАСтолыпина и у современников, и у историков далеко не однозначна, одни считают его выдающимся организатором, прогрессивным реформатором, другие — реакцион -ным государственным деятелем, реформаторские усилия которого были направлены на спасение самодержавия, укрепление помещичьего землевладения и дальнейшее закабаление крестьянства.
Сергей Юльевич Витте (1849—1915), обрусевший немец, рано потерял родителей и воспитывался у дяди, генерала Фадеева. После оконча -ния математического факультета Одесского университета работал в администрации Одесской железной дороги, впоследствии был назначен управляющим всей Юго-Западной железнодорожной сети. В 1882 г он получил должность министра путей сообщения, а после отставки в 1892 г. министра финансов И.А Вышеградского, справедливо обвиненного во взяточничестве, эта должность была предложена Витте
Началась эпоха бурного развития капитализма в России Осуще -ствляя денежную реформу в 1897 г., Витте довел понижение золотого содержания рубля до рыночного курса бумажного рубля. Благодаря такой валютной политике удалось закрепить установленный курс рубля, а затем сделать его разменным на золото. Этот способ деваль-
------------------------------------285------------_____________
вации был использован во время денежной реформы 1928 г. Денежная реформы Витте противоречила интересам помещиков, которые, используя низкий уровень рубля на международном рынке, выгодно экспортировали хлеб и наживали огромные барыши. Однако введение твердого курса рубля на мировом рынке было выгодно про — мышленному капиталу, импортировавшему машины, и государству, которое платило большие проценты по займам.
После введения Витте в 1894 г. винной монополии государство опять получило огромную прибыль, которая раньше принадлежала торговому капиталу и помещикам, промышлявшим винокурением. (К сожалению, этот экономический опыт, который с давних времен ис — пользовался на благо государственной казны многих государств, был предан забвению при формировании рыночных отношений в России, и десятки триллионов рублей перешли из дырявого госбюдже — та в карманы отечественных и зарубежных производителей низко — пробного алкогольного зелья).
Для активного развития экономики России Витте весьма разумно использовал на практике 2 объективных фактора того периода: деше -визну капиталов на Западе в связи с чем он активизировал привле — чение капитала в Россию; и аграрный кризис, в результате которого образовалась масса дешевой рабочей силы. Эти факторы и являлись основой бурного промышленного подъема 90 —х гг., получившего название эра Витте. В 1903 г. Витте был назначен председателем кабинета министров. В октябре 1905 г. была произведена реорганизация Совета Министров, председателем которого был назначен Витте. Однако в результате интриг в апреле 1906 г. ему была предложена
отставка.
Преемником Витте в экономике по праву считается Столыпин. Петр Аркадьевич Столыпин (1862—1911) происходил из старинного дворянского рода. В 1906 г. он был назначен премьер-министром. В его деятельности на этом посту особого внимания заслуживает аграрная реформа, которая содействовала развитию капиталистических отношений в деревне. В ходе первого этапа реформы около 200 тыс. семей получили в личное владение около 2 млн. десятин земли. Крестьяне были освобождены от выкупных платежей, обрели право свободного выхода из общины, которым воспользовались около 3 млн. человек — 1/3 общей численности крестьян. Они получили право приобретать свободные казенные земли в европейской России, откупать участки у помещиков с помощью ссуд Крестьянского банка, который устанавливал ничтожный процент, срок возмещения — в 55 с половиной лет. С 1907 по 1915 г. для покупки помещичьих земель, находящихся во владении Крестьянского банка, крестьянам было вы —
286
делено ссуд на 421 млн. руб. (напомним, что в то время корова стоила 5-7 руб.). При поддержке банка крестьянами было приобретено и благоустроено свыше 20000 хуторских хозяйств. С 1906 по
Inll КреСТЬЯН6 СВер* Земель полученных от общины, приобрели дополнительно свыше 6 млн. десятин.
Если за 300 лет владения Россией Западной Сибирью в ней поселилось 4,5 млн. человек, то за 15 лет ее население увеличилось (за счет переселения) на 3 млн. человек.
В качестве главы правительства Столыпин проявлял заботу об обороне страны, ее сухопутных и морских силах, подчеркивая, что в деле, касающемся армии и флота, ничего не должно оставаться неясным и темным. Мы живем в слишком сложное время, и, несмотря на всеобщее желание мира, все элементы государства, не враждебные ему, должны работать над созданием живой, активной народной силы. Забота о флоте, о воинстве в целом - неотъемлемая черта истинного руководителя государства... Тем более государство испокон веков имеющее армию народную, многократно спасавшую сам народ от истребления врагами, которые никогда не воевали с Россией понарошку , а всегда - на истребление 1. Эти слова П А Сто -лыпина актуальны и в наше время.
В докладе на закрытом совещании начальников штабов США Б Клинтон заявил: «Последние 10 лет политика в отношении СССР и его союзников убедительно доказала правильность взятого нами курса на устранение одной из сильнейшей держав мира, а также сильнейшего военного блока. Используя промахи советской дипломатии, чрез -вычаиную самонадеянность Горбачева и его окружения, в том числе и тех, кто откровенно занял проамериканскую позицию, мы добились того, что собирался сделать президент США Трумэн с Советским Союзом посредством атомной бомбы. Правда, с одним существенным отличием - мы получили сырьевой придаток, не разрушенное атомом государство, которое было бы нелегко создавать
В ближайшее десятилетие на этом стратегическом направлении нам предстоит решение следующих проблем-
расчленение России на мелкие государства путем межрегиональных воин, подобных тем, что были организованы нами в Югославии-
окончательный развал военно-промышленного комплекса России и армии;
установление нужных нам режимов в оторвавшихся от России республиках. Да, мы позволили России быть державой, но империей будет только одна страна — США. 2
1 Наш современник. 1990, № 3. С. 139.
Z » журн. «Наш совре-
287
Вопросы для самопроверки к главам XIII—XV
1. Когда и как проходил процесс образования централизованного государства в России?
2. Причины смуты в России и ее последствия. 3. Сущность реформ Петра I и их роль в преодолении экономической отсталости.
4. Образование министерств в России и цели введения протекционизма.
5. Роль отмены крепостного права в развитии капитала в России.
6. Социальное значение Земств и городского самоуправления.
7. В чем суть реформ Витте и Столыпина?
Литература
1. Соловьев С. История России с древнейших времен
2. История русской экономической мысли. — М.: Госполитиздат, 1955. Т. 1,2.
3. Великие реформы в России 1856—1874 гт. — М, 1992.
288
Глава XVI — Формирование плановой системы управления в СССР
§ 1. Национализация, менеджмент и военный коммунизм
После победы 7 ноября 1917 г. Великой Октябрьской социалистической революции переход большого количества предприятий в об — щественную собственность ставил перед правительством, получив — шим новое название — Совет Народных Комиссаров (СНК), вопрос о способах управления ими. В поисках новых форм управления на микро- и макроуровнях Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) Совета рабочих и солдатских депутатов и СНК осуществили ряд мер, наиболее принципиальными из которых являются следующие:
1. Ведение рабочего контроля во всех промышленных, торговых, банковских, сельскохозяйственных, транспортных, кооперативных, производственных товариществах. Для каждого крупного города, губернии или промышленного района создавался местный Совет Рабо — чего контроля.
2. Создание Высшего Совета Народного Хозяйства (ВСНХ) согласно декрета ВЦИК и СНК, задача которого — организация народного хозяйства и государственных финансов. ВСНХ должен был вырабатывать общие нормы и план регулирования экономической жизни страны, согласовывать и объединять деятельность централь — ных и местных регулирующих учреждений.
3. Образование местных органов экономического управления в соответствии с постановлением VIII Всероссийского съезда Советов О местных органах экономического управления. При губернских исполнительных комитетах было предложено создать губернские эко — номические совещания, на которые возлагалась координация экономической деятельности всех предприятий и организаций.
Принципиальное направление деятельности экономических органов на всех уровнях было определено в работе Владимира Ильича Ленина (1870—1924) Очередные задачи Советской власти (1918), где он подчеркивал, что после завоевания политической власти зада — ча управления становится главной, центральной. В этой работе дано обоснование объективной необходимости осуществления научного
289
i
управления и поставлены следующие задачи, практическая разработка которых составляет основу современного менеджмента1:
1. Введение в управление на микро- и макроуровне единоначалия.
2. Повышение производительности труда на основе научной организации труда.
3. Организация хозяйственного (коммерческого) расчета.
4. Материальная заинтересованность производителей в результа — тах труда.
5. Введение наилучших систем учета и контроля.
6. Разработка index—number (числа —показателя), достоверно отражающего результаты хозяйствования.
7. Укрепление трудовой дисциплины и поиск новых форм морального стимулирования рабочих и управленцев.
Центральным звеном менеджмента является планирование. Для разработки единого общегосударственного плана и контроля за его выполнением в феврале 1921 года была образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан), на которую были возложены:
разработка единого общегосударственного хозяйственного плана, способов и порядков его осуществления;
рассмотрение и согласование с общегосударственным планом производственных программ и плановых предложений различных ведомств, а также областных (хозяйственных) организаций по всем отраслям народного хозяйства и установление очередных задач;
выработка мер общегосударственного характера по развитию знаний и организации исследований, необходимых для осуществле -ния плана государственного хозяйства, а также по использованию и подготовке потребного персонала;
выработка мер по распространению в широких кругах населе — ния сведений о плане народного хозяйства, о способах его осуществ — ления и формах соответственной организации труда.
Позитивный опыт советского планирования, особенно на микро-уровне, получил широкое распространение в мировой практике, во многих странах он получил дальнейшее развитие с учетом конкретных специфических условий.
Предлагая внедрение научных основ организации и управления производством, Ленин настаивал во что бы то ни стало перенять все ценное из завоеваний науки и техники в этой области. Он предло — жил организовать в России изучение и преподавание системы Тей — лора и приспособить ее к российским условиям.
1 Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам ТА — М: Госполитиздат, 1957. С. 15.
--------------------------------290---------------------------------
Исследование работ и декретов ВЦИК и СНК по управлению эко -номикой после революции дает вполне достаточно оснований говорить о возникновении советского или государственного менеджмента. Такой термин тогда не использовался, но ведь главное не в названии процесса (явления, метода), а в его содержании, сущности.
М.Х.Мескон, М.Альберн и Ф.Хедоури справедливо отмечают, что практика управления так же стара, как организации, а это означает, что она действительно очень древняя1. Они утверждают, что строительство египетских пирамид, завоевания Александра Македонского, управление Римской империей не могло осуществляться без определенных форм использования менеджмента. Если менеджмент был в древние времена, то как мог он отсутствовать в советские времена?
Реформы по управлению фабриками Роберта Оуэна, который представлял рабочим приличное жилье, улучшал их условия работы, разрабатывал систему открытой и справедливой оценки работников и их материального стимулирования, Мескон, Альберт и Хедоури обоснованно назвали феноменально новаторскими для своего времени Эти реформы явились уникальным прорывом в суть человеческого восприятия действительности и роли руководителя2
В советском менеджменте вклад Оуэна, Тейлора и многих других известных деятелей в теорию организации труда и управления получил дальнейшее развития с учетом достижений науки и техники и специфических условий. Весьма характерным в этом отношении является научная и практическая деятельность Алексея Константиновича Гастаева (1882—1941) и организованного им в 1920 г Центрального института труда (ЦИТ).
В годы военного коммунизма и последующие этапы развития Советского государства был накоплен огромный опыт мирового зна -чения на всех уровнях экономики. Наряду с позитивными элементами в нем было немало и отрицательных моментов, которые тоже имеют важное значение для нации и которые непременно следует учитывать в системе государственного регулирования на микроуров -не. Поэтому распространенные утверждения об отсутствии в СССР менеджмента теоретически несостоятельны, а практически затрудняют анализ причин современного кризиса экономики России. Советские методы хозяйствования на микроуровне и теоретически и практически предусматривали использование основных принципов менеджмента.
; Мескон М.Х., Альберт М, Хедоури Ф. Основы менеджмента - М.. Дело, 1993. С.62.
2 Там же. С. 63.
291
Следовательно, совершенствование форм управления многочисленными подсистемами и общества в целом имеет многовековую ис — торию. Особенно активным и плодотворным этот процесс стал после появления новой науки кибернетики и электронно-вычислительных машин (ЭВМ). Именно после этого в СССР активизировались дискуссии о необходимости самостоятельной науки управления. В итоге был введен ряд научных дисциплин по управлению. Между менеджментом и наукой управления много общего, но есть и различия.
Понятия «менеджмент» и «управление» соотносятся как общее и его разновидность. Можно управлять машиной, войсками, взрывом, но нельзя это назвать менеджментом, ибо нет совместной деятельности людей, соединения и столкновения интересов, общей цели. Объект и средства управления определяют главное различие этих понятий. Менеджмент — это концепция управления, в которой приоритет отдается экономическим интересам, ведущую роль играют экономи — ческие методы управления, где бы оно не осуществлялось Короче говоря, менеджмент - это управление экономическими процессами во всех сферах человеческой деятельности.
Когда говорится о создании научных основ менеджмента в США в начале XX века, то имеется в виду прежде формирование научной организации труда на рабочем месте, в бригаде, на предприятии. Речь идет о тейлоризме и фордизме. Это высоко оценено во всем мире И даже В.И. Ленин в молодой Советской республике рекомендовал ис -пользовать этот опыт. Но менеджмент за пределами предприятий и по вертикали, и по горизонтали в разных странах серьезно различа — ется. Вот что пишут об этом шведские ученые: «Теория и модели менеджмента и маркетинга должны приспосабливаться к культурным, экономическим и идеологическим рамкам того общества, где они будут осуществляться на практике. В большинстве европейских стран обучение этим дисциплинам происходило по американским учебни — кам. Это ведет к тому, что студенты и преподаватели чувствуют: те — ория не совпадает со многими особенностями данной страны».1
Но принципиальное отличие советского менеджмента касается не только терминологии. Общественная собственность объективно тре — бовала поиска (впервые в мировой практике) форм и методов, составляющих единую систему управления, начиная с рабочего места и завершая народным хозяйством страны в целом. Национализация земли, крупной промышленности, железных дорог, банков и введение монополии внешней торговли заложила основу социалистического
Войе X., Якобсон У. Менеджмент и маркетинг. - М.: «Прогресс», 1991, с. 51.
292
сектора в экономике, но мирное преобразование экономических отношений было прервано иностранной интервенцией и гражданской войной.
После свержения в России монархии на ее спасение бросились государства.
Повстанческому движению в России, возглавляемому бывшими царскими генералами и адмиралами, оказывалась огромная финан -совая и материальная помощь из —за рубежа. В самой России их активно поддерживали все, кто в ходе революции лишился своей соб — ственности, а также церковь, земли и многие владения которой были конфискованы. Советская власть оказалась на грани гибели. Молодая республика была объявлена единым военным лагерем. Вся экономика была подчинена разгрому внешних и внутренних врагов. Экономическая политика Советского государства в годы иностран — ной интервенции и гражданской войны получила обобщенное название военного коммунизма.
Сущность экономической политики военного коммунизма характеризуется директивно-командными методами управления сверху донизу и внеэкономическими формами принуждения к труду.
Центральным звеном экономической политики военного комму — низма была продразверстка. Ее суть состояла в том, что необходи — мый государству минимум зерна для Красной Армии и бесхлебных районов подлежал обязательному отчуждению у крестьян произво -дящих губерний, что вызывало недовольство селян, которые тогда со -ставляли большинство населения. Поэтому после окончания гражданской войны и разгрома иностранной интервенции Ленин предложил новую экономическую политику (нэп) вместо военного коммунизма.
§ 2. Новая экономическая политика (НЭП)
Центральным звеном нэпа является замена продовольственной разверстки продовольственным налогом. В чем их принципиальное отличие?
Продовольственный налог по объему был меньше продразверстки. Так, продразверстка на 1920—1921 гг. составляла 423 млн. пудов, а продналог на 1921—1922 гг. — 240 млн. пудов зерна. Излишки после продналога оставались крестьянам, которые могли распоряжаться ими по своему усмотрению, тем более, что была объявлена свобода частной торговли. Для России, где насчитывалось в тот пе -риод более 25 млн. единоличных хозяйств, экономическое и политическое значение такого шага трудно было переоценить.
-------------------------------293------------------------------
Введение продналога создало личную заинтересованность сельс — ких тружеников в увеличении производства сельскохозяйственной про — дукции и повышении производительности труда. Это дало мощный толчок развитию производительных сил не только на селе, но и в про — мышленном производстве. Последнему обстоятельству содействовали также ослабление централизации и укрепление губернских экономических органов. Местные отделения центральных главков вошли в состав губернских совнархозов в качестве производственных отделов.
Совершенствование структуры управления государственными предприятиями сопровождалось переводом их на хозяйственный (ком — мерческий) расчет. Для обеспечения их рентабельной работы и получения прибыли были расширены права и самостоятельность предприятий в области финансов и распоряжения материальными ресурсами.
Важным фактором в развитии промышленности в период нэпа было оживление капитализма. Наряду с развитием государственного капитализма создавались смешанные общества и разрешалась сдача в аренду частному капиталу мелких предприятий, а также при — влечение иностранного капитала. Этим процессам в значительной мере содействовало и то, что согласно Наказу СНК о проведении в жизнь новой экономической политики от 9 августа 1921 г. для развития торговых отношений с заграницей хозяйственным органам предоставлялось право иметь свои представительства при заграничных органах народного комиссариата внешней торговли1.
Исключительно важным элементом нэпа была стабилизация советского рубля. В октябре 1922 г. 100 000 руб. равнялись одной довоенной копейке. В 1922 и 1923 гг. была проведена деноминация советских денежных знаков. Госбанк получил право на эмиссию банкнот (червонцев), обеспеченных золотом. В 1924 г. была введена в оборот новая твердая валюта в виде казначейских билетов в золотом исчислении. В качестве разменной монеты стали использоваться се — ребро и медь. Твердая валюта вызывала полное доверие на мировом рынке и открывала новые возможности для внешнеполитических свя — зей. В письме ЦК РКП(б) О денежной реформе от 7 марта 1924 г. в связи с реформой местным органам, в частности, предлагались:
снижение розничных цен на промышленные товары путем про — верки и калькуляции государственных органов и кооперации;
исключение из всех цен курсовых надбавок, применяемых в целях страхования от обесценивания советских денежных знаков;
снижение в городах вздутых цен на продовольствие путем эко — номических мер;_____
1 Директивы КПСС и Советского правительства... С.25—8.
----------------------------------294------------------------------------
проведение гласности цен, устанавливаемых в твердой валюте;
безусловное выполнение запрета выпуска каких бы то ни было денежных суррогатов и недопущение обходов этого запрета в любой форме;
борьба с возможными попытками спекулянтов создавать разменные лажи. Для этого давать широкое оповещение, что червонцы беспрепятственно обмениваются на казначейские билеты и обратно1.
Таким образом, новая экономическая политика содействовала активному развитию товарно-денежных отношений. За 1921—1925 гг. советская промышленность приблизилась по выпуску продукции к уровню довоенного 1913 г. Прибыль ее возросла с 96 млн. руб. в 1922—1923 гг. до 458 млн. руб. в 1924—1925 гг.2 Темпы роста производства сельскохозяйственной продукции были самыми высокими за всю историю России. Потребности страны в продовольствии практически были удовлетворены, экспорт зерна увеличился.
Резкий подъем сельского хозяйства и промышленности расшири -ли возможности торговли. В 1922—1923 гг. оборот 71 биржи достиг 639 млн. руб., различный товарооборот в 1924—1925 гг. составлял 7,7 млрд. руб. Заметно вырос внешний товарооборот. Экспорт увели-чился с 20,1 млн. руб. в 1921 г. до 608,3 млн. руб. в 1925 г.; импорт в 1925 г. составил 826,7 млн. руб., т.е. 66% довоенного уровня.
В новой экономической политике было также немало и негативных моментов. Остановимся на двух из них, имеющих важное практичес -кое значение для определения путей развития экономики современной России. Во-первых, тресты, производственные объединения, предприятия и кооперативы в погоне за прибылью, которая тогда стала основным оценочным показателем их работы, начали резко поднимать цены. Выпуск продукции уменьшился, а прибыль за счет роста цен увеличивалась в несколько раз. Производители гордились своими ус -пехами в повышении эффективности производства — в действительности же они были мнимыми и создавали цепную реакцию роста цен от сырья до товаров народного потребления. Во - вторых, шло резкое расслоение в уровне благосостояния народа. Неуклонно расширялся слой богатых и очень богатых людей. (Сейчас их называют новыми русскими, тогда — нэпманами.) Большинство их богатело тогда (как и сейчас) не за счет трудолюбия или рациональной организации производства товаров и услуг, а благодаря спекуляции и мошенничеству. Все это вызвало неоднозначное отношение к новой экономической политике, также, как раньше — к военному коммунизму.
1 Директивы КПСС и Советского правительства... С.449—450.
2 Экономические известия. — М.: Экономика, 1971. С.205.
295
§ 3. Изменения в системе управления в процессе индустриализации и коллективизации
Индустриализация (от лат. Industrie — деятельность) означает переход экономики от мануфактуры к крупному машинному производству. Проведение индустриализации вызвало необходимость со — вершенствования всей управленческой системы от управления предприятием до управления наркоматом и народным хозяйством в це — лом. В постановлении ЦК ВКП (б) О мерах по управлению производством и установлению единоначалия1 (1929) содержалось положение, которое ныне составляет одну из основ современного менеджмента: надо научиться соединять демократизм с железной дис -циплиной во время труда, с беспрекословным повиновением воле одного лица во время труда.
Опыт индустриализации предусматривал, что для успешного ее проведения необходим специальный орган. Поэтому в 1932 г. на базе ВСНХ создается ряд наркоматов: тяжелой промышленности, лесной и лесообрабатывающей промышленности и др. При этом республиканские и местные объединения и тресты должны были по-прежнему оставаться в непосредственном управлении республиканских и местных органов. Более того, предусматривался перевод главков союзных наркоматов на хозяйственный расчет.
Для активизации внедрения хозяйственных отношений и совершенствования структуры управления было принято постановления
ЦК ВКП(б) О реорганизации управления промышленностью
2. Ос-
новным его звеном было признано предприятие. Сохранение главных управлений при наркоматах, которые осуществляли непосредственное руководство заводами и фабриками, было признано нецелесообразным. Вместо них предлагалось создавать хозрасчетные объединения (тресты, синдикаты).
Весьма позитивную роль в экономическом развитии сыграли спе — циальные банки долгосрочных вложений, созданные согласно поста — новлению ЦИК и СНК СССР от 5 мая 1932 г.3 Финансированием промышленности занимался Промбанк, сельского хозяйства — Сельхозбанк, строительства — Всекобанк, коммунального и жилищного хозяйства — Цекобанк.
1 Директивы КПСС и Советского правительства... Т.2. С. 120—126.
2 Там же. С. 126—133.
3 Там же. С. 345—347.
296
Важную роль сыграло также и постановление ЦИК и СНК СССР О фонде директора предприятия за счет прибылей1, в котором пре -дусматривалось отчисление в этот фонд 4% от плановой прибыли и 50% от сверхплановой прибыли. Эти средства могли использоваться на улучшение жилищных и культурно - бытовых условий коллектива, а также на индивидуальное стимулирование повышения производительности труда в том числе рационализаторской деятельности.
О коллективизации. Кооперация широко и активно развивается в мировой практике в области сельского хозяйства. В США количество членов различных кооперативов достигает почти 60 млн. человек. Кооперативы сбывают там до 1/3 сельскохозяйственной продукции. В числе 500 крупнейших производственных объединений мира 15 кооперативов2. Поэтому работа Ленина О кооперации отражала тенденции мирового технического процесса. Кооперирование 25 млн. единоличных крестьянских хозяйств было весьма актуальной практической задачей, тем более что национализация земли в СССР создала для кооперирования благоприятные возможности. Основными принципами ленинского кооперативного плана были следующие:
добровольность вступления в кооперативы;
материальная заинтересованность крестьян во вступлении в ко -оперативы;
финансовая, материальная и организационная помощь коопе -ративам со стороны государства;
постепенность перехода от простых к более сложным формам кооперации.
В период нэпа эти принципы в основном соблюдались. На селе добровольно создавались товарищества совместной обработки зе- гли (ТОЗ), сравнительно широкий размах получили снабженческие кооперативы, бытовые кредитные и потребительские. Но во второй половине 20-х гг. постепенно происходит огосударствление кооперативного движения, теоретическим обоснованием которого явилась речь Сталина К вопросам аграрной политики в СССР на конференции аграрников - марксистов в декабре 1929 г. Критикуя теорию устойчивости малокрестьянского хозяйства, Сталин несправедливо причислил к ее сторонникам А.В.Чаянова. Сталинская фраза: Непонятно только, почему антинаучные теории советских экономистов типа Чаяновых должны иметь свободное хождение в нашей печати?3
Директивы КПСС и Советского правительства... С.511—512. 1 Творцы кооперации. — М.: Московский рабочий, 1991. С.З. Сталин КВ. Вопросы ленинизма. 11-е изд. - м.. Госполитиздат, 1953. СИЗ.
297
— в одночасье превратила таких видных ученых, как Н.Д.Кондратьев, Н.П.Макаров, А.В.Чаянов и А.Н.Челинцева в буржуазных экономистов с трагическими для них последствиями.
Никто из указанных экономистов в своих многочисленных трудах не отрицал преимущества крупного сельскохозяйственного производства. Но они обоснованно утверждали, что кооперирование еди — ноличных крестьянских хозяйств — это процесс длительный и по — этапный. Их принципы перехода от простых форм кооперации к более сложным совпадали с соответствующими положениями Лени — на. Так же как и Ленин, они считали невозможным насильственное решение этого вопроса.
Но добровольность и постепенность не соответствовали Сталине — ким принципам кооперирования, согласно которым коллективизация должна проводиться в директивном порядке, по разнарядке и в крат — чайшие сроки. Создание крупных хозяйств при наличии самых при — митивных орудий труда приводило к снижению эффективности про — изводства, но это не принималось во внимание. В ходе коллективиза — ции создавались колхозы и совхозы.
Совхоз — это советское государственное сельскохозяйственное предприятие, которое возглавлял назначаемый государством дирек — тор, а занятые в нем люди имели статус рабочих и служащих. Управ — ление совхозами производилось по принципу промышленных госу — дарственных предприятий. Все средства производства и производи — мая хозяйством продукция принадлежали государству, которое гарантировало им зарплату и другие социально — бытовые условия. Убытки совхозов покрывались за счет государства.
Колхоз — это коллективное сельскохозяйственное предприятие, высшим органом управления которого являлось общее собрание колхозников, избиравшее правление, его председателя и ревизионную комиссию. Все средства производства и производимая продукция являлись кооперативной собственностью коллектива. За экономичес — кие результаты государство не несло никакой ответственности. Согласно Устава сельхозартели из получаемых доходов колхоз вносил государству установленные законом налоги, производил страховые платежи и возвращал ссуды. Артель покрывала все производственные и административные текущие расходы и из установленных сверху процентов делало отчисления в неделимые фонды (техника, здания и другие объекты производственного и культурно — бытового назначения). И только после этого оставшиеся средства распределялись по трудодням. На практике многие колхозы не имели средств для отоваривания заработанных колхозниками трудодней.
298
Управление на макроуровне и колхозами, и совхозами осуществляли министерства сельского хозяйства СССР и союзных республик. В областях и районах имелись управления сельским хозяйством. Колхозам, так же как и совхозам, в директивном порядке спус -кались планы, выполнение которых было первой заповедью хозяйствования. Поэтому процесс огосударствления колхозов и межколхозных предприятий имел хронический характер, исключивший возможность преимуществ создания кооперативных предприятий, которые по своей сущности являлись демократическими.
Создание и развитие плановой системы управления экономикой сопровождалось значительными успехами на практике. В конце 20-х — начале 30-х годов на Западе разразился мировой экономический кризис, а советская экономика тогда развивалась рекордными для мировой прак -тики темпами. Производство электроэнергии в 1935 году составило 26,3 млрд. квт/ч против 2,0 млрд. квт/ч в предвоенном 1913 году; производство нефти — соответственно 25,2 и 10,3 млн. т; угля — 1096 и 29,2; железной руды — 26,8 и 9,2; стали — 12,6 и 4,3; бумаги — 640,8 и 269,2 тыс. т1.
Особенно быстро развивалась экономика в годы индустриализации и коллективизации. В 1940 году по сравнению с 1928 годом (началом индустриализации) национальный доход увеличился в 5,1 раза, продукция промышленности в 6,5 раза, валовая продукция сельского хозяйства — в 1,3 раза, капитальные вложения — в 6,7 раза, пассажирооборот всех видов транспорта — в 4,0, розничный товарооборот — в 2,3 раза. В результате в исторически короткий срок была создана экономическая основа нового общественного строя.
1 Народное хозяйство СССР за 70 лет. - М.: Финансы и статистика, 1987. С.32.
299
Глава XVII — Изменения в управлении экономикой СССР в 50—80-е годы
§ 1. Сталин о путях развития советской экономики
В 1995 г. было торжественно отмечено 50—летие окончания Второй мировой войны. Решающий вклад в победоносное завершение войны внес Советский Союз, потери которого составили свыше 20
млн. человек.
Для достижения основных экономических показателей довоенного уровня был разработан Пятилетний план восстановления народного хозяйства СССР на 1946—1950 гг. В результате его успешного выполнения производство национального дохода в 1950 г. превысило уровень 1940 г. на 64% Было восстановлено производство важнейших видов продукции: выплавка стали в 1950 г (27,4 млн. т) превысила довоенный уровень (18,3); значительно превзойден уровень производства электроэнергии, добыта нефти и угля, выпуска тракторов и автомобилей. Объем выпуска продукции легкой промышленности превзошел довоенный на 17%1. В связи с успехами в восстановлении народного хозяйства в 1947 г. было принято постановление Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) О проведении денежной реформы и отмене карточек на продовольствие и промышленные товары. Целью было ликвидировать последствия второй мировой войны в области денежного обращения. За годы войны за счет эмиссии и притока фальшивых денег накопилась огромная сумма, вследствие чего существовали низкие — на товары, отпускав -мые по карточкам, и очень высокие цены на товары коммерческих магазинов. Реформа предусматривала изъятие лишних денег из обращения и установление единых цен на товары. В обращение были выпущены новые деньги образца 1947 г. Старые деньги обменивались на новые без ограничения в соотношение 10:1. Вклады в сберегательных кассах до 3 тыс руб. обменивались в соотношении 1:1, от 3 до 10 тыс. руб. 3:2, а свыше 10 тыс. руб. — 2:1. Металлическая монета обмену не подлежала и оставалась в обращении по номиналу2.
Наряду с практической деятельностью Сталин занимался разработкой теоретических проблем экономической политики. Его работа
1 страна советов за 50 лет. - М. Статистика, 1967. С.195, 196.
2 История социалистической экономии СССР. - М. Наука, 1980. С.153.
300
Экономические проблемы социализма в СССР содержит замечания по экономическим вопросам и ответы по наиболее спорным из них в связи с обсуждением макета учебника Политическая экономия социализма. С учетом занимаемого Сталиным положения выход этой работы в тот период имел важное не только теоретическое, но и практическое значение. Ее достоинствами можно назвать:
а) полную реабилитацию политической экономии социализма как фундаментальной теоретической экономической науки;
б) признание и в условиях социализма действий общих и специфических объективных экономических законов;
в) принципиальное признание, хотя и с оговорками, товарного про -изводства и действия закона стоимости при социализме Сталин признавал, что на российских предприятиях имеют актуальное значение такие вопросы, как хозяйственный расчет, вопрос о ценах и т.п., поэтому предприятия не могут и не должны обходиться без закона стоимости. Особенно важно было в тот период его положение о необходимости использования закона стоимости в практике ценообразования.
Что же касается серьезных недостатков этой работы, то наиболее крупные из них связаны с выводами И.Сталина о перспективах развития советской экономики. По его мнению, для того, чтобы подготовить действительный, а не декларативный переход к коммунизму, нужно осуществить по крайней мере 3 основных предварительных условия:
Во-первых, прочно обеспечить не мифическую рациональную организацию производительных сил, а непрерывный рост всего об -щественного производства с преимущественным ростом производства средства производства.
Во-вторых, постепенно с выгодой для колхозов и, следовательно, для всего общества, поднять колхозную собственность до уровня обще — народной собственности, а товарное обращение постепенно заменить системой продуктообмена.
В-третьих, добиться такого культурного роста общества, который обеспечил бы всем его членам всестороннее развитие их физичес -ких и умственных способностей.
Только после выполнения всех этих предварительных условий можно будет осуществить коренной переход от экономики социализма к высшей экономике — экономике коммунизма1.
1 Сталин И.В. Экономические проблемы социализма в СССР. - М.: Госпо-литиздат, 1952. С.65.
301
Третье условие носит общий характер, в основном декларативный, однако первые два условия не могли не оказывать негативного вли — яния на разработку и реализацию экономической политики государства и практику управления производством. В чем это конкретно проявлялось? Начнем с первого условия.
Именно курс на преимущественный рост средств производства проводился на практике с начала индустриализации. Удельный вес средств производства к общему объему продукции промышленности составлял в 1913 г. — 33%, в 1928 г. - 40%, в 1956 г. — 70%. С 1928 г. до 50 —х гг. темпы роста производства средств производства более чем в 1,8 раза опережали темпы производства средств потребления. Раньше такое опережение мотивировалось необходимостью обеспечения в короткий срок экономической независимости СССР, находившегося в капиталистическом окружении. После победы во Второй мировой войне и в период восстановления народного хозяйства были созданы условия для ускорения роста производства средств потреб -ления. Но Сталин по существу предложил увековечить сложившуюся ситуацию и тем самым априори ограничивал возможности удовлетворения материальных и культурных потребностей народа. Примат производства над потреблением находился в явном проти -воречии с основным экономическим законом, который сформулиро — вал Сталин в этой работе: обеспечение максимального удовлетворения постоянно растущих материальных и культурных потребностей всего общества путем непрерывного роста и совершенствования социалистического производства на базе техники.
Второе условие перспектив развития советской экономики свидетельствовало о:
недооценке Сталиным роли товарного производства в повышении эффективности социалистического производства;
недооценке роли колхозной собственности в развитии народного хозяйства, которая, по мнению Сталина, относилась ко второй категории, чем, собственно, и объясняются его возражения против ее расширения и укрепления.
Теоретическим обоснованием убыточных предприятий и отраслей было следующее положение Сталина. Если рассматривать рентабельность не с точки зрения отдельных предприятий или отраслей производства и не в разрезе одного года, а с точки зрения всего народного хозяйства и на протяжении, скажем, 10—15 лет, что было бы единственно правильным подходом к решению этого вопроса, то временная и непрочная рентабельность отдельных предприятий или отраслей производства не может идти ни в какое сравнение с прочной и постоянной рентабельностью, которая устанавливается в ре -
___________----------------302------------------------------------
зультате действия закона планомерного развития и использования планирования народного хозяйства.
Именно по такому принципу определялась эффективность многих послевоенных сталинских строек коммунизма, и особенно пре -имущества гидроэлектростанций по сравнению с тепловыми электростанциями. При сооружении ГЭС в расчет не принимались исчезновение десятков и сотен тысяч плодородных земель и ценных пород лесов, которые заливались водой, а также расходы, связанные с переселением жителей из будущих морей в необжитые места.
§ 2. Реорганизация системы управления Н. С.Хрущевым
Первое существенное изменение было произведено Н.С.Хрущевым в области аграрной экономической политики. После смерти Ста — лина наиболее слабым звеном в советской экономике было сельское хозяйство. Среди мер, предложенных Хрущевым в целях резкого подъема сельского хозяйства, центральное место занимало резкое повышение материальной заинтересованности тружеников села в увеличении сельскохозяйственной продукции.
Большинство колхозников, не получавших ни копейки на свои трудодни, жили только за счет подсобного хозяйства. Теоретической основой неэффективности колхозного производства являлось положение, согласно которому такие экономическое категории, как хозрасчет, себестоимость, рентабельность, для колхозников считались неприемлемыми Калькуляция себестоимости колхозной продукции не делалась, и реальные затраты на ту или иную продукцию не были известны — цены на нее устанавливались весьма произвольно. Обязательные поставки государству продукции устанавливались по конкретным видам продукции в натуральном выражении по очень низким ценам. При определении в дальнейшем себестоимости колхозной продукции выяснилось, что по многим видам ее затраты не покрывали и десятой доли производственных затрат. Вся продукция животноводства была убыточной. Выяснился и такой парадоксальный факт, большинство продукции хозяйств, представленных на Сельскохозяйственной выставке как образцы передового производственного опыта, являлись убыточными.
После 1953 г. закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию повышались неоднократно, и не в процентах, а в разах. Цены, например, на скот и птицу сразу же были повышены в 5,5 раза. В конечном счете важнейшие виды продукции стали рентабельными, что создало благоприятные условия для увеличения ее производства.
303
Наряду с повышением цен солидные средства выделялись на укрепление материально — технической базы села и строительство там социально — бытовых объектов.
Повышение материальной и моральной заинтересованности колхозников в росте производства имело хорошие последствия. В 1956 г. посевные площади были увеличены на 25%, сбор зерновых культур — на 20%, а молока — на 63%. Производство животного масла (без домашнего производства) за этот срок увеличилось на 46%. Достигнутые успехи подтверждали эффективность хрущевских изменений в сталинской аграрной экономической политике.
После XX съезда партии Хрущев еще более активно проводил курс на совершенствование системы управления экономикой как на микро —, так и на макроуровнях. Наиболее принципиальным решени — ем в этом направлении явился переход в 1957 г. от отраслевой системы управления через министерства и союзные ведомства к территориальной — через совнархозы. На февральском (1957 г.) Пленуме ЦК КПСС было принято постановление О дальнейшем совершенствовании управлением промышленностью и строительством, суть которого заключалась в ликвидации отраслевых министерств и создании в областях советов народного хозяйства (совнар — хозов). Многие из них затем неоднократно укрупнялись. Для оперативного управления ими из центра был создан Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ). Территориальная система управле-нбия создала более благоприятные условия для:
а) организации труда и структуры управления на микроуровне;
б) развития эффективных форм общественного разделения труда,
в) межотраслевой специализации и кооперирования в регионах;
г) создания межотраслевых специализированных производств по ремонту оборудования, изготовлению заготовок и инструментов для различных отраслей промышленности;
д) комплексного развития экономических районов.
За первые 3 года работы по новой схеме совнархозы укрупнили более 2 тыс. предприятий и провели большую работу по концентра — ции распыленных мелких вспомогательных, ремонтных и транспортных работ, которые ранее выполнялись для десятков своих москов — ских ведомств. В ходе поиска новых форм управления появились и получили широкое распространение объединения родственных предприятий в производственные фирмы. В них весьма удачно решалась проблема мелких предприятий в рамках территориальной системы управления._________
1 Достижения Советской власти за 40 лет в цифрах. — М.: Статиздат,
1957. С.7, 9, 157.
304
Наряду с достоинствами в территориальной системе имелись и следующие серьезные недостатки:
некоторые совнархозы под видом специализации стремились освободиться от производства невыгодной продукции1;
обнаружились попытки создания замкнутого хозяйства внутри экономического района;
кое-где стали строить новые предприятия и развивать сырьевую базу исходя из местных интересов;
межхозяйственные поставки выполнялись прежде всего для своих предприятий без учета интересов чужих.
Тенденция к автономии серьезно сдерживала использование пре -имуществ территориальной системы управления.
Принципиальные изменения внес Хрущев и в систему управления аграрно-промышленным сектором. В принятом в феврале 1958 года сессией Верховного Совета СССР законе О дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации машинно-тракторных станций записано: учитывая достигнутый в настоящее время уровень экономического и организационного развития колхозов, признать необходимым реорганизовать машинно-тракторные станции в ре-монтно-технические станции. Тракторы, комбайны и другие сельскохозяйственные машины, принадлежащие машинно-тракторным станциям, продавать колхозам, изъявившим желание приобрести эту технику. Колхозам, не имеющим возможности сразу оплатить купленные ими тракторы и машины, предоставлять в рассрочку в зависимости от их экономического состояния. Продавать, начиная с 1958 года, колхозам и совхозам новые тракторы, комбайны и другие сельскохозяйственные машины2.
Нельзя не отметить и изменения, произведенные Хрущевым в политике строительства жилья. В настоящее время много пишут о хру — щебах в негативном плане, что совершенно неоправданно. Строительство жилья в сталинское время находилось в крайне плачевном состоянии. Около новых современных предприятий для людей строились, как правило, бараки по проектам довоенных, а порой и доре — волюционных времен. В то же время в Москве строились десятки образцово — показательных домов (высотные, а также дома с колоннами и высотой потолков в 3,5—4 м). Хрущев подверг резкой критике строительство таких домов, где 1 м2 полезной площади стоил в десят—
1 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 8-е изд. Т.9. - М.: Политиздат, 1986.
2 Закон о дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации машинно-тракторных станций. — М.: Госполитиздат, 1958. С.77__78.
------------------------------------305----------------------------------
ки раз дороже, чем в обычных. Был избран наиболее дешевый скоростной вариант строительства жилья, рассчитанного на 30—40 лет, с перспективой строительства более комфортабельных домов в уело — виях развитой экономики.
Реализация новой политики в жилищном строительстве содействовала резкому увеличению жилья. В 1946—1950 гг. среднегодовой ввод жилья составлял 23,4, а в 1956—1958 гг. — 58,3 млн. кв.м, или в 2,5 раза больше. К 60 - м гг. ежегодный ввод жилья был доведен до 80 млн. кв.м.1 Десятки миллионов семей поменяли бараки, подвалы и коммуналки на отдельные квартиры со всеми удобствами. (В настоя -щее время положение строительства жилья для тех, кто живет на трудовые доходы, ниже всякой критики. В 1995 г. жилищный фонд России по сравнению с 1990 г. возрос всего лишь на 10%)2.
В деятельности Хрущева наряду с позитивными изменениями в системе управления экономикой было немало и негативных момен — тов, особенно в последние годы нахождения его у власти, когда культ личности уже по многим параметрам приближался к сталинскому, что особенно ярко проявилось в неистовой борьбе Хрущева с траво — польной системой земледелия и попыткой всюду навязывать выра — щивание кукурузы.
Негативно сказалась на системе управления ликвидация Хруще — вым сельских райкомов партии и раздел обкомов партии на промышленные и сельские. Некоторые другие его субъективные решения и проведенные реорганизации в конечном счете сводили на нет успехи, достигнутые в первые 5 лет.
§ 3. Сущность, цель и результаты экономической реформы 1965 года
После Н.С.Хрущева высший партийный пост занял Л.И.Брежнев, а правительство возглавил А.Н.Косыгин. Уже через месяц после отправки Хрущева на пенсию были восстановлены сельские райкомы партии и отменено его решение о разделении обкомов партии на промышленные и сельские. В сентябре 1965 г. на Пленуме ЦК КПСС было принято решение о проведении мер по улучшению системы управления экономикой. В постановлении Об улучшении управления промышленностью намечалась ликвидация территориальной си -
1 Страна Советов за 50 лет // Страна. 1967. С.245.
2 Социально-экономическое положение России. - М., 1995, № 12. С.288.
306
стемы управления и возврат к отраслевой системе. В нем предусматривалось упразднение Высшего Совета народного хозяйства СССР, республиканских советов народного хозяйства, советов народного хозяйства экономических регионов.
Было образовано 11 союзно - республиканских и 9 союзных мини -стерств. Госплан СССР был преобразован в союзно - республиканс -кий орган. На республиканские Госпланы возлагалось обеспечение территориального планирования развития промышленного производства при отраслевом принципе управления и рассмотрение вопросов межотраслевого характера относительно промышленности, рас -положенной на территории союзной республики.
Как оправдавшие себя были сохранены существующие в экономических районах органы материально-технического снабжения по территориальному принципу с сетью специализированных складов и баз для снабжения всех предприятий и организаций региона. Для руководства ими был образован союзно - республиканский Госкоми -тет СССР по материально-техническому снабжению, а в союзных республиках были созданы главные управления материально-технического снабжения, имевшие двойное подчинение — Совету Министров республики и союзному Госкомитету.
Предлагая меры по совершенствованию планирования и усилению экономического стимулирования, А.Н.Косыгин утверждал, что показатель объема валовой продукции не ориентирует предприятия на выпуск изделий, действительно необходимых народному хозяйству и населению, и во многих случаях препятствует улучшению ассортимента и качества продукции. Вместо показателя валовая продукция предложено было использовать в планах предприятий показатель объем реализованной продукции. Выполнение заданий по реализации продукции должно было заставить предприятия уделять больше внимания ее качеству, поскольку предприятие, выпускающее продукцию низкого качества будет испытывать затруднения в ее реализации и, следовательно, не сможет выполнить план. При существующем же порядке оценки деятельности предприятия по выпуску валовой продукции такое предприятие считалось бы выполнившим план1.
Совершенствование экономического стимулирования включало улучшение системы ценообразования и системы оплаты. Оно проводилось, с одной стороны, путем централизованного увеличения ста-
1 Косыгин А.Н. Об улучшении управления промышленностью совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства. — М; Политиздат, 1965. С. 21__22
307
вок заработной платы и окладов, с другой — за счет более широкого использования части прибыли предприятия для материального сти — мулирования.
По существовавшим в то время критериям оценки хозяйственной деятельности реформа 1965 г. дала позитивные результаты. С 1965 по 1970 г. валовой общественный продукт увеличился на 42% против 37% в предыдущем пятилетии. Национальный доход составит соответственно 41 и 32%, продукция сельского хозяйства — 21 и 12%, розничный товарооборот — 48 и 34%. В следующей пятилетке, однако, общие показатели развития народного хозяйства заметно снизи — лись: среднегодовые темпы роста валового общественного продукта—с 7,4% в 1966—1970 гг. до 6,3% в 1971—1975 гг., производственный национальный доход — соответственно с 7,8 до 5,7%, продукция промышленности — с 8,5 до 7,4%, продукция сельского хозяйства — с 3,9 до 2,5%, производительность общественного труда — с 6,8 до 4,5%, реальные доходы на душу населения — с 5,9 до 4,4%, рознич -ный товарооборот — с 8,2 до 6,3%, объем реализации бытовых услуг населению — с 16,3 до Ю.4%1.
Почему? На этот вопрос однозначного ответа не существует. При — чин, объективных и субъективных, немало. Одной из них было то, что решение намеченных задач было непоследовательным и не доводилось до конца. Реформа, например, намечала расширение самостоя — тельности предприятий и сокращение числа утверждаемых им пока — зателей, а на практике число последних возросло, а самостоятельность еще больше была ограничена; реформой предусматривалось прекратить частые изменения утвержденных планов и отдельных пока — зателей плана без соответствующего уточнения других показателей, а на практике количество изменений резко возросло. Годовые планы уменьшались с целью повышения возможности их выполнения. Была изобретена даже знаменитая в ту пору формулировка: Пятилетний план выполнен по сумме годовых планов. Так облагораживалось невыполнение пятилетних заданий. Корректировки планов приняли всесоюзный размер и вольно или невольно порождали плановую анархию.
Примерно такая же ситуация сложилась и с выполнением, а точ — нее, невыполнением, договорных обязательств. Снизилась ответствен — ность транспортных организаций за своевременную доставку и со — хранность грузов.
J Народное хозяйство СССР в 1985 году. - М.: Финансы и статистика,
1986. С.38.
308
К сожалению, перечень мероприятий, намеченных, но не реализо — ванных на практике в ходе реформы, можно продолжить. Более того, некоторые важные положения реформы, которые вообще были про — тиворечивы интересам предприятий и отраслей, преданы забвению — например, создание заинтересованности у коллективов предприя — тий в принятии более высоких плановых заданий и всемерное повышение качества продукции как одна из главных задач.
В ходе реформы вместо показателя валовая продукция был введен новый оценочный стоимостный показатель — объем реализованной продукции. Этот показатель имел определенные достоинства по сравнению с валом, но сохраняя основные недостатки последнего, он добавил к ним свои собственные. Что же представляет собой объем реализованной продукции или просто реализация? Реализация — это проданная валовая продукция, за которую деньги уже поступили на расчетный счет предприятия. Однако, если объем валовой продукции будет небольшим, то откуда возьмется большая реализация? Поэтому погоню за объемом реализации нельзя отделять от погони за валом. К тому же важно отметить, что объем реализованной про — дукции исчислялся в текущих ценах, а темпы роста объема произ — водства и производительности труда определялись в неизменных ценах, следовательно, снова надо было использовать валовую (товарную) продукцию. Поэтому одной из важнейших причин невыполнения принципиальных положений реформы 1965 г. является сохранение затратных измерителей экономического роста и повышение их роли в оценке работы хозяйственных звеньев всех уровней экономической пирамиды.
Положение еще больше обострялось в связи с использованием принципа планирования от достигнутого уровня: чем выше полученные результаты, тем выше план на предстоящий период. Поэтому внедрение достижений научно — технического прогресса, по — зволявших выпускать более дешевые изделия аналогичного назна — чения, было просто противопоказано. Дорогие новинки внедрялись, а дешевые отвергались под любыми, порой самыми благовидными, предлогами.
Следующей серьезной причиной, тормозившей интенсификацию производства, было сохранение порочного метода определения фонда зарплаты от объема валовой (товарной) продукции. Такой поря — док планирования фонда зарплаты способствовал тому, что одобренный в тот период ЦК КПСС щекинский метод: больше продукции с меньшим числом рабочих не получил распространения.
И наконец, еще одной серьезной причиной неудач реформы было сохранение принципа определения расхода материальных ресурсов
—_--------------------------309------------------------------
на тысячу (миллион) рублей валовой продукции (принципа мил-лионника). Чем больше материальные затраты, тем законнее основания для получения более высокой цены. Неуклонный рост рас -хода материальных ресурсов на единицу изделия и на единицу мощности, скажем, трактора, автомобиля, маскировался опережающим ростом цены. Поэтому повышение материалоемкости конкретных видов про — дукции в отчетах выглядело как снижение последней.
Указанные недостатки с годами становились все более явственными, а их негативные последствия приводили к возрастающему расточительству. Поэтому в 1979 году ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества. В чем принципиальное отличие этого документа от всех предыдущих?
Во-первых, в нем было предложено измерять экономический рост не по валовой, а по чистой (нормативной) продукции, которая исклю -чает повторный счет прошлого труда и заинтересованность произво — дителей в повышении материалоемкости продукции.
Во-вторых, рост производительности труда рекомендовалось ис -числять по чистой (нормативной) продукции или другому показателю, более точно отражающему в отдельных отраслях изменения в затра —
тах труда.
В-третьих, фонд зарплаты предполагалось определять по нормативам на рубль продукции по показателю, применяемому для изме — рения производительности труда.
В-четвертых, при оценке выполнения предприятиями задания по выпуску продукции в натуральном выражении предлагалось учиты — вать только изделия, поставляемые по договорам и нарядам - заказам.
В-пятых, реформа предусматривала конкретные изменения в си -стеме управления на макро - и микроуровнях или распространялась на все отрасли хозяйства.
Большинство мероприятий, намеченных реформой 1979 г., полностью соответствовало правилам применяемого на Западе менеджмента. К сожалению, они оказались нереализованными. После болезни и отставки Косыгина — инициатора этой реформы, даже те министерства и предприятия, которые в течение нескольких лет в порядке эксперимента работали по-новому, постепенно возвращались в старому, более привычному порядку. Все новое было связано с риском, и порой немалым. Застой не создавал условий для творческой инициативы. Все вернулось на круги своя.
310
§ 4. Горбачев: От Больше социализма до реставрации капитализма
Свою деятельность на посту Генерального секретаря ЦК КПСС начал с двух призывов: Больше социализма и Потерпите два — три года и жизнь будет улучшаться. Но Горбачеву не удалось даже остановить неуклонное ухудшение социально — экономического поло — жения, а экономический кризис в эпоху его перестройки еще больше обострился. Все это, как известно, завершилось развалом народного хозяйства СССР, ликвидацией советской политической системы и реставрацией капитализма.
Роковую роль в этом сыграла погоня за высокими темпами роста экономики, которые считались тогда главным преимуществом социа — лизма. Среднегодовые темпы прироста промышленной продукции за 40 лет (1918—1957 гг.) составили 10%, в том числе за 11 предвоенных лет (1930—1940 гг.) — 16,5% и за 11 послевоенных лет (1947—1957 гг.) — 15,9%*. Такие высокие темпы и в течение столь продолжительного времени, которых не отмечалось в мировой экономике, свидетельствова — ли о большом росте экономического потенциала, позволившему Со — ветскому Союзу выйти на передовые позиции технического прогрес — са. Тут следует заметить, что до 50 —х гг. мировая экономика развивалась экстенсивным путем. Большие результаты требовали тогда и солидных затрат. Поэтому затратная система в СССР содействовала росту производства, хотя и ограничивала возможности повышения его эффективности.
Однако к 80 — м гг. темпы экономического роста в среднем сни — зились в 2 раза по сравнению с 60 —ми гг., а с 60 —х и до середины 80 — х гг. они снизились еще в 2 раза. Коренная причина этого кро — ется в том, что достижения научно —технической революции создали благоприятные условия для перехода со второй половины XX в. на интенсивный путь развития. Его суть: увеличение производства то — варов и услуг при тех же, а зачастую и меньших затратах. Но в СССР продолжали измерять темпы по валовому общественному продукту от достигнутого уровня. Основой для цены были издержки произ — водства, снижение которых автоматически вело к падению темпов и уменьшению фонда зарплаты, определяемому в процентах от вало — вого общественного продукта (его структура показана в диаграмме):
Достижения советской власти за 40 лет в цифрах. С. 19.
------_-----------------------311 ------------------
Структура валового общественного продукта (в млрд. руб. в фактических ценах и процентах)
— национальный доход
— амортизация
— стоимость предметов труда
— воздушный вал, создаваемый повторным счетом стоимости предметов труда и полуфабрикатов
1380-100%
863-100%
420-100%
193-46,0%
22,5-5,2% 48--11,4%
158-37,4%
363-42,2%
50-5,8% 83,9-9,6%
366-^12,4%
576-41,7%
102-7,4% 161-11,7% |
541-39,2%
1965 г
1975 г.
1985 г.
Повышать темпы от такого уровня значит повторить с превыше — нием все методы искусственного увеличения объема в рублях ради темпов и зарплаты. Вместо интенсификации экономики получалась экстенсификация в квадрате. Как ее избежать и перейти на интен — сивный путь развития?
В Записке Д.Валового от 4 апреля 1985 года М.С.Горбачеву говорилось: Для выхода из этого положения представляется целесообразным: во —первых, для определения темпов экономического роста применять показатели, исключающие повторный счет прошлого тру — да, и, во —вторых, ликвидировать зависимость фонда зарплаты от объемных валовых показателей, установив его прямую зависимость от количества выпускаемой продукции в натуральном выражении и ее трудоемкости.
К сожалению, кто — то из окружения Горбачева внушил ему идею ускорения, и в апреле 1985 г. на Пленуме ЦК КПСС он объявил ее
1 Валовой Д.В. Тайны Овального зала Кремля. — М: Правда, 1991. С.90.
--------------------------------312----------------------------------
центральным звеном экономической политики. По времени эта кампания совпала с аварией на Чернобыльской АЭС. Тогда и появилось четверостишие:
Ускорение — мощный фактор,
Но не выдержал реактор -
И теперь наш мирный атом
Вся Европа кроет матом.
В этой народной частушке глубокий смысл. Идея ускорения была центральным звеном Основных направлений развития экономики в XII пятилетке и на период до 2000 года1, которые были утверждены на XXVII съезде партии в марте 1986 года. Горбачевская экстенси-фикация в квадрате объективно вынуждала производителей накручивать липовый объем производства в рублях за счет расширения повторного счета, искусственного завышения цен и многими друга -ми способами. Все это вело к:
усилению диспропорции между отраслями и сферами общественного производства. Систематическое невыполнение годовых и пятилетних планов выпуска продукции в натуральном выражении привело к плановой анархии производства;
разбалансированию потребительского рынка. Поскольку еже -годно в народное хозяйство накачивались десятки миллиардов руб -лей фонда зарплаты за липовый объем производства в рублях, созда -вался дефицит на все и вся;
увеличению эмиссии денег, которая к 1990 г. возросла до 18 млрд. руб. против 4 млрд. руб. в 1985 г., т.е. в 4,5 раза;
увеличение дефицита государственного бюджета, который к 1990 г. достиг уже 10% валового национального продукта;
росту внешней задолженности, которая в конвертируемой ва -люте увеличилась за годы перестройки в несколько раз.
Вместо обещанных Горбачевым двух - трех лет для улучшения жиз -ни прошло шесть лет, а социально - экономическая ситуация обостря -лась, жизнь людей ухудшалась. Именно тогда на экономическом горизонте и замаячил рынок — соломинка для Горбачева и его окру -жения, позволяющая остаться на плаву. Тогда появилась на све печально известная программа 500 дней. Это был указательный знак к реставрации капитализма. И не случайно по аналогии с книгсь ДРида Десять дней, которые потрясли мир появились заголовки 500 дней, которые растрясли СССР.
Рыжков Н.И. Об основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1986—1990 и на период до 1990 г. - М- Политиздат, 1986. С. 18—20.
313
Глава XVIII — Россия, 90-е годы: переход от социалистического к социальному государству
§ 1. Разгосударствление и приватизация собственности
Теоретическим обоснованием экономического курса рыночных реформ на постсоветском пространстве послужила программа 500 дней, одобренная в начале 90—х годов Верховным Советом СССР, РСФСР и ряда других республик. Японские корреспонденты, крити — чески оценив эту программу, утверждали: Для установления рыноч — ных отношений в России потребуется не 500 дней, а минимум 40 лет. Один из инициаторов этой программы С.Шаталин им ответил: Неужели вы думаете, что Шаталин не понимает, что за 500 дней невозможно изменить общество? Эти 500 дней необходимы для того, чтобы кардинально заменить старую социально — экономическую сие — тему и определить новый политический и экономический курс. А что касается 40 лет, то я согласен, что это приблизительно то время, кото — рое необходимо для того, чтобы в стране вырос настоящий рынок.
Импульсом ускорения рыночных преобразований в России, как и в других бывших советских республиках Советского Союза, послужили события августа 1991 г. Последовавшая после него цепная реакция объявлений республиками суверенитета и независимости, первенства республиканских законов над союзными была фактической ликвидацией единой системы управления народным хозяйством СССР. В Беловежской Пуще 8 декабря 1991 г. главами трех республик — России, Украины и Белоруссии было подписано соглашение О создании Содружества Независимых Государств (СНГ). В нем зафиксировано, что СССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование1.
21 декабря 1991 г. к СНГ присоединились Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Казахстан, Республика Кьгр — гызстан, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Туркменистан и Республика Узбекистан. Руководители 11 бывших союзных республик СССР подписали алмаатинскую Декларацию, которая подтверждала, что с образованием СНГ Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование. Государства —
Содружество. Вып 1. - Минск, 1992. С. 6.
314
участники Содружества гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение межгосударственных обя-ргрТ™ вытекающ-их *» договоров и соглашений бывшего Союза ССР . Все это послужило основанием для ликвидации союзных ор -ганов управления народным хозяйством - Госплана, Госснаба, Госкомитета по науке и технике, министерств и других ведомств.
Новый этап углубления и ускорения формирования рыночных отношении в России был объявлен на V съезде народных депутатов РСФСР, состоявшемся в октябре - ноябре 1991 г. Б.Н.Ельцин выступил на съезде с Обращением к депутатам и к народу, в котором, в частности, говорил о наличии уникальной возможности за несколько ме -сяцев стабилизировать экономическое положение и начать процесс оздоровления. Реальные результаты, по его убеждению, должны быть получены уже к осени 1992 г. Он предложил систему мер, в центре которых были разгосударствление собственности, формирование рыночной среды и образование новых форм управления на всех уровнях хозяйствования. Съезд одобрил предложенную программу и удовлетворил просьбу Б.Н.Ельцина о предоставлении ему чрезвычай -ных полномочий сроком на 1 год, в течение которого он обещал стабилизировать экономическое положение.
Для реализации одобренной программы было образовано новое Правительство, которое возглавил президент. 6 ноября 1991 г был подписан Указ Об организации работы правительства РСФСР в условиях экономической реформы. В нем записано, что в целях организации эффективного управления народным хозяйством в условиях радикальной экономической реформы исключительно на заседаниях Правительства:
рассматриваются вопросы подготовки проектов государствен -ного бюджета РСФСР, вопросы текущего исполнения государственного бюджета РСФСР, а также вопросы формирования и использования государственных внебюджетных фондов;
рассматриваются вопросы соответствия актов органов Союза ССР законодательству РСФСР, интересам РСФСР и республик в составе РСФСР;
рассматриваются проекты программ экономического и социального развития РСФСР и отдельных регионов РСФСР-
определяются объем выпуска в обращение государственных ценных бумаг и пределы увеличения государственного внутреннего и внешнего долга;
1 Там же. С. 16.
315
устанавливаются номенклатуры продукции, товаров и услуг, на которые применяются фиксированные государственные цены;
ш рассматриваются предложения по установлению и изменению таможенных платежей и ставок налогообложения на производство отдельных видов товаров и услуг, либо в отдельных сферах деятельности, либо для отдельных категорий граждан;
утверждаются проекты годовых программ приватизации государственной собственности и предложения по основным направлениям использования средств, полученных от приватизации, в соответствии с действующим законодательством;
ш принимаются решения о подготовке и представлении Президенту РСФСР предложений об образовании и ликвидации министерств
и ведомств РСФСР;
принимаются решения о подписании межправительственных соглашений по вопросам, относящимся к ведению Правительства
РСФСР.
Новое правительство активизировало процесс образования новых рыночных структур управления. В частности, был создан Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом. Постановлением Правительства всем субъектам Российской Федерации было рекомендовано образовать на местах соответствую -щие комитеты по управлению государственным имуществом и утвердить положения о них. Этому органу была поручена работа по разграничению федеральной собственности, собственности республик, входящих в состав РСФСР, автономных областей, автономных округов, краев и областей, а также муниципальной собственности1. В утвержденном правительством Положении на указанный Госкомитет были, в частности, возложены:
разработка и реализация программы разгосударствления и при -ватизации государственной собственности путем преобразования государственных предприятий в акционерные общества;
ш организация и непосредственное выполнение мероприятий, свя -занных с переходом в ведение России предприятий, функции управ -ления которыми осуществлялись органами управления СССР;
анализ хода осуществления мероприятий по разгосударствлению и приватизации собственности и учет их результатов в практической деятельности;
распоряжение и управление государственным имуществом предприятий, относящихся к федеральной собственности, а также земельными участками, находящимися в федеральной собственности;
1 собрание постановлений правительства РСФСР. 1991. № П. С. 145.
316
функции держателя акций, принадлежащих государству, а также функции арендодателя при сдаче государственного имущества в аренду;
продажу на конкурсных и аукционных началах госпредприятий1. Одновременно Правительство утвердило Положение о порядке
перехода в юрисдикцию государственного управления РСФСР предприятий и организаций союзного значения, расположенных на территории России. В нем предусмотрено, что переход союзных предприятий и передача их собственности в собственность Российской Федерации безвозмездны, происходят под контролем Госкомитета РСФСР по управлению государственным имуществом и требуют вне -сения изменений в учредительные документы предприятия, подтверждающих его республиканский статус. Перерегистрация должна осуществляться в соответствии с Законом РСФСР О предприятиях и предпринимательской деятельности.
В процессе формирования рыночной среды многие отраслевые министерства были преобразованы в различные корпорации и холдинги. Так, на базе объединений, предприятий и организаций Министерства лесной промышленности СССР была образована Российская государственная корпорация по производству лесобумажной продукции (Российские промышленники). Госкомитет по управлению государственной собственностью делегировал этой Корпорации права по управлению имуществом всех подведомственных ему предпри -ятий и организаций. Функции управления Корпорации принципиально отличались от функций прежнего министерства. Корпорация получила самостоятельность, необходимую для перехода от директивных методов управления к рыночному регулированию хозяйствен -ной деятельности.
В ходе поиска новых форм управления на региональном уровне было принято постановление правительства Об отработке в Коми ССР элементов экономического механизм функционирования народного хозяйства в условиях перехода на рыночные отношения. Важнейшими направлениями поиска были:
создание реальных условий для хозяйственной самостоятельности товаропроизводителей и развития предпринимательской деятельности;
эффективное использование сырьевых и природных ресурсов;
усиление зависимости бюджета республики от результатов фи -нансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, расположенных на территории республики.
Собрание постановлений правительства РСФСР. 1991 № 11 С 146
----------------------------317----------____________
Коренным поворотом в переходе от планового управления экономикой к рыночному регулированию является либерализация со 2 января 1992 г. цен, получившая название шоковая терапия. В связи с ее введением заместитель главы Правительства по вопросам осуществления экономической реформы Е.Т.Гайдар заявил: За первые 3 месяца мы ожидаем 3-кратного повышения цен. К марту-апрелю должно наступить замедление темпов роста цен до 10—12%, но к концу года темпы роста цен замедлятся до нескольких процентов. Курс рубля стабилизируется. Общее падение производства за год не превысит 10—12%J.
За короткий срок в стране были созданы коммерческие структуры, которые и ныне служат базой для рыночных отношений (коммерческие банки и различные биржи), многочисленные акционерные общества разнообразных типов, фирмы и корпорации как местного, так и федерального масштаба деятельности. Следует отметить, что одной из коренных специфических особенностей российской экономики, как и ряда других новых государств, образованных вместо бывших союзных республик СССР, является исключительно высокий уровень монополизации всех отраслей и сфер общественного воспроизводства на базе общенародной собственности. Это объясняется тем, что экономика СССР создавалась в общенациональном мае -штабе как единое целое на принципах специализации и кооперации производства. Поэтому для формирования рыночных структур и ре -гуляторов первостепенное значение приобретают не только преобразование отношений собственности, но и образование новых форм организации производства и управления. В многоукладной экономике должны рационально сочетаться различные ее формы: государственная и частная, кооперативная и муниципальная, а также иные формы собственности, взаимодействующие между собой в интересах общества. Поэтому центральным звеном программы реформ было разгосударствление и приватизация собственности.
Разгосударствление означает преобразование господствующей в СССР государственной собственности в иные формы собственности, включая и частную. В процессе разгосударствления в России в 1992— 1994 году доля государственной собственности в общем объеме стоимости имущества составила 35%; 70% промышленных предприятий были преобразованы в формы частной (единоличной) собственности, товариществ и акционерных обществ. В 1996 году удельный вес негосударственных предприятий в промышленности составил (в про-
Правда от 25 ноября 1992 г.
318
центах): в общем числе всех предприятий — 95,6, в объеме производства промышленной продукции 89,6 и в численности промышленно -производственного персонала — 84,7.
Такие типы разгосударствления не могли не оказать негативного влияния на спад производства. В развитых капиталистических странах на долю государственной собственности приходится 20—30% имущества общества*. в эту форму собственности входят важнейшие объекты производственной и социальной инфраструктуры. В США, например, государству принадлежит почти 34% всей земли страны, 4411 тыс. зданий общей стоимостью 113 млрд. долларов. Весьма зна -чительной собственностью владеют штаты и органы местной власти.
Особая поспешность в России была проявлена в разгосударствлении сельскохозяйственных предприятий. В соответствии с Указом Президента О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР правительство Российской Федерации 29 декабря 1991 года приняло постановление О порядке реорганизации колхозов и совхозов-1. В нем предложено совхозам и колхозам до 1 января 1993 года провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР О предприятиях и предпринимательской деятельности и перерегистрироваться в установленном порядке. Министерству сельского хозяйства, Государственному комитету Российс -кой Федерации по управлению государственным имуществом и местным региональным органам было предложено до 1 февраля 1992 г. создать на всех уровнях совместные комиссии по приватизации земель, находящихся в пользовании совхозов и колхозов, и реорганизации этих хозяйств. За нарушение порядка и сроков приватизации виновные должностные лица должны привлекаться к ответственности в со -ответствии с Указом Президента РФ О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы СССР.
Приватизация (от лат. privatus — частный) — составная часть раз -государствления собственности на средства производства, передача ее в собственность частным и акционерным компаниям, отраслям (частным собственникам и трудовым коллективам) безвозмездно, на основе выкупа или в аренду с последующим правом выкупа. Приватизация может происходить и путем распродажи определенной доли акций. В России приватизация проходила в два этапа. Первый — безвозмездное выделение половины государственной собственности
1 Российский статистический ежегодник. Госкомстат России 1997 С. 334.
2 Справочник Экономика. - М.: Финансы и кредит, 1997. С. 257.
3 Собрание постановлений правительства РФ. 1992 № i__2
--------------------------------------------319—---------________________
частным лицам в виде ваучеров. Каждый член общества получил чек на десять тысяч рублей в прежних оптовых ценах и мог приобрести на него любые акции или вложить в дело любого предприятия. Тео — ретически каждый член общества должен был стать собственником. К сожалению, этого не случилось, так как стоимость ваучеров обес — ценилась также, как и сбережения в сберкассах, то есть в несколько тысяч раз.
Второй этап приватизации начался с 1994 г. и активно продолжается в настоящее время. Его суть состоит в продаже, как правило, на аукционах государственных предприятий и других хозяйственных объектов частным лицам или коммерческим банкам или объе — динениям. В покупке их на определенных условиях участвуют и ино — странные юридические и физические лица.
В процессе приватизации было допущено немало принципиальных просчетов и ошибок. Подробный их анализ был сделан на научно-практическом семинаре пять лет ваучерной приватизации, проведенном в декабре 1997 года мэрией Москвы. В материалах семинара, в частности, отмечается, что если бы расчеты архитекторов приватиза — ции осуществлялись, это значило бы, что каждая средняя семья, кото — рая имеет примерно 2,6 человека, располагала бы сейчас капиталом порядка 50 тысяч долларов (2 цены Волги на каждого члена семьи). Годовой доход от этого капитала был бы не меньше 2,5 тысяч. Это самый скромный депозитный процент, не требующий никаких усилий и талантов от владельцев. Вполне реальны доходы и 5, и даже 10 тысяч долларов в год. Но душевой доход даже в 2,5 тысячи долларов в год это ведь около полумиллиона рублей в месяц чисто рентного дохода на каждого члена семьи. В таком положении можно было бы перетерпеть многое, в том числе и задержки выплаты заработной платы.
К сожалению, реальность резко и в худшую сторону разошлась в расчетами. Граждане получили не по две Волги, а по два килограмма колбасы, да и то не все, и их нищета не позволяет сократить до экономически оправданного уровня программы социальной поддержки. Частные собственники работают не лучше, а хуже прежних государственных чиновников, производительный сектор неуклонно свертывается. Происходит деградация наукоемких технологий и на — учного потенциала страны, возможно, даже необратимая.
В материалах конференции высказаны предложения о путях ис — правления допущенных ошибок. Участники семинара считают, что прежде всего следовало бы радикально разобраться с проблемой собственника. Схема исправления ошибок приватизации строится следующим образом. За счет прямой финансовой помощи предприятиям или через процедуру банкротства нужно добиться, чтобы
320
контрольный пакет акций вернулся в государственную собственность. Это будет не очень дорого, так как предприятия, в основном, лежат на боку. Далее нужно на конкурсной основе передать этот пакет в доверительное управление частному управляющему. В контракте на доверительное управление должны быть оговорены виды выпускаемой продукции, отчисления в бюджеты, количество рабочих мест, средняя зарплата и т.п. В рамках оговоренных ограничений управляющему предоставляется полная свобода. В некоторых случаях даже может быть разрешено сокращение числа рабочих мест при соответствующем увеличении поступлений в бюджеты. Расплачиваться за эту услугу лучше всего по итогам финансового года небольшой долей управляемого пакета (3—5%). В результате мы без спешки за 7—8 лет, за максимально разумную цену передадим предприятие долгожданному эффективному собственнику, не нарушая баланса между потребностью в социальной поддержке и доходами бюджета1.
В сфере приватизации большого внимания заслуживает опыт Мое — квы. По мнению председателя Комитета по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности Государственной Думы РФ Бу— нича П.Г., в области приватизации приоритет Москвы бесспорен. Москва явилась большим островом в нашей экономике, который про — возгласил принцип платной приватизации. Провозгласил именно в тот момент, когда появились условия для этого. Другие такой момент не прочувствовали и, более того, всячески сопротивлялись, но, в конце концов, сдались. Была провозглашена платная приватизация. На самом деле она является суррогатной приватизацией, потому что происходит не по рыночным ценам. Москва же проводила приватизацию по ценам, приближенным к рыночным, и в дальнейшем намеревается проводить приватизацию по ценам все более соответствующим рыночным.2
§ 2. Россия — социальное государство: теория и практика
Когда в мае 1993 года встал вопрос о выборе российской модели государственного устройства, Академия труда и социальных отноше -ний с участием многих ученых и специалистов порекомендовала проф — союзной делегации в Конституционном Собрании предложить фор-
1 Более обстоятельно о путях повышения эффективности процесса \ приватизации см. Пять лет ваучерной приватизации. — М., 1998.
2 Москва и рынок / Под ред. К.Б.Норкина. — М., 1998. С. 25
h------------------------------------321----------------------------------
мулу: Россия — социальное государство. После длительных дискуссий это предложение было включено в проект Конституции, а после референдума стало нормой для государства. Эта форма государственного устройства призвана в наиболее полной мере обеспечивать права и жизненные интересы российских граждан, уже имевших опыт социального устройства своего труда и бытия. Вполне правомерно, что научная общественность проявляет озабоченность о реализации на практике этой конституционной нормы, которая должна обеспечивать социальную стабильность развития общества.
Россия после поисков своего пути сделала выбор: стать правовым, демократическим, социальным государством. Статья 7 Конституции РФ гласит, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Научная общественность, внося такое предложение для рассмотрения в Конституционное собрание, учитывала отечественный и зарубежный исторический опыт государственного строительства. Было рассмотрено множество разнообразных теорий государственной власти, ее цели и задачи, пути развития государств.
В существующих теориях государства выделяются такие аспекты проблемы, как сущность государства, цели и задачи, средства и методы его деятельности, пути и перспективы его дальнейшего развития. Применительно к вопросу о сущности государства существует, в частности, теория элит, которая сформировалась в начале XX века и получила развитие в середине века. Ее смысл в том, что народные массы не способны управлять государством, и управление осуществляется верхушкой общества — его элитой.
В 20 —х годах XX века возникла и получила значительное распространение в 60—70х гг. технократическая теория. По этой теории, управлять обществом должны специалисты — управленцы, менеджеры, способные определить действительные потребности общества, оптимальные пути его развития, необходимые средства. Теория плюралистической демократии появилась также в XX веке. Смысл ее в том, что в современном обществе классы, по сути, перестали существовать, власть, таким образом, утратила классовый характер. Общество представляет собой совокупность социальных объединений людей (страт), образующихся по различных признакам: возраст, профессия, круг интересов и пр. На их основе создаются различные политические и общественные организации, оказывающие давление на органы государства и направляющие тем самым государственную политику. Рассматривались и другие теории и модели государственного устройства.
________.--------------------322------------------------------------
И наконец, из теорий, рассматривающих вопрос о целях государства, все большее внимание привлекает теория социального государства. Она возникла после второй мировой войны и явилась антиподом ранее существовавшей концепции о том, что государство не должно вмешиваться в общественную жизнь, за исключением случаев правонарушений (теория государства — ночного сторожа). Суть теории социального государства состоит в том, что государство стало надклассовым, выражает интересы всех слоев населения, обеспечивает ему достойную жизнь.
Согласно этой теории современное правовое социальное государство является совершенно новым этапом развития государственное — ти. Правовое государство эпохи классического либерализма было основано на идеологии индивидуализма, невмешательства в эконо -мику, и его единственной функцией являлась охрана правопорядка. Постепенная социализация государства привела к тому, что утвердилась новая концепция, по которой программной целью социального государства стало обеспечение достойной жизни и свободного развития человека. Государство обязано создавать все возможности для саморазвития личности, исключая при этом факторы, питающие социальное иждивенчество. Не только государство должно отвечать перед гражданином за его уровень жизни, но и гражданин на основе гарантированной свободы и отношений собственности обязан отве -чать за свое материальное обеспечение. При этом правовое социальное государство с помощью множества рычагов воздействует на экономику с целью выполнения своих собственных социальных фун -кций путем проведения разумной политики в области налогообложения, кредитов, инвестиций, антимонопольного законодательства, финансирования социальных программ и др.
Формирование социального государства - довольно сложный и длительный процесс. Он объективно требует наличия определенного экономического потенциала1. В настоящее время это государственная философия многих европейских стран с социальным рыночным хозяйством. Международная организация труда (МОТ) также исхо -дит из того, что всеобщий и прочный мир может быть установлен только на основе социальной справедливости.
После Второй мировой войны встал вопрос о государственном устройстве в европейских странах. С этой целью анализировались возможные варианты из опыта новейшей истории.
1 Общая теория права и государства / Под ред. Академика РАЕН В.ВЛа-зарева. - М.: Юрист, 1966.
323
В частности, в 1946 г. в Германии вышла работа Современный кризис человечества, его причины и устранение. В работе говорилось, что есть три пути, ведущие в будущее, между которыми надо сделать выбор: 1-й из них — это путь расовой ненависти, 2-й путь — это путь классовой ненависти и 3-й путь, по которому предлагалось идти — путь социальной справедливости, на основе права, взаимопонимания, согласия и партнерства.
Авторы этой идеологии ссылались на то, что вопросы справедливой цены и справедливой заработной платы обсуждались еще в середине прошлого века, но не были найдены пути удовлетворительного решения этой проблемы. Поэтому справедливости в сочетании интересов отдельного лица и всего общества через механизм рынка можно достичь лишь с помощью государственного устройства, при котором не должна ослабляться частная инициатива и индивидуальная свобода, но и не должна рыночная стихия главенствовать в социальной жизни общества. При этом государство должно создать реальные условия для участия граждан в управлении с тем, чтобы они могли определять свои социальные потребности, удовлетворяемые социальным рыночным хозяйством. В последующем были разработаны и теоретические основы организации социального рыночного хозяйства. В Конституцию ФРГ была включена статья 20 (1) о том, что ФРГ является демократическим и социальным федеративным государством.
Постепенно формировалось представление о сущности социального государства, и этот термин получил признание в том смысле, что государство несет ответственность за существование общества. Его автономия не абсолютна: маятник не должен качнуться от тоталитарного господства государства над обществом к либеральному государству, исполняющему, по мнению авторов этой теории, лишь роль ночного сторожа.
Своими путями к социальному государству пришли и другие европейские страны, где утвердилось такое социальное устройство об -щества, при котором производственная сфера, наука, образование, культура, здравоохранение, спорт, туризм, все правовое обеспечение и механизмы социально-экономического регулирования являются предметом постоянного внимания государства и направлены на обес -печение благосостояния всех граждан. При этом государство следит за разумным ходом саморегулирования экономики и распределением доходов между всеми категориями и слоями граждан, не допуская неоправданных разрывов в уровнях доходов и расслоения общества.
Создание социального рыночного хозяйства — одна из главных задач социального государства. Оно призвано видеть, находить на каждом этапе экономического и общественного развития баланс между саморегулированием рынка и государственным вмешательством, дозировать объемы хозяйственной свободы и государственных соци-
__________-----------------324------------------------------------
альных гарантий, присущими государству правовыми методами создавать условия для стимулирования производства социально значимых товаров и услуг, обеспечивающих потребности всех категорий граждан и их занятость. Опыт многих европейских стран, являющихся по Конституции правовыми социальными государствами, показывает, что они строят свою социально — экономическую политику, опираясь на следующие важнейшие принципы:
во-первых, на принцип экономической свободы человека и признания права предпринимателей и лиц наемного труда и их профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнерства;
во-вторых, на принцип доверия к регулирующей роли рынка (спрос, предложение, свободное ценообразование и конкуренция определя -ют положение на рынке);
в-третьих, на принцип ответственности государства за игру ры — ночных сил, за выработку и соблюдение правил игры, за создание соответствующих условий для упорядочения течения экономической и социальной жизни;
в-четвертых, на принцип большей загрузки наиболее трудоспособных, чтобы помочь менее или уже или еще не трудоспособным;
в-пятых, на принцип участия работников в управлении производством, общественной и государственной жизнью.
В конечном итоге социальное государство создает правовое поле, устанавливает правила поведения на нем и механизм осуществления и контроля для:
1) развития и устойчивой работы отечественного социального рыночного хозяйства, обеспечивающего экономическую безопасность для страны;
2) реального участия граждан в управлении производством, сфе — рой услуг, общественной и государственной жизнью;
3) осуществления тарифной политики в интересах работодателя и работника и ими самими;
4) социальной защиты и поддержки нуждающихся (работников социальной сферы, а также еще или уже не могущих работать граждан), развития социальной сферы;
5) проведения политики справедливого распределения доходов, социальной солидарности граждан;.
6) утверждения активной социальной политики и социального партнерства, направленных на обеспечение достойной жизни и свободное развитие человека.
Осуществляя на практике принципы социального государства, многие европейские страны доказали жизненность этой теории и имеют высокоэффективную экономику и высокие стандарты качества жизни.
------------------------------------325----------------------------------
В какой мере Россия отвечает критериям, используемым мировым сообществом при характеристике социального государства?
Экономическое состояние и социальная жизнь показывают, что мы пока только ограничились декларацией о социальном государ — стве, не осознав происшедшего. Когда в декабре 1993 года новая Конституция провозгласила Россию социальным государством, немногие, кажется, поняли, что произошла подлинная революция в нашей государственности. Страна перескочила через этап раннего либерализма с его невмешательством (государства) в социальную и экономическую жизнь, на который в Западной Европе ушло больше столетия.
Однако наше государство, по Конституции став социальным, не нашло присущих ему способов и мер эффективного воздействия на оживление экономической и социальной жизни1. Продолжается спад производства и прежде всего социально значимого — АПК, легкой промышленности, товаров длительного пользования (см. таблицу). Банкротство для многих предприятий стало реальной угрозой. Не снижается безработица. К концу 1997 г. не имеют занятия, т.е. являются безработными 6,4 млн. человек, или 9% экономически активного населения. Приватизация не оживила производство. Остается высо -кой импортозависимость рынка. Анализ данных выборочного обсле — дования, проведенных Госкомстатом России в IV квартале 1997 г., по — казывает, что из каждых ста обследованных организаций розничной торговли 86% предлагали только импортные видеомагнитофоны, 64% телевизоры цветного изображения, от 40% до 52% — обувь. Доля организаций, торгующих импортным мясом птицы и растительным маслом, составляет соответственно 49% и 32%.
Социальная политика еще не стала целью экономической реформы, а скорее остается ее средством. Во многом за счет социальной сферы осуществляется первичное накопление капитала и перевод экономики на рыночные методы хозяйствования.
Работникам 66 тысяч предприятий и организаций не выплачены десятки млрд. деноминированных рублей заработной платы. Уровень жизни снижается. Число бедных растет. Реальные располагаемые денежные доходы в 1997 г. составили 103,5% к 1996 г., а индекс потребительских цен 111,0% к декабрю 1996 г. Более 30 млн. чело-
1 Зная о неизбежности изменения статистических данных в последующие годы, в этом параграфе взяты последние данные Госкомстата, которые в последующем позволят проследить динамику изменений в экономике страны.
326
век или 20,8% всего населения имеют денежные доходы ниже прожиточного минимума. (В 1997 г., по данным Госкомстата, он составлял 411,2 тыс. рублей на душу в месяц). Интегральным показателем уровня и качества жизни является здоровье граждан и продолжительность их жизни. В 1997 году продолжительность жизни мужчин составила 61 год (в 1987 г. — 64,9 лет), женщин — 73 (в 1987 г. — 74,6 лет), разрыв у нас 12 лет, в развитых странах эта разница не превышает 6—8 лет. Растет количество регионов с отрицательным балансом народонаселения (таких уже более 70). А как известно, состояние здоровья людей зависит на 10% от медицинского обслуживания, на 10% от наследственности и на 80% — от социально - экономи -ческих условий и окружающей среды. В минувшем году продолжилось сокращение населения страны. К началу 1998 года общая численность россиян составила 147,1 млн. человек, уменьшившись за год на 338, 3 тысяч.
Люди расплачиваются за реформы постоянно урезающимися, хотя и гарантированными Конституций правами, — на жизнь, на безопасные условия труда, на вознаграждение за труд, на защиту от безработицы, на защиту семьи, на отдых, на образование, на жилье, на охрану здоровья и на медицинскую помощь, социальное обеспечение, на благоприятную окружающую среду. Условия для социального мира и спокойствия граждан остаются неблагоприятными, а по ряду компонентов ухудшаются.
Не находит объяснения и оправдания у подавляющей части общества такая социально — экономическая политика, которая ведет к социальной несправедливости, разделению общества на сверхбогатых и бедных, когда в числе последних в основном остаются те, кто своим неоплаченным в свое время трудом создал материальные и духовные ценности, которые теперь перераспределились не в их пользу. Социальную напряженность порождает еще и то, что тяготы реформ и плата за них непомерны для одних, в то время как для других реформы оборачиваются кричащей роскошью и неоправданными благами. Разрыв в заработной плате у 10% высокооплачиваемых и 10% низкооплачиваемых работников по официальным данным достиг почти 20—кратного размера.
Социальный мир во многом зависит от реального участия граждан в выработке и принятии решений, касающихся их жизненных интересов. На практике же на многих приватизированных предприятиях члены трудовых коллективов, став мелкими акционерами, при — нимают лишь символическое участие в управлении. Социальному миру призвана служить система управления социально-экономическими процессами, основанная на процессе переговоров, согла—
----------------------------------327----------------------------------
шений между социальными партнерами—предпринимателями, проф — союзами и правительством (трипартизм). Но сегодня система социального партнерства во многих случаях остается декоративным атрибутом рыночной жизни и делает лишь свои первые шаги. Заклю — чено коллективных договоров на менее чем 50% предприятий от числа, где функционируют профсоюзные организации, да и они во многом не выполняются. А без этого механизма рынок труда, как и весь рынок, работать не будет. Истинные регуляторы социально — эконо — мической жизни находятся в руках тех органов и лиц, кто принимает экономические решения и бюджеты. Трипартизм еще не получил должного правового обеспечения, нет действенных механизмов и средств для регулирования социальных процессов, контроля за исполнением договоренностей, установления ответственности за их нарушения.
Несвоевременная выплата заработной платы, неуверенность в завтрашнем дне, несовершенство системы гласности и демократичес — ких процедур реального участия трудящихся в управлении, сниже -ние уровня жизни, нарастание социального риска для граждан оборачивается коллективными трудовыми конфликтами, акциями коллективных действий. В 1997 году забастовки продолжительностью более одной смены (дня) прошли более чем на 17 тыс. предприятий и организаций Российской Федерации, в них было вовлечено 887 тыс. человек, не отработано 6001 тыс. человеко-дней. Кроме того, 1739 предприятий и организаций бастовали менее одной смены, числен — ность работников, участвовавших в этих забастовках, составила 239 тыс. человек. По сравнению с 1996 г. количество забастовок увеличилось в 2 раза, а число участников в 1,3 раза.
Прошли коллективные акции протеста, в которых по данным проф -союза приняли участие свыше 20 млн. человек. Такие крайние меры защиты своих социально — экономических интересов работниками в конечном итоге потрясают экономику и не ведут к социальному миру и стабильности в обществе.
Все это говорит о том, что наше социальное государство пока не отвечает принятому конституционному положению. Это требует се — рьезного научного и практического анализа причин и осуществления на деле принципов социального государства, реализации мер, которые обеспечат социальную направленность экономики, нормальное функ — ционирование отечественного социального рыночного хозяйства и на этой основе увеличение доходов, повышение жизненного уровня, обес — печение занятости населения; социальную поддержку бедных и нуждающихся и их обслуживание; развитие отраслей социальной сферы (науки, образования, культуры, здравоохранения, информации и др.); ре -шение демографических задач; охрану труда, здоровья и окружающей
----------------------------------328-----------------------------------
среды; развитие системы социального страхования и системы социального партнерства. Но первоочередной задачей государства является обеспечение выплаты зарплаты, пенсий и пособий.
Участники круглого стола Российская Федерация — социальное государство, проведенного Федерацией независимых профсоюзов России и Академией труда и социальных отношений в сентябре 1996 года, после обсуждения основных признаков и принципов, которым должно соответствовать социальное государство, пришли к выводу, что социальным можно считать лишь государство:
опирающееся на господство права и обеспечивающее прежде всего гарантии соблюдения прав и свобод человека;
создающее гражданам возможность свободно реализовать тру— довой и интеллектуальный потенциал с тем, чтобы на этой основе они обеспечили себе и своей семье материальное благополучие;
осуществляющее при любых системах и структурных преобра— зованиях в обществе сильную, последовательную социальную политику, ориентированную на максимально возможные инвестиции в человеке, на достижение высоких жизненных стандартов для большинства граждан, на адресную поддержку наиболее уязвимых слоев и групп населения;
в котором любой хозяйствующий субъект, любой собственник средств производства имеет определенную социальную структуру;
создающее благоприятные условия для реального участия основных производительных сил общества в выработке и социальной экспертизе управленческих решений на всех уровнях власти;
признающее и реализующее систему социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия, баланса интересов работника, работодателя, государства при регулировании социально — экономических и трудовых соглашений;
ориентированное на укрепление семьи — основной естествен — ной ячейки общества; на духовное, культурное, нравственное развитие граждан и прежде всего молодежи; на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытных национальных и исторических традиций.
§ 3. Курс на социальное рыночное хозяйство
Основой основ эффективной социальной политики социального государства является социальное рыночное хозяйство. В России его еще нет. И здесь причина не только и не столько в неповоротливости предприятий и консерватизме и не способности его руководителей (такая трактовка нередко предлагается общественному мнению), а и
-------------------------------329------------------------------
в ряде объективных обстоятельств. Наша экономика создавалась как единое планово и централизованно управляемое хозяйство в обще — национальном масштабе на принципах специализации и кооперации. Государство создавало предприятия — монополисты, встроенные в общенациональную скооперированную экономику, определяло им номенклатуру продукции, строго регулируя и балансируя при этом ценовую политику и политику доходов. Существовали кооперативные связи между всеми республиками бывшего Советского Союза и в рамках бывшего СЭВа, за которыми был установлен строгий партий — но — государственный контроль. Для обеспечения снабжения сырьем и комплектующими предприятий, сбытом их продукции существовала государственная система плановых и снабженческо — сбытовых ор — ганов. Технократический подход к экономике был приоритетным, а социальные цели осуществлялись по остаточному принципу.
Теперь предприятия переходят от планового централизованного управления к социальному рыночному хозяйству. Но многие из них еще не адаптировались к рынку, технически не переоснастились, традиционные налаженные кооперированные связи нарушились, а новых, сложившихся в соответствии с требованиями рынка, мало. Многие предприятия как были, так и остались специализированны — ми монопольными производствами. Помочь им наладить нормальную производственную жизнь в условиях социально ориентирован — ного рынка, вывести из того состояния, в которое их поставило в свое время государство, также должно государство, используя присущие ему формы, методы и средства, безусловно с учетом новых реалий.
В кризисных ситуациях руководители других государств, в частности, США, Германии, Японии прибегали к нестандартным, но дей — ственным мерам и решениям. В США, например, в 30 —е годы Президент Ф.Рузвельт утвердил для большинства компаний так называв — мые кодексы честной конкуренции. По существу это было государственно — монополистическое регулирование экономики в пе — риод кризиса и выхода из него. Там, благодаря комплексу эффективных мер, за три года оживилась экономика и было создано 10 млн. рабочих мест для 15 млн. безработных.
В современных условиях России социальное государство, включая и все органы власти субъектов Федерации, призвано строго следить за индексом активности экономической жизни, обеспечивать условия, которые исключали бы спад социально значимого производства, уп— реждающе принимать законодательные и распорядительные меры, побуждающие и заинтересовывающие производителя и работодателя действовать в интересах благополучия общества и его граждан, решая при этом, прежде всего, социальные задачи.
----------------------------------330-----------------------------------
I
Эффективность социальной политики будет во многом определяться степенью взаимодействия федеральных органов, органов субъектов Федерации и местного самоуправления, т.к. разграничение полномочий между Федерацией и республиками, изложенное в Конституции РФ, в Федеральном договоре, переносит центр тяжести практической работы по осуществлению социальной политики на региональный уровень. Но при этом государство оставляет за собой право устанавливать как пределы социальности, так и пределы допустимой степени либерализации и открытости экономики на каждом конкретном этапе.
За последние годы многие видные специалисты, ученые, политические деятели предлагали свои варианты социально-экономических преобразований и выхода из кризиса. Однако сегодня все же готовых рецептов нет. Нужны социально-экономические эксперименты по опытной проверке предлагаемых вариантов программ на базе регионов. Естественно, что при поиске ответа на сложные вопросы полностью не избежать метода проб и ошибок. Но при этом методе апробирование должно иметь научное обоснование ожидаемых со -циальных последствий и сводить до минимума риск и ошибки. Кри -терием пригодности программ должна быть прежде всего их социальная значимость. Это корреспондирует с позицией Президента: приниматься к исполнению должна только та государственная программа, которая не вызывает недопустимого снижения основных социальных индикаторов. В контексте сказанного каждая из предлагаемых программ должна иметь четкие и понятные всем гражданам цели, сроки, ответственных исполнителей, средства, кадровое и правовое обеспечение и главное — не снижать уровень и качество жизни, а иметь социально значимые результаты.
В качестве варианта целесообразным представляется переход на оправдавший себя в отечественной и мировой практике программно-целевой метод решения социальных задач, ориентируясь на социальные нормативы, присущие для каждого из трех периодов: кризиса, стабилизации, подъема экономики. Приоритет социально-экономическим программам позволит обеспечить экономическую и соци -альную безопасность для большинства населения, а значит устранить угрозу экономической и социальной жизни и для всей страны. Такие программы должны охватывать производство продовольственных и непродовольственных товаров и услуг, составляющих для нынешнего этапа минимальную потребительскую корзину, с выходом в ближайшие годы на рациональные нормативы потребления основных групп продуктов.
Для реализации таких задач потребуется минимум 15—20 целевых государственных программ, в том числе продовольственная (с
------------------------------331----------------------------
ffi,
соответствующими подпрограммами), программа производства непродовольственных товаров (с подпрограммами) с целью обеспечения отечественного производства в нужных объемах тканями, швейными, трикотажными и чулочными изделиями, обувью, а также товарами дли -тельного пользования, в т.ч. телевизорами, холодильниками, стиральными машинами и электротехническими изделиями. Необходимо также разработать программу развития услуг, в том числе бытовых: пассажирского транспорта, услуг связи, жилищно-коммунальных, по содержанию детей в дошкольных учреждениях, услуг культуры, сана-торно - курортных, туристско - экскурсионных, физкультуры и спорта, здравоохранения, развития науки, образования, культуры.
Для каждой из таких программ должны быть разработаны по направлениям производства подпрограммы, взаимоувязанные с региональными составляющими на основе норм и нормативов, ориентирующиеся в конечном итоге на достижение рационального уровня обеспеченности населения, по нормативам, которые разработаны у нас специалистами и научными центрами по 156 показателям. Это и будет социальный заказ для экономики. Нужны действенные процедуры и механизмы выработки и принятия законодательных и иных распорядительно-нормативных актов, гарантирующих достижение социальных нормативов. Законодательные и исполнительные органы власти и органы местного самоуправления призваны выработать для каждого периода и региона социальные нормативы, на достижение которых должна ориентироваться экономика. Эта работа должна проводиться с участием профсоюзов и предпринимателей.
Наряду с такими нормативами необходимо определить и социальные индикаторы уровня, качества жизни для данного периода и данного региона, ниже которых опускаться недопустимо. Зная предельно допустимые нижние и возможные для достижения верхние рациональные нормы, законодательные и распорядительно - исполнительные органы, профсоюзы и предприниматели в рамках договорных отношений и со -циального партнерства призваны определить практические меры и сроки по реализации программ. Должны также проводиться в обязательном порядке социальная экспертиза всех без исключения проектов законодательных и исполнительных актов с оценкой их социальной направленности и последствий. Процедуру социальной экспертизы должны проходить при регистрации и все вновь создаваемые предприятия, учреждения, финансовые и иные структуры.
Целевые производственно - потребительские программы должны сочетаться с другими социальными программами, в том числе такими, как Заработная плата, Адресная помощь нуждающимся, Занятость Жилищное строительство, Социальное страхование, Ох-
332
рана труда, Социальное партнерство, Развитие социальной сферы, Информационное обеспечение, Участие в управлении, Подготовка кадров и др. Каждая из этих программ должна иметь четкие вре -менные цели, выверена на социальные последствия, иметь правовое, финансовое, информационное и кадровое обеспечение.
Переход на программно - целевой метод организации социального рыночного хозяйства, ориентированного на социальные нормы и нормативы, позволит в числе других антикризисных мер преодолеть остаточный подход к социальному развитию и обеспечить проведение эффективной социальной политики. Осуществление этих программ не должно строиться на административно - командных ме -тодах. Под каждую программу необходимо законодательными и рас -порядительными мерами создать экономические механизмы, стимулы и условия, побуждающие инвесторов, производителей, индивидуальных вкладчиков сосредоточить силы и средства на отечественном производстве социально значимых товаров и услуг. Это и будет оз — начать поворот экономики и реформ лицом к человеку
Реализация целевых программ будет способствовать успешному решению актуальных социально - экономических задач, намеченных программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996—2000 годов1, принятой в феврале 1997 г. На основе анализа и тенденций изменений в социальной сфере в ней определены главные цели и приоритетные направления социальных реформ. Стратегическими целями социальной политики являются:
достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей;
обеспечение эффективной занятости населения, повышение ка -чества и конкурентоспособности рабочей силы;
гарантия конституционных прав граждан в области труда, социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
переориентация социальной политики на семью, обеспечение прав и социальных гарантий, предоставляемых семье, женщинам, детям и молодежи;
нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской, и граждан трудоспособного возраста;
существенные улучшения социальной инфраструктуры. Для достижения этих целей предложено:
1 Российская газета, 12 марта 1997 г.
---------------------------------333
• восстановить роль доходов от трудовой деятельности как основного источника денежных доходов населения и важнейшего сти — мула развития производства и повышения трудовой активности работников;
• обеспечить справедливое распределение доходов на основе со — вершенствования системы индивидуального налогообложения дохо — дов и собственности граждан, увеличения ставок налогов для лиц с высокими личными доходами и снижения налоговой нагрузки на низкодоходные группы населения, введения эффективного контроля за реальными доходами, в том числе путем проверки соответствия размеров декларируемых налогоплательщиками доходов фактически произведенным ими расходами;
• стимулировать использование доходов от трудовой и предпри — нимательской деятельности, доходов от собственности для инвести — рования и кредитования социально значимых программ, направленных на формирование базовых условий жизнедеятельности: улучше -ние жилищных условий, медицинское обслуживание, получение
образования;
• обеспечить взвешенность в политике занятости с тем, чтобы, с одной стороны, не допустить массовой безработицы, а с другой — не препятствовать высвобождению излишней рабочей силы в связи со структурной перестройкой экономики;
• усилить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заяви — тельного принципа назначения пособий;
• создать полноценные условия жизнедеятельности семьи, жен — щин, молодежи, улучшить условия жизнеобеспечения детей;
• повысить роль социального страхования как важнейшего ме -ханизма защиты граждан при утрате заработка в случае безработицы, болезни, других социальных и профессиональных рисков;
• обеспечить стабильное финансирование отраслей социальной сферы и социальных программ, гарантировать всем гражданам дос — тупность медицинской помощи, социального обслуживания, образования, культуры и отдыха.
Специальный раздел Программы посвящен реформе в сфере труда и трудовых отношений, в котором большое внимание уделено оплате труда. В нем предусмотрено обеспечение роста реальной заработной платы, как главного источника денежных доходов населения.
Развитию социального рыночного хозяйства особое значение при — дают и законодательные органы. В феврале 1998 г. Совет Федерации провел круглый стол на тему Финансовые основы экономического роста в России. В принятых рекомендациях для решения
----------------------------------334------------------------------------
проблем перехода страны к устойчивому экономическому росту предлагается осуществить следующие меры:
1. Ускорить разработку проектов законов об управлении государственным долгом, об управлении Бюджетом развития Российской Федерации, о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, о несостоятельности и банкротстве кредитных учреждений, о гарантировании вкладов граждан, об ипотечном кредитовании, о деятельности инвестиционных банков, о развитии кредитной кооперации.
2. Внести изменения в Федеральный закон О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) (в части уточнения норм по публичной отчетности и ответственности Центрального банка в рам -ках Конституции Российской Федерации).
3. Обеспечить скорейшее принятие Бюджетного и Налогового ко -дексов Российской Федерации.
4. Завершить формирование базового законодательства для инве -стиционной деятельности.
В области инвестиционной политики:
1. Активизировать государственную поддержку инвестиций на основе регулирования процентных ставок, использования государ -ственных гарантий, средств Бюджета развития Российской Федерации, формирования инвестиционных институтов.
2. Обеспечить целевое регулирование денежных потоков для удер -жания их в производственном секторе экономики.
3. Принять меры, направленные на повышение ответственности юридических и физических лиц за неэффективное управление государственными промышленными предприятиями, а также предприя -тиями, акции которых закреплены в федеральной собственности.
4. Обеспечить условия для развития интеграционных процессов в промышленности путем создания разнообразных форм кооперации, интеграции и специализации производственных, научно-исследовательских, торговых и финансовых организаций.
5. Разработать с привлечением представителей субъектов Российской Федерации и предпринимательских кругов новую Комплексную программу стимулирования отечественных и иностранных инвестиций.
6. Снизить налоги в производственной сфере, прежде всего путем освобождения от налогообложения расходов на цели развития, внедрение инноваций, научные разработки, пополнение оборотных средств.
7. Содействовать трансформации сбережений населения в инвестиции, создавая необходимые для этого правовые и организационные условия.
------------------------------------335----------------------------------
8. Перейти к проведению открытой инвестиционной политики, направленной на предоставление полной и достоверной информации о заемщике.
Комитет по вопросам социальной политики Совета Федерации в апреле 1998 г. провел парламентские слушания на тему: Об упорядочении социальной политики государства в условиях выхода из кри — зиса и становления рыночной экономики. В принятых рекомендациях подчеркивается: чисто монетаристский подход к социальной сфере (ориентации на минимизацию государственных социальных гарантий) неприемлем, а роль государства в социальном процессе не должна сводиться к роли ночного сторожа. Эта роль — активная и регулирующая, преобладающая в разработке и осуществлении социальной политики. Социальные задачи неотделимы от экономической политики. Стратегия устойчивого экономического роста — требование се — годняшнего дня, императив государственной политики. Все среднесрочные меры социального развития должны ориентироваться на подъем производства как основу решения социальных проблем, на разрьш порочного круга сокращения производства, сжатия бюджета, снижения социальных расходов. Реальный сектор экономики и трудовые отношения — фундамент и общеэкономической стратегии, и социальных концепций. Основа решения вопросов финансирования социальной сферы — не столько перераспределение доходов, сколько меры, ведущие к росту производительности. Один из основных принципов обес -печения единства экономической и социальной политики — решение на практике вопросов социального партнерства, в частности, нормативное регулирование системы генеральные — отраслевые тарифные соглашения — коллективные договора.
Преодоление отраслевого подхода к социальной сфере. Концептуальное и практическое требование — сведение отраслевых социальных реформ в единый комплексный подход. Различные стороны социальной сферы нельзя развивать, а тем более реформировать отдельно. Необходимо сопряжение темпов экономических и социальных преобразований, тенденций перекладывания части социальных расходов на плечи населения с ростом доходов, темпов отхода государства от социального патернализма и формирования эффективного собственника. Это предполагает системный подход при оценке социально-экономического положения и при формировании
социальной политики.
В рекомендациях отмечается, что адресность — перспективный, но не универсальный принцип социальной защиты. Он необходим на уровне социальной поддержки. Есть однако и уровень социальных гарантий — распространяющихся на всех граждан. Сферу адрес -
--------------------.--------------336------------------------------------
ности необходимо четко очерчивать, учитывая, что: 1) организационные формы адресной поддеРжки делают существенно дороже весь механизм ее осуществления; 2) адресный принцип может вступать в противоречие с перспективными задачами социальной политики — переносом центра тяжести от прямой помощи нуждающимся к инвестициям в развитие человеческого капитала.
Весьма активную работу в разработке и реализации курса на социально—ориентированное рыночное хозяйство проводит и нижняя палата (Дума) Федерального собрания Российской Федерации, широко используя при этом научный потенциал. Так, в Договоре о сотрудни — честве Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике и Академии труда и социальных отношений предусмотрено, что Комитет регулярно проводит научные консультации с учеными и специалистами Академии по актуальным проблемам законотворческой де — ятельности в сфере социально—трудовых отношений в контексте фор — мирования правового обеспечения становления и развития России как правового, демократического социального государства; с учетом текущего и перспективного плана законотворческой работы Комитет привлекает Академию к разработке предложений по концепции отдельных законопроектов и их содержанию; направляет в Академию проекты законов по социально—трудовым вопросам для проведения научной экспертизы; участвует в проводимых Академией научных и научно-практических конференциях, семинарах, совещаниях, заседаниях, круглых столах и др. формах общественного обсуждения актуальных проблем социальной политики.
Прочным фундаментом социального государства может быть только стабильная и эффективная экономика. Непременным условием для этого необходимо сделать производственную сферу не только эко — номически выгодной, но и самой престижной сферой приложения капитала. В этой связи уместно привести выдержку из выступления Ю.М.Лужкова1 о необходимости различать производительный и паразитический капитал. Если мы, сказал он, хотим жить в стабильном, здоровом и процветающем государстве, в котором низок уровень пре — ступности, в котором надежно защищены гражданские права и имущественные интересы людей, мы должны подавить развитие паразитического капитала и создать условия (т.е. налогово — правовую среду) для развития капитала производственного. Как только народ какой-либо страны успешно решает эту задачу, это сразу проявляется в
1 Материалы торжественного заседания Ученого совета Академии труда и социальных отношений, посвященного вручению Диплома почетного профессора Ю.МЛужкову. - М.: АТиСО, 1996. С. 27—29
337
таких объективных показателях, как численность населения, продолжительность и качество жизни, рождаемость, доля нации в потребле — нии глобальных ресурсов и ряде других.
Есть много аргументов, доказывающих, что мы имеем нездоровую налогово — правовую среду и не вправе сказать упомянутой заветной фразы. В частности: появление богатых людей в стране, где падает производство; ухудшение положения собственника, когда цена на его собственность растет.
Это признаки нашего сегодняшнего бытия. Главное, что нужно для достижения социального согласия, — изъять социально — эконо — мическую систему России из рук тех, кто использует ее исключительно в своекорыстных интересах, и передать тем, кто служит рос — сийскому народу. Речь идет не о переделе капитала, не о матросах с маузерами и пулеметными лентами. Нужны правила экономической игры, которые сами, без единого выстрела, по взаимному согласию, чисто экономическими методами, воздействующими только на частные интересы людей, отнимут богатства и, соответственно, власть у тех, кто служит себе в ущерб России, и передадут их тем, кто, служа себе, обеспечивает процветание страны. И от этого выгадают все: и те, у кого отняли, и те, к кому перейдет По мнение Ю. М. Лужкова, стержень наших реформ — приватизация, ваучеризация и так далее — осуществлены не только неправильно с любых точек зрения — научных, экономических, хозяйственных. Они осуществлены преступно, и мы сейчас пожинаем плоды того, как это было сделано. И в дальнейшем этот процесс будет долго довлеть над нашей эконо — микой и над самой возможностью обеспечить стабилизацию нашего общества. Ибо в результате такой приватизации мы не получили настоящего хозяина той собственности, от которой государство за — хотело отказаться, а государство не получило тех денег, в которых оно нуждалось для решения социальных проблем.
Для обоснования оптимального баланса интересов труда и капитала мы должны по — новому взглянуть на философию социаль — ной справедливости. Мы не раз подчеркивали, что тысячелетняя история России выработала привычку у ее граждан полагаться на заботливое начальство и надежду на то, что оно может сделать народ счастливым. Несколько последних поколений россиян жили в условиях относительно высокой социальной надежности и стабильности. Это определяло ряд позитивных моментов в материальной и духовной сфере, но объективно стимулировало коррупцию и демо — билизовывало инициативу и предприимчивость граждан. Если мы хотим избежать этих негативных моментов и одновременно устра — нить складывающееся сейчас расслоение общества, попирающее и
----------------------------—338-------------------------------
социальную справедливость, и экономическую целесообразность, надо соблюдать два принципа:
первый — ни один человек не должен быть лишен права на до — стойную жизнь;
второй — ни один человек не должен получать социальной поддержки, если нет уверенности, что он делает все, что в его силах, чтобы не быть обузой для общества.
§ 4. Концепция взаимоотношений граждан и государства
Демократизация взаимоотношений между гражданами и государ — ством содействует развитию принципов самоуправления, которые должны иметь под собой финансово — экономическую базу. В прошлом мы имели затратную экономику с пассивным и послушным народом. Народ не мог существовать без распределительной системы финан — сирования всех сфер деятельности. А само государство поддержи — валось исключительно силой центральной власти. Мы хотим иметь демократическую экономическую систему с активным, дееспособным народом с одной стороны и рациональным, социальным государством с другой. Сегодня мы являемся свидетелями начала возникновения нового государства, основанного на идее оказания услуг населению, а не на командовании. Идя по этому пути, мы в скором времени увидим, что процесс цементирования нашего государства не силой, а выгодой будет более надежным и эффективным. Эта ситуация возникнет, если добиться оптимального распределения ответственности за услуги между различными уровнями власти, усовершенствовать систему пла — тежей за эти услуги и повысить с помощью этой системы эффективность расходования средств.
Наиболее целесообразным является создание такого общественного устройства, в котором государство не будет самодовлеющей силой, системой принуждения граждан к реализации некоторых общегосударственных целей. Оно все более будет становиться организацион — но — хозяйственной системой. Системой, которая предоставляет гражданам конкретные услуги за конкретную оплату. Главной задачей лидеров государства будет поиск наиболее рациональных способов оказания обществу и гражданам услуг, которые общество признает целесообразным заказать государству и передать государству заказ вместе с бескомпромиссной ответственностью за номенклатуру, объем и качество услуг.
В такой ситуации изменится сам принцип обоснования доходной базы государства. Услуги власти будут по смыслу просто платным
----------.----------------------339--------------------------------
служением гражданам в рамках ясного двустороннего контракта. А это значит, что впервые за всю нашу многовековую историю у нас будет государство, в котором власть исходит от народа и которое не имеет другой цели, кроме служения народу. Пирамида власти, всегда действовавшая (и до сих пор пока еще действующая) сверху вниз, превратится, таким образом, в пирамиду, в которой власть распространяется снизу вверх. Успех будет оцениваться количественными критериями: ростом богатства граждан, рублями городских доходов и рас — ходов, квадратными метрами домов, дорог, парков и т.п. А ныне успех правления, определяется умением прислуживания правителям. В этом случае получить положительную оценку легче. Это и определяет сие — тему предпочтений многих политиков и часто является препятствием установлению ясных, демократических, хозяйственно — экономических отношений народа и власти. Но такие политики не имеют перспектив создать долгоживущее и процветающее государство.
Итак, подлинно научная Концепция взаимоотношений граждан и государства1 должна ориентироваться на общество подлинно свободных производителей товаров и услуг, в котором каждая нормаль — ная семья обладает достаточными средствами для достойной жизни и воспроизводства здорового и дееспособного потомства. Для достижения этого необходимо обеспечить важные дополнительные ус — ловия, которые должны гарантировать с одной стороны экономичес — кую заинтересованность граждан к производительному труду, а с другой — создать для граждан продуктивную среду обитания. Такие условия достигаются только при равноправном взаимодействии частного и общественного (социального, государственного) интере — сов. Первые из перечисленных условий больше в руках граждан, однако органы власти должны содействовать утверждению, популя — ризации и защите соответствующих норм общественной морали, а вторые — преимущественно в руках общества. Оно должно центра — лизованно развивать социальную, транспортную, информационную, инженерную и правовую инфраструктуру. Здесь существенно пря — мое или косвенное (через финансы) взаимодействие с частным сек — тором. Благосостояние каждой семьи должно определяться в соответствии с количеством и качеством труда ее членов и их очень отдаленных предков. Однако, хотели бы подчеркнуть, что количество и качество, т.е. мера труда и, соответственно, мера потребления, в том обществе, которое мы строим, устанавливаются не государством,
Подробное изложение Концепции см. Ю.М.Лужков Образ, цели российских реформ и стратегия управления тенденциями социально-экономического развития России. — М., 1998.
----------------------------------340------------------------------------
а условиями свободной конкуренции. Если кто—то найдет способ производства товара или услуги, которые покупатель ценит высоко, а поставщик производит даже без серьезных затрат и трудовых усилий, мы больше не считаем этот доход нетрудовым. Разумеется, если не нарушается свобода для каждого производить и продавать этот то — вар. В условиях свободы конкуренции происходит выравнивание нормы прибыли. Поэтому, на самом деле, в такой конкурентной сие — теме количество и качество труда измеряется намного точнее и спра — ведливее, чем при государственном нормировании. Зато выгоды, ко — торые можно получить в динамике, до стабилизации нормы прибыли в процессе конкуренции, являются идеальным стимулом для непрерывного поиска новых идей и притока капиталов.
Объективным и справедливым государственным начальникам непросто будет смириться с тем, что установление меры труда и меры потребления перейдет в результате к субъективному и случайному свободному двустороннему договору производителя и продавца. Основной их аргумент: мол в этих условиях могут возникнуть богатые и бедные. Сравнительная мировая практика показала, что в этом нет ничего страшного. Если мы боремся с бедностью, уничто — жая богатство, мы не много преуспеваем в насаждении равенства, зато торпедируем большинство стимулов к высокопроизводительному труду и частную инициативу. В результате большинство общества оказывается бедным.
В здоровом обществе всегда есть процентов 10 бедных, и столько же богатых. Остальные — это средний класс, для которого бедные как кнут, а богатые — как пряник. Важно только, чтобы богатство не могло возникнуть и существовать вне производства товаров и ус — луг и чтобы была достаточно развита система социальной поддержки тех, кто объективно не может включиться в производственный про — цесс. Важно также, чтоб каждый человек обладал при рождении разумно выравненными возможностями для развития своих способностей, позволяющими, в рамках установленной меры, получить по максимуму. Каждый гражданин должен иметь перед обществом некие бесспорные обязанности и бескомпромиссную ответственность. При — чем демократический и прагматический принципы формирования государства не исключают достаточно сильные формы принуждения граждан к их исполнению. Главные обязанности гражданина: следование нормам морали и соблюдение законов, которые предусматривают такие неприятные вещи, как выполнение договоров, уплата налогов, запретность посягательств на жизнь, здоровье, достоинство и собственность других граждан и еще многие подобные ограничения свободы.
------------------------------------341----------------------------------
В социальном государстве действенная и дееспособная государственная власть необходима и в переходный период, и в перспективе. И совсем не для того, чтобы подавить один класс в интересах другого, как нас когда—то учили. На переходной стадии она должна заложить основные элементы налогово — правовой и социально — эконо — мической среды для свободных и самостоятельных граждан. После этого она должна только сохранять и совершенствовать эту среду и, в этой среде, — учить, лечить и защищать. Почти все остальное граж— дане могут делать сами. В том числе и корректировать через свои представительные органы правила социально — экономической игры и, прежде всего, налогово — правовую среду. Строго говоря, в социальном государстве обязанности власти учить и лечить должны быть обраще — ны преимущественно на граждан, которые объективно не могут еде — лать этого сами. Снять с себя эти обязанности власть никогда не сможет. Но и методы принуждения тоже нельзя будет исключить. Они необходимы прежде всего для защиты гражданских прав и имущественных интересов, откуда бы посягательства на них не исходили — от сограждан или извне. И конечно, силовые методы будут применяться для обеспечения выполнения гражданами их обязанностей.
Таким образом, мы уходим от общества, которое было почти полностью инертным и в котором персонально к каждому человеку по — ступали приказы от власти о тех или иных действиях. Мы идем к обществу, в котором гражданам доверено жить самим. Функции власти ограничиваются только служением, в рамках заказа, и принуж — дением, в рамках закона. Функции граждан: жить, в рамках законов, и потреблять услуги государства, в рамках оплаченного заказа. Или, еще более кратко — власть частью служит, частью заставляет, граж — дане живут сами по себе, а с властью соприкасаются, только когда нарушают закон или потребляют предоставляемую услугу. Измене — ние взаимоотношений народа и власти предполагает иные подходы к формированию доходной базы государства. Это не выжимание из граждан, не доение граждан, а платное служение гражданам. Поэтому после установления нового порядка взаимоотношений го — сударства и граждан принципиально исчезнут трудности наполнения бюджета: никто не согласится исполнять функции, за которые не получит справедливой оплаты, но никто и не закажет государству услуги, которая дешевле реализуется частным сектором или иным способом, без участия государственных или муниципальных органов. А раз есть экономия, то будут и средства. Как говорил Форд: Ни одно полезное дело не может быть невыгодным.
Для обеспечения финансовой базы новых взаимоотношений граждан и государства наиболее предпочтительным является функцио —
342
нально-стоимостной подход. Его суть состоит в том, что распределе — ние функций по уровням власти однозначно увязывается с расхода — ми. При этом, с одной стороны суммарные расходы оказываются минимальными, а с другой — обеспечивается возможно более естественная увязка доходов с объемом потребления соответствующей ус — дуги. Например, финансирование деятельности государственных органов по защите прав собственности разумно увязать с налогом на имущество, а оплату за некоторые социальные и коммунальные услуги лучше производить из доходов граждан, а не из налогов, т.к. налоги все равно собираются с граждан, но расходуются менее экономно.
Данный подход исходит из того, что высшим гарантом прав человека вообще и социальных прав, в частности, является федеральное государство. Передача социальных функций с федерального на ни -жестоящие уровни должна предусматривать не только передачу средств, но и сохранение гарантий соблюдения установленных соци — альных стандартов за вышестоящим уровнем. При этом предполагается по-существу конкурентное распределение функций (с полномочиями и ответственностью) между различными уровнями государственной и местной власти. Функции передаются тому уровню, который готов оказать услугу в требуемом объеме за меньшую сто — имость. Благодаря же гарантиям вышестоящих уровней исключается нарушение гражданских прав и социальных стандартов за счет возможных флуктуации социальной политики внизу. Для этого нужно закрепить законодательно ясные и общеизвестные стандарты осуществления функций, взятых на себя всеми уровнями власти.
Функционально — стоимостной подход предусматривает в качестве равноправных партнеров две стороны: потребителей услуг и постав — щиков. Поставщиком является городская система управления. Она должна быть единой, иерархической, территориально — отраслевой и доходить до каждого квадратного сантиметра городской территории, до каждого потребителя услуг и каждого возможного нарушителя городских правил и нормативов. Потребителями услуг являются либо горожане непосредственно, либо самоуправляющиеся территориальные общины граждан, либо другие юридические и физические лица, имеющие права землепользования и деятельности в городе.
Из этого же подхода вытекает, что равенство субъектов Федерации заключается в том, что общие федеральные расходы распределяются по принципу равной относительной загрузки налогового потенциала субъектов. Перераспределение, предусматривающее, в частности, и взаимопомощь субъектов Федерации, производится в целях достиже— ния равной бюджетной обеспеченности (равного покрытия бюджетной потребности) в расчете на одного гражданина. Расчетная
—------------------------343----------------------------
бюджетная потребность должна гарантировать исполнение установленных социальных стандартов территорий. При прочих равных условиях она тем выше, чем выше ее налоговый потенциал. Представляется также разумным представить субъектам Федерации, име — ющим больший налоговый потенциал, а значит и более высокую на — грузку федеральными расходами, несколько большее влияние на ре — шение некоторых экономических вопросов. При таком подходе Федерация строится не на национальных, а взаимовыгодных справедливых экономических принципах. При таком порядке всем субъек— там Федерации становится выгодно заботиться о росте своего нало — гового потенциала.
Вопросы аля самопроверки к главам XVI—XVIII
1. Сущность политики военного коммунизма и причины его введения.
2. Роль новой экономической политики (НЭП) в формировании советской экономики.
3. Каковы позиции И.Сталина о путях развития социалистической экономики?
4. В чем причины неудач экономической реформы 1965 года?
5. Основные положения горбачевской перестройки и ее последствия.
6. Социально-экономические последствия реставрации капитализма в России.
7. Пути преодоления экономического кризиса российской экономики.
Литература
1. Ленин В.И. Очередные задачи Советской власти. Соч., изд. 3 — е. Т. 22.
2. Сталин И.В. Экономические проблемы социализма в СССР. — М.: Госполитиздат, 1952.
3. Струмилин С.Г. Проблемы социализма и коммунизма в СССР. — М.: Госполитиздат, 1952.
4. Валовой Д.В. Рыночная экономика. — М: Инфра, 1997.
344
Глава XIX — Становление и развитие научного менеджмента за рубежом
§ 1. Сущность тейлоризма и основные положения фордизма
Что такое менеджмент? Английское слово management в буквальном смысле означает управление. Преднаучный менеджмент существовал и развивался не одно тысячелетие. Первый научный курс управления, разработанный в 1881 г. американцем Дж. Вартоном, не нашел широкого практического применения и лишь спустя 35 лет стал использоваться в качестве учебной дисциплины. В 1910 г. представитель американских фрахтовых компаний Л.Брандейс впервые ввел в обиход понятие научное управление, а в 1911 г. вышла в свет работа Принципы научного управления Ф.У.Тейлора (1856—1915), который по праву считается основателем теории современного ме -неджмента и системы научного управления, получивших название тейлоризм. На смену расплывчатым и противоречивым принципам руководства производством Тейлор предложил строгую научную си — стему знаний о законах рациональной организации труда, составными элементами которой являются математический способ исчисления себестоимости, дифференцированная система оплаты труда, ме — тод изучения времени и движений (хронометраж), способ расчленения и рационализации трудовых приемов, инструкционные карточки и многое другое, что позднее вошло в так называемый механизм научного менеджмента. Резюмируя суть своей системы, Тейлор писал: Наука вместо традиционных навыков; гармония вместо противоречий; сотрудничество вместо индивидуальной работы; максимальная производительность вместо ограничения производительности; развитие каждого отдельного рабочего до максимально допустимой его производительности и максимального благосостояния1.
Начальной фазой методологии научного управления являются ана -лиз содержания работы и определение ее основных операций. Затем на основе полученной информации рабочие операции изменяются с целью устранения лишних, непродуманных движений и разрабатываются стандартные приемы их выполнения для повышения эффективности работы. Предусматривается, что количество времени, выде-
1 Тейлор Ф.У- Принципы научного менеджмента. — М., 1991. С.49.
---------------------------------345----------------------------
ляемого на выполнение определенных заданий, должно быть реальным и учитывать необходимость небольшого отдыха и перерывов в работе. Это давало руководству возможность установить нормы, которые могли быть выполнены, и платить дополнительно тем, кто их перевыполнял.
Тейлор пришел к важному выводу, что главная причина низкой производительности — несовершенность системы стимулирования рабочих, и разработал систему материальных стимулов. По утверждению Тейлора, именно награда представляет собой тот принцип, которым следует овладеть всякому, кто хочет эффективно управлять человеком. Награда, для того, чтобы она оказывала надлежащий эф — фект, должна следовать очень быстро за выполнением самой рабо — ты1. Для поддержания у рабочего постоянного ожидания награды Тейлор предлагал использовать прогрессивную систему оплаты. Кроме того, он доказал, что если ввести соответствующие усовершенствования в трудовой процесс и заинтересовать рабочего, то за отведенное время он сделает в 3—4 раза больше, чем в обычных ус -ловиях.
Таким образом, тейлоризм — это классическая геометрия труда, важнейшими аксиомами которой являются организационная гармония и экономическая и психологическая целесообразность. Основные его положения актуальны и сегодня.
Концепция научного управления, выдвинутая Тейлором, явилась серьезным переломным этапом, благодаря которому управление по — лучило повсеместное признание как самостоятельная область научных исследований. Впервые руководители - практики и ученые убе -дились, что методы и подходы, используемые в науке и технике, могут эффективно использоваться для достижения целей организации.
Тейлоризм получил развитие в трудах Г.Л.Гантта, супругов Ф. и Л. Гилбрет, Г.Эмерсона, Г.Форда и др. Американский инженер Генри Лоуренс Гантт (1861—1919) изучал уже не отдельные операции и движения, а производственный процесс в целом. Он объяснял низкую производительность тем, что задачи и методы решения произ -водственных процессов формулируются на основе сделанного ранее, или уже признанного мнения, как выполнять работу. Согласно Гант— ту основные различия между наилучшей сегодняшней и прежними системами состоят в способах планирования и распределения задач, а также способах распределения поощрений за их выполнение. Следуя этому принципу, Гантт поставил цель усовершенствовать механизмы
1 Тейлор Ф.У. Научная организация. - М., 1925. С. 79.
346
функционирования предприятий путем обновления систем формирования задач и определения форм материального и морального стимулирования.
Важный вклад сделал Гантт в область оперативного управления и календарного планирования деятельности предприятий — он разработал систему плановых графиков (графики Гантта), позволивших осуществлять контроль за запланированным и составлять календарные планы на будущее, а также систему заработной платы с элементами повременной и сдельной форм оплаты, которая резко повысила заинтересованность работников в выполнении и перевыполнении высокой нормы выработки (при ее невыполнении труд оплачивался по часовой ставке). Особо следует отметить, что Гантт подчеркивал ведущую роль человеческого фактора в промышленности и высказы -вал убеждение, что рабочему должна быть предоставлена возможность обрести в своем труде не только источник существования, но и состояние удовлетворенности. Он мечтал о гуманизации науки управления в будущем, считая, что проблема человеческого фактора является одной из важнейших проблем менеджмента1.
Значительный вклад в развитие менеджмента внесли супруги Фрэнк и Лилиан Гилбрет, которые в 20-е гг. нашего столетия были активными сторонниками научного управления и упорно искали оптимальные способы выполнения любой работы с использованием элементарных движений. Ф.Гилбрет был не только научным консультантом ряда фирм, но и талантливым строителем - подрядчиком. Примером успешного применения системы организации труда является сокращение числа движений каменщиков с 18 до 5, предложенное Гилбретом, в результате чего производительность каменщиков возросла в 3 раза. Гилбрет первым применил фотоаппарат и кинокамеру для исследования движений работников, что позволило ему разработать так называемые самокарты, т.е. карты цикла одновременно выполняемых микродвижений2. Это оказало большое влияние на развитие школы научного управления.
Одним из видных последователей Тейлора является известный американский ученый Гаррингтон Эмерсон (1853—1931). В 1900 г. вышла его книга Производительность как основание для управления и оплаты труда, а в 1912 г. — главный труд его жизни Двенадцать принципов производительности. В этой работе он сформулиро-
1 Гантт ГЛ. Организация труда. Размышления американского инженера об экономических последствиях мировой войны. — М 1923 С 71
2 Гилбрет Ф. Изучение усталости. - М., 1921; Прикладное изучение движений. - М., 1925. } а
347
вал широко известные в настоящее время 12 принципов управления, обеспечивающих рост производительности труда.
Генри Форд (1863—1947), основатель американского автомобилестроения, был и создателем теории, получившей название фордизм и нашедшей отражение в его книгах Моя жизнь, мои достижения и Сегодня и завтра. Основные положения фордизма следующие:
• высоко оплачивать труд каждого рабочего и следить за тем, чтобы он работал все 48 ч. в неделю, но не больше;
• обеспечить оптимальное состояние всех машин, настаивать на их абсолютной чистоте, приучать людей уважать окружающих и самих себя.
Форд подчеркивал, что одна из целей промышленности — это не только снабжение потребителей, но и их создание. В 1914 г. Форд ввел на своих заводах самую высокую оплату труда, что вызвало возмуще -ние многих предпринимателей, однако он был убежден в том, что если его рабочие не станут хорошо зарабатывать, то не смогут быть активными потребителями товаров, вследствие чего в Америке не появится тот самый средний класс, от социальной стабильности которого зави -сит динамичное развитие экономики страны.
Весьма современно звучит заявление Форда о том, что спекулянты не в состоянии создавать общественно значимые ценности и что любители пользоваться моментом и взвинчивать цены занимаются столь же преступной деятельностью, сколь преступно извлечение выгоды из войны. Такие люди, по его мнению, чаще всего являются невеждами в бизнесе, ибо считают, что наивысшая деловая мудрость — получить как можно больше наживы.
Руководствуясь своими принципами, Форд установил 8-часовой рабочий день, открыл школы, где усердным и талантливым ученикам выплачивались стипендии, создал социологическую лабораторию для изучения условий труда, быта и досуга работников, а главное — постоянно заботился о потребителе, обращая внимание на безупречное качество изделий, развитие сети сервиса, постоянное совершенство — вание автомобилей с одновременным регулярным снижением продажной цены.
Инициатор создания в России научной организации труда А.К.Га-стев писал: Тейлор разработал определенную организационную ме — ханику. Форд с необычной технической революционностью разрешил вопрос тейлоризма так, что он вместо людей поставил чистую технику. Чернорабочих-транспортников, всякого рода неурегулированный низший труд Форд заменил машиной. Завод Форда представляет собой высший тип административного автомата. Стало быть,
348
Форд — это самое последнее слово тейлоризма, Форд — это Тейлор, заменивший людскую организацию буквально сталью1.
§ 2. Принципы и функции административного (классического) менеджмента
Создателем классического (административного) менеджмента является Анри Файоль (1825-1925). В течение 30 лет он был руководи -телем крупной французской горнодобывающей и металлургической компании Комамбо, которая в момент его назначения на пост генерального управляющего (1888) находилась на грани банкротства а ко времени его отставки (1918) стала одним из самых мощных славящихся своими административными, техническими и научными кадрами французских концернов. Обобщая свои многолетние наблюдения, Файоль создал теорию администрации. Целью административного менеджмента было создание универсальных принципов управления, следуя которым организация несомненно достигнет ус -пеха. Принципы управления - это основные правила, определяющие построение и функционирование системы управления- важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления. По утверждению Файоля, принципы - это маяк помогающий ориентироваться. Он сформулировал 14 принципов уп- равления применительно к деятельности высшего звена управления-
1. Разделение труда, т.е. специализация, необходимая для эффективного использования рабочей силы, применительно ко всем видам труда, как управленческого, так и исполнительского
2. Власть и ответственность. По мнению Файоля, власть и ответственность связаны между собой, причем последняя является следствием первой.
3. Дисциплина, т.е. уважение соглашений, рассчитанных на то, чтобы обеспечить повиновение, прилежание, энергичность и внешнее проявление уважения. Самым действенным средством воздействия на подчиненных в целях укрепления дисциплины Файоль считал личный пример начальника.
4. Единоначалие. Единоначалие, по мнению Файоля, имеет по сравнению с коллегиальностью то преимущество, что оно обеспечивает единство точки зрения, действия и распорядительства.
1 Гастев А.К. Предисловие к русскому изданию книги А.Файоля Общее и промышленное управление . С. 42.
349
5. Единство руководства. Виды деятельности, преследующие одну и ту же цель, должны иметь одного руководителя и руководствоваться единым планом.
6. Подчинение частных интересов общим. Интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.
7. Вознаграждение. Методы стимулирования труда должны быть справедливыми и доставлять максимальное возможное удовлетворение сотрудникам и работодателям.
8. Централизация. Не прибегая к термину централизация власти, Файоль говорит о степени концентрации или рассредоточения власти. Конкретные обстоятельства будут определять, какой вариант даст лучший общий результат.
9. Скалярная цепь, т.е., по определению Файоля, цепь начальников от самого высшего до самого низшего ранга.
10. Порядок, т.е. всему (каждому) свое место, и все (каждый на своем (его или ее) месте.
11. Справедливость. Лояльность и преданность персонала должны обеспечиваться уважительным и справедливым отношением администрации к подчиненным.
12. Стабильность рабочего места для персонала. Файоль считал, что излишняя текучесть кадров является одновременно и причиной, и следствием плохого управления
13. Инициатива, т.е., по определению Файоля, обдумывание и выполнение плана. Поскольку это доставляет большое удовлетворение всякому мыслящему человеку, Файоль призывает администраторов поступиться личным тщеславием, с тем чтобы подчиненные получили возможность проявить личную инициативу.
14. Корпоративный дух, т.е. принцип В единении — сила. Файоль подчеркивал, что эти принципы надо применять с учетом
специфики организации и конкретных условий, отмечая, что система принципов никогда не может быть завершена, — напротив, она всегда остается открытой для дополнений, изменений, преобразований, основанных на новом опыте, его анализе, осмыслении, обобщении Поэтому количество принципов управления не ограничено.
Анализируя функции менеджмента, Файоль выделил такие операции: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные, административные. По его мнению, они производятся на любом (простом или сложном, небольшом или крупном) предприятии и являются взаимосвязанными.
350
Из качеств, необходимых менеджеру, файоль неизменно придавал наибольшее значение компетентности и наличию знаний. В отличие от технократов Файоль не склонен был преувеличивать роль технических знаний. Несомненной заслугой Файоля является постановка им вопроса о необходимости выделения собственно управленческой деятельности (менеджмента) в особый объект исследования
Одновременно с книгой А. Файоля «Общее и промышленное уп-равление» в России вышла работа В.И. Ленина «Очередные задачи Советской власти», в которой он писал, что после завоевания политической власти на первый план выступает задача организации и управления хозяйством. Предложенные им принципы управления хозяйством поразительно совпадают с идеями А. Файоля В юс числе такие основополагающие и общепризнанные принципы менеджмента как: единоначалие, дисциплина, власть и ответственность подчинение частных интересов общим, централизация, мотивация (заин -тересованность) в труде.
Принципиальное отличие ленинских положений менеджмента (хо -зяиственного управления) в том, что он особо выделил задачу повышения производительности труда как самую важную, самую главную для повышения уровня благосостояния народа. К сожалению, ныне во многих учебниках по менеджменту о производительности труда нет даже упоминания. Ее затмила прибыль, которую можно увеличивать и при снижении производительности труда и при сокращении производства, о чем убедительно свидетельствует россий -екая практика.
Разве это не свидетельствует о том, что, изучая зарубежную исто -рию менеджмента, не следует пренебрегать и собственной отечественной? Только высокие темпы повышения производительности труда позволили в исторически короткий срок преобразовать отсталую царскую Россию в передовую индустриальную сверхдержаву, которая первой вышла в неизведанные дали космического пространства. Без повышения производительности труда не может быть и речи о стабилизации экономики России и улучшения жизни людей.
Основной вклад представителей административной школы в теорию менеджмента состоит-в том, что они рассматривали управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, и изложили основные принципы управления Они сформулировали систематизированную теорию управления всей организации, выделив управление как особый вид деятельности
351
Глава XX — Школа человеческих отношений и современный менеджмент
§ 1. Возникновение неоклассической школы менеджмента
В условиях быстрого развития научно—технического прогресса ста -новилось все более очевидным, что административная концепция менеджмента в недостаточной степени учитывает человеческий фактор в организации и управлении производством, роль которого неуклонно возрастала. Создатели новой школы использовали в управлении достижения психологии и социологии — наук о поведении человека. Одним из организаторов этой школы является немецкий психолог Гуго Мюнстерберг (1863—1916), создавший первую в мире школу промышленных психологов. В работе Психология и промышленная эффективность, получившей широкую известность, он сформулировал основные принципы, в соответствии с которыми следует производить отбор людей на руководящие должности. Мюнстерберг первым осознал важность гуманизации процесса управления, так как менеджер обязан управлять прежде всего людьми, а не машинами. Заслуга Мюнстерберга состоит также в том, что его школа подготавливала первых в мире промышленных психологов по заявкам предприятий и организаций.
Большой интерес к исследованиям психологических аспектов менеджмента отмечается в работах американки Мэри Паркер Фоллетт И868__1933), которая изучала социально — психологические отношения в небольших группах. В ее книге Новое государство, опубликованной в 1920 г. и принесшей ей широкую известность в мире бизнеса и государственного управления, она всячески подчеркивала важность изучения сферы человеческих отношений. Фоллетт выдвинула идею гармонии труда и капитала, которая могла быть достигнута при правильной мотивации и учете интересов всех заинтересованных сторон. Фоллетт считала, что менеджер должен управлять в соответствии с ситуацией, а не с тем, что предписано функцией управления. С ее точки зрения, конфликт в трудовых коллективах при некоторых условиях может быть и конструктивным.
Особая заслуга в создании теории и практики человеческих отношений принадлежит Элтону Мейо (1880—1949), руководителю отдела промышленных изысканий Гарвардского университета, который провел ряд экспериментов, получивших название Хоторнские эксперимен-
___________-----------------352-----------------------------------
ты. Опыты в Хоторне (недалеко от Чикаго) на предприятиях фирмы Вестерн электрик продолжались с 1927 по 1939 г. и не имели аналогов. Целый штат научных работников обрабатывал экспериментальные данные, а публикация результатов заняла 10 лет.
Мэйо призывал активизировать характерные для каждого челове -ка духовные стимулы, самым сильным из которых, по его мнению, является стремление человека к постоянной связи со своими товари -щами по работе. Искусство общения с людьми, как отмечал Мэйо, должно стать главным критерием отбора администраторов, особенно на низших ступенях управления, начиная с мастера. Соответственно нужно изменить и подготовку управляющих, администраторов в вые — ших учебных заведениях.
Хоторнские эксперименты положили начало многочисленным исследованиям взаимоотношений в организациях, учету психологи — ческих явлений в группах, выявлению мотивации к труду в межличностных отношениях; подчеркнули роль отдельного человека и не — большой группы в организации. Обозначились возможности оказа -ния психологического воздействия на человека, оптимизирующие деятельность организации.
§ 2. Человеческий фактор в менеджменте
Понятие человеческий фактор ныне используется в философии, социологии, психологии, педагогике, медицине, науке управления и других науках, каждая из которых использует это понятие в соответствии со своей спецификой: философия сосредоточивается на общих по -ложениях, наука управления — на конкретике. Под человеческим фактором в психологии понимают личность, группу, коллектив, общество, включенные в управленческую систему. В более конкретном понимании — это внутренний мир людей, их потребности, интересы, установки, переживания и т.д.
Поворот к человеческому фактору — это революционный пере -ворот в науке управления. Понятие человеческий фактор ныне во -шел в научный обиход различных наук: философии, социологии, психологии, педагогики, медицины, науки управления и т.д. Каждая наука высвечивает в этом понятии свои специфические стороны. Так, ска — жем, философия сосредоточивается на общих положениях. Под человеческим фактором в психологии понимают человеческий компонент управления, то есть личность, группу, коллектив, общество, вклю -ченные в управленческую систему. В более конкретном понимании — это внутренний мир людей; их потребности, интересы, установки, переживания и т.д.
------------------------------------353----------------------------------
Впервые теория человеческих отношений возникла в 20-х годах в США. Автор этого учения Элтон Мэйо проводил исследования на предприятиях фирмы Чэстер электрик компани в Хоторне (Хо-торнский эксперимент). Мэйо и его сотрудники изучали в течение пяти лет факторы, влияющие на повышение интенсивности труда. Объектом их исследования стали шесть молодых работниц, образовавшие бригаду по сборке телефонов. Экспериментаторы принимали по внимание самые различные факторы, которые могут оказать влияние на работу бригады. Фиксировались метеорологические условия, температура в помещении, отмечались взаимоотношения между работницами, их физическое и моральное состояние. Многократно менялись условия работы: режим дня, система оплаты, организация питания и т.д.
В результате этого эксперимента Элтон Мэйо и его сотрудники пришли к выводу, что решающее влияние на производительность труда оказывают психологические факторы. Рабочий имеет не только физические, но и социальные, психологические потребности. Если последние не удовлетворяются, то у рабочего появляется безразличное и даже враждебное отношение к работе. Для повышения производительности труда необходимо оздоровление психологического климата. Отсюда призывы к гуманизации отношений между предпринимателями и рабочими, целая программа мероприятий, которой предусматривалась необходимость возбуждать у рабочего интерес к делам своей фирмы, знакомить его с историей, структурой фирмы, положением ее на рынке.
Именно человеческий фактор определяет ныне конкурентоспособность и эффективность организации. Поэтому в последние годы затраты на человека стали рассматриваться не как издержки, а как активы компании, которые надо правильно использовать. В деятельности сегодняшнего менеджера преобладают социально—экономические и пси— хологические методы управления над традиционными административными. Взаимоотношения менеджера, большей частью неформальные, со множеством людей составляют специфику его работы.
Суть системы человеческих отношений характеризуют так назы — ваемые менеджерские заповеди — предписания, нормы, правила социального и нравственного характера, которым должен следовать менеджер в своей практической деятельности. Каждая фирма раз — рабатывает, как правило, свои менеджерские заповеди.
Например, менеджеры фирмы Дженерал Моторс руководствуются следующими правилами:
ш будь внимателен к критике и улучшающим предложениям, даже если они непосредственно для тебя не имеют значения;
ш будь внимателен к чужому мнению, даже если оно неверно; имей бесконечное терпение;
ш будь справедлив, особенно по отношению к подчиненным;
------------------------------354—-----------------------------
будь вежли/^*Щ№^ргда не демонстрируй раздражения;
будь кратощ»\,, .
всегда благодари подчиненного за хорошую работу;
не делай зОШ^Яия подчиненному в присутствии третьего лица;
не делай сШтого, что могут сделать твои подчиненные, за исключением тех случаев, когда это связано с опасностью для жизни;
выбор и обучение подчиненного — более благодарная задача, чем выполнение дела самим;
если действия, сотрудников в корне не расходятся с твоими решениями, давай ом максимальную свободу действий; не спорь по мелочам, которые только затрудняют работу;
не бойся подчиненного, который способней тебя, а гордись им;
никогда не применяй своей власти, пока все остальные средства не использованы;
если твои распоряжения оказались ошибочными, признай вину;
всегда старайся во избежание недоразумений отдавать распоряжения в письменном виде.1
Согласно современной доктрине менеджмента в системе управ — ления имеют значение 3 главных фактора: люди, финансы и техника. Господствующим среди них является человеческий фактор (отношения между людьми). Именно такая система управления в современных условиях является наиболее оптимальной.
Известный во всем мире японский предприниматель Ли Якокка пишет: Мне встречалось много людей, которые были умнее меня, и тем не менее я их оставил далеко позади. Почему? Невозможно сколько - нибудь долго добиваться успехов, набрасываясь на людей с бра — нью. Надо уметь говорить с ними откровенно и просто. В сложных, а порой и жестоких условиях рыночной конкуренции менеджеру не -обходимо владеть психологическими компонентами мастерства: уметь взаимодействовать, выступать перед аудиторией, убеждать и при не — обходимости корректировать направление к цели. Только умение общаться с людьми дает возможность постоянно поддерживать вы — сокий темп производства и обеспечить высокое качество продукции.
§ 3- Бихевиористское направление: процессный, системный и ситуационный подходы
Примерно с конца 50 —х гг. школа человеческих отношений трансформировалась в школу поведенческих наук, или бихевиористскую, главным постулатом которой являются не методы налажи-
1 Трейсон Д. Менеджмент с точки зрения здравого смысла: Настольная книга. - М., 1993. С. 68.
—-----------------------------------355-------------------------------------
вания межличностных отношений, а повышение эффективности отдельного работника и организации в целом на основе поведенческих наук. Наиболее крупные представители этого направления: Ренсис Лай— керт, Дуглас Макгрегор, Абрахам Маслоу, — изучали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета, оргструктуры, коммуникаций в организациях, лидерства и т.д. Их ис — следования способствовали возникновению в 60—х гг. особой управленческой функции, получившей название управление персоналом.
В самых общих чертах главной целью поведенческой школы было оказание помощи работнику в осознании своих возможностей и рас — крытии творческого потенциала, повышение эффективности органи — зации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.
Видным представителем поведенческой школы являет Дуглас Мак— грегор (1906—1964), разработавший теорию X и Y. В соответствии с этой теорией существуют 2 типа управления, отражающих 2 типа работников или, вернее 2 типа отношения к работникам.
Для организации типа X характерны следующие предпосылки:
человек имеет унаследованную неприязнь к работе и старается ее избегать;
по причине нежелания работать большинство людей только путем принуждения, с помощью приказов, контроля и угроз наказания могут осуществлять необходимые действия и затрачивать должные усилия, необходимые для достижения организацией своих целей;
человек предпочитает, чтобы им управляли, старается не брать на себя ответственность, имеет относительно низкие амбиции и же — лает находиться в безопасной ситуации.
Теория Y имеет следующие предпосылки:
• выражение физических и эмоциональных усилий на работе для человека является вполне естественным. Нежелание работать не яв — ляется наследственным. Человек может воспринимать работу как ис — точник удовлетворения или как наказание в зависимости от условий труда; внешний контроль и угроза наказания не являются единствен — ными средствами побуждения человека к деятельности для достиже — ния организацией своих целей. Люди могут осуществлять самоконтроль и деятельность в интересах организации, если им присуще чув — ство ответственности, обязательства по отношению к организации;
• ответственность и обязательства по отношению к организации зависят от вознаграждения, получаемого за результаты труда. Наибо — лее важным является вознаграждение, которое связано с удовлетворением потребностей в самовыражении;
• человек, воспитанный определенным образом, готов не только брать на себя ответственность, но даже стремиться к этому.
----------------------------------356------------------------------------
Применительно к теории Y Макгрегор подчеркивал, что многим людям присуща готовность использовать свой опыт, знания и вооб — ражение для решения проблем организации, однако современное индустриальное общество слабо использует интеллектуальный потен — циал человека.
Макгрегор сделал вывод о том, что управление типа Y гораздо более эффективно, и указывал, что задачей менеджеров является со — здание условий, при которых рабочий, затрачивая усилия для дости — жения целей организации, одновременно оптимальным образом до — стигает своих личных целей.
Большой вклад в развитие бихевиористского направления в ме — неджменте внес Абрахам Маслоу (1908—1970), разработавший нашедшую в дальнейшем широкое применение в менеджменте теорию потребностей, известную как пирамида потребностей. В соответствии с учением Маслоу у человека имеется сложная структура иерархически расположенных потребностей, и менеджер должен вы — являть эти потребности и использовать соответствующие методы мо — тивации. Маслоу разделял эти потребности на базисные (потребность в пище, безопасности, позитивной самооценке и др.) и производные, или мета — потребности (потребность в справедливости, благополучии, порядке и единстве социальной жизни). По мнению Маслоу, базисные потребности человека постоянны, а производные изменяются. Ценность мета — потребностей одинакова, поэтому они не имеют иерархии. Базисные потребности, напротив, располагаются согласно принципу иерархии в восходящем порядке от низших (материальных) до высших (духовных): 1) физиологические и сексуальные потребности; 2) экзистенциальные потребности — в безопасности своего существования, уверенности в завтрашнем дне, стабильности условий жизнедеятельности, определенном постоянстве и регулировании окружающего социума, а в сфере труда — в гаранта — рованной занятости, страховании от несчастных случаев и т.д.; 3) со — циальные потребности — в привязанности, принадлежности к коллективу, общине, заботе о других и внимании к себе, участии в совме — стной трудовой деятельности; 4) престижные потребности — в уважении со стороны значимых лиц, служебном росте, статусе, престиже, при — звании и высокой оценке; 5) духовные потребности — в самовыражении через творчество.
Базисные потребности представляют собой мотивационные переменные, которые филогенетически, т.е. по мере взросления человека, и онтогенетически, т.е. по мере их реализации в качестве необходимых условий социального бытия индивида, следуют друг за другом. Первые 2 типа базисных потребностей в своей иерархии Маслоу
------:------------------------357—--------------------------
называл первичными (врожденными), 3 остальных — вторичными (приобретенными). Согласно принципу иерархии потребности каждого нового уровня становятся актуальными для индивида лишь после удовлетворения предыдущих запросов. Теория потребностей Маслоу была использована в качестве основы многих современных моделей мотивации труда.
Во второй половине XX в. в менеджменте сложились и получили большое распространение такие подходы к управлению, как процессный (с конца 50 —х гг.), системный (с середины 70 —х гг.) и ситуационный (80 —е гг.).
При процессном подходе управление рассматривается не как серия разрозненных действий, а как единый процесс воздействия на орга — низацию. Менеджер обязан последовательно выполнять такие (рун — кции, как планирование, организация, мотивация и контроль, которые сами являются процессами. К постоянным управленческим процессам можно также отнести управление персоналом, поддержание лидерства в коллективе, оценка внешней и внутренней среды организации и др.
Системный подход рассматривает все процессы и явления в виде определенных целостных систем, обладающих новыми качествами и функциями, не присущими составляющим ее элементам. В виде систем можно рассматривать все объекты неживой и социально—организован — ной материи (атомы, организмы, предприятие и т.д.). Все системы имеют устойчивую внутреннюю структуру и состоят из взаимосвязанных элементов (подсистем), обладающих специфическими функциями.
Системы делятся на закрытые, функционирующие независимо от изменений внешней среды (например, часы) и открытые, связанные с внешним миром (все социально — экономические объекты — пред — приятия, организации, бригады и т.д.).
Простая система ориентирована на достижение одной цели. Сложная система стремится к достижению нескольких взаимосвя — занных целей. Управление системой будет эффективным, если в про — цессе преобразований внутри организации соотношение количества и качества потребляемых ресурсов на выходе —входе будет увеличиваться.
В настоящее время системный подход можно считать универсальной методологией менеджмента, суть которой — формирование об — раза мышления, рассматривающего в единстве все явления внешней и внутренней среды. Этот метод получил широкое распространение в современной теории и практике менеджмента. Сущность системного подхода к управлению — мысленный охват всех явлений как единого целого, их объективная оценка, обеспечение развития всей системы в
----------------------------------358-----------------------------------
учетом внутренних переменных (цель, структура организации, персонал, техника, технология), предвидение положительных и отрицательных последствий принимаемых управленческих решений.
Ситуационный, или кейсовый (от англ. case — ситуация), подход к управлению так же, как и системный, является скорее способом мышления, чем набором конкретных действий. Он требует принятия оптимального решения, зависящего от соотношения имеющихся факторов. Если процессный и системный подходы более целесообразно применять в спокойной обстановке и в процессе планомерной дея — тельности менеджера, то ситуационный подход чаще используют в нестандартных и непредвиденных ситуациях. Именно в такие моменты, когда за 1—2 мин. необходимо правильно оценить ситуацию и принять верное решение, проявляются особые качества менедже — ра: твердость, гибкость мышления, эрудиция, дар предвидения.
Ситуационный подход носит не шаблонный характер, а воспиты — вает у менеджеров, имеющих различные личностные качества, умение контролировать ситуацию. Различные управленцы в одинаковой ситуации будут предпринимать разные действия, стремясь, однако, дос — тичь близкие цели. Поэтому в процессе обучения или переподготовки менеджеров используются не стандартные, а самые непредвиденные ситуации (землетрясение, взрыв близлежащего химического предпри -ятия, отключение электроэнергии, массовое заболевание работников и др.), в ходе которых моделируется весь ход действий и их последствия. Таким образом, ситуационный подход заранее подготавливает менеджера к запрограммированным решениям в нестандартных ситуациях.
На рубеже 90 —х гг. в развитии менеджмента просматриваются три наиболее интересные тенденции.
Во-первых, некоторый возврат к прошлому — осознание значения материальной, технической базы современного производства и ус — луг. Это вызвано усилением влияния технического прогресса на до — стижение целей организации, роли производительности труда и качества продукции для победы в конкурентной борьбе.
Во-вторых, усиление внимания к организационной культуре, а также к различным формам демократизации, участия рядовых работников в прибылях и осуществлении управленческих функций. Демократизация управления, участие в управлении — это реальность, т.е. демократическим формам управления принадлежит будущее.
В-третьих, усиление международного характера управления. В связи с интернационализацией управления перед управленческой теорией и практикой возникает много новых вопросов, важнейшие из которых — общие признаки и различия в местном и международном управлении; закономерности, формы, методы управления, которые являются универ—
------------------------------------359----------------------------------
сальными и которые действуют в конкретных условиях разных стран; особенности национального стиля в управлении и др.
Следовательно, в последнее десятилетие в теории и практике за — рубежного менеджмента произошли существенные изменения, которые отечественные управленцы должны внимательно изучать и внедрять на российских предприятиях с учетом особенностей переходного периода и национальной специфики.
Наиболее полно представлен обзор зарубежного менеджмента в книге М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури «Основы менеджмента», изданной в США в 1988 году. В 1992 году она была издана в России тиражом 550 тыс. экз., а в 1998 и в 1999 годах переиздана по 10 тысяч экземпляров. Ряд лет она по существу была основным пособием в России по изучению менеджмента. Но польза от указанного пособия — более чем скромная. Проф. Фатхутдинов Р.А. пришел к правильному выводу: «Эта работа по научному уровню, количеству и содержанию научных подходов, принципов и методов менеджмента, структуре не отвечает требованиям государственного образователь — ного стандарта по дисциплине «Менеджмент». Книга не адаптирована к российской экономике. Информационно — описательный стиль изложения книги не стимулирует российского студента и специалиста на работу мысли, развитие аналитического аспекта в обучении. Если российские студенты и впредь будут использовать эту книгу в качестве основного учебника, то российская экономика не выйдет из глубокого системного кризиса».1
В этой связи уместно привести слова проф. Норкина К.Б., который пишет, что многие проблемы формирования регулируемой экономики порождаются игнорированием российской истории и менталитета, которые складывались веками. Мы не можем воспользоваться чужими рецептами, а просто обязаны искать свой собственный, рос — сийский путь. Кстати, США в свое время не копировали европейский опыт, а искали свой американский путь. У японцев — свой менедж — мент и собственные методы управления персоналом. Они весьма серьезно отличаются от американских. Опыт других стран надо изучать: все полезное творчески использовать, но жить своим умом!2
1 Журнал «Управление персоналом», № 9, 1999, с. 72.
2 Там же, с. 4.
360
Глава XXI — Менеджмент как функция
СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА
§ 1. Концепция социально-ориентированного рыночного хозяйства
Обогащение было и остается целью владельцев средств произ -водства — капиталистов. Но после того как в начале XX в. в правительстве, а затем и во главе государств появились представители социал-демократических, социалистических и других оппозиционных сил, возможности обогащения постоянно ограничивались. Это осо — бенно наглядно проявлялось там, где левые силы приходили к власти и осуществляли крупные социальные мероприятия с целью улучшения жизни трудящихся. После появления СССР, а затем и социалистической системы капиталисты и сами вынуждены были проявлять больше заботы о благосостоянии рабочих и тем самым не доводить дело до социалистической революции.
В европейских странах накоплен солидный опыт улучшения жизни людей в условиях рыночного хозяйства буржуазного общества. С учетом нашей специфики и особенностей многое может быть использовано в процессе формирования в России социального государства.
Второй канцлер ФРГ, ученый и политик Людвиг Эрхард (1897— 1977) в 50—60 гг. нашего столетия провел в Западной Германии широкомасштабную экономическую реформу, коренным образом преобразовавшую социально — экономическую жизнь страны. Теоретические взгляды Эрхарда были основаны на теории социального рыночного хозяйства, возведенной в ранг официальной государственной доктрины и являвшейся основой экономической программы. По мнению Эрхарда, социальное рыночное хозяйство с самого начала было не только теорией, но и практическим методом, позволившим радикально изменить облик страны.
По своим теоретическим установкам концепция социального рыночного хозяйства была близка к кейнсианской теории косвенного регулирования. В 50—60 гг. в Европе широко была распространена хозяйственная политика, предложенная английским экономистом Дж. М.Кейнсом (1883—1946) и усовершенствованная его последователями.
Идеология социального рыночного хозяйства была использована Эрхардом для обоснования концепции сформированного общества,
------------------------------------361----------------------------------
целью которого объявлялось преодоление плюрализма противоречивых общественных интересов путем приведения их к общему знаменателю всеобщего благополучия. Эрхард осуществил полноценную и полнокровную экономическую реформу, основанную на принципе -социальной ориентации рынка, которая предполагала прежде всего выбор общественных приоритетов, целенаправленное стимулирование определенных сфер и направлений деятельности.
Эрхард справедливо полагал, что не может быть никакого социального развития без экономического прогресса. Ставка была сделана на развитие производства (экспансия хозяйства), а не на перераспределение продукции, на обеспечение всем трудящимся постоянного повышения заработной платы в соответствии с ростом производительности труда.
В ходе реформы Эрхарда снижение цен сопровождалось повышением зарплаты. Попытка стабилизировать цены нашла отражение в периодической публикации каталога умеренных цен. Был принят закон против произвольного повышения цен. Эрхарду удалось втрое увеличить экспорт. По его оценке, укрепить положение на мировом рынке можно было только при условии обеспеченности стабильности валюты.
Социальное рыночное хозяйство, по мнению Эрхарда, немыслимо без приведения в порядок государственного бюджета посредством систематического сокращения расходов, смягчения налогового бре — мени, запрещения набора новых служащих, повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Оно предусматривало увеличение номинальных доходов главным образом посредством постоянного улучшения качества предлагаемых товаров. Низкие налоги, антитрестовские и антикарательные законы, льготы для свободного частного инвестирования, защита внутреннего рынка от внешних кон -курентов — все это и многое другое творило экономическое чудо, обеспечивая защищенность и свободу граждан.
Относительно самостоятельным элементом социально — ориенти — рованного рынка было создание системы эффективной занятости, включающей в себя переподготовку кадров, регулирование рабочих мест, развитие общественных работ и другие звенья этой системы. Были приняты действенные меры по увеличению количества рабочих мест и сокращению безработицы. Социальная ориентация рынка предполагала включение в его механизм специальной системы социальной защиты населения. По мнению Эрхарда, социальная политика — это политика не в угоду миллионерам, а политика для миллионов.
Важнейшим ее аспектом была налоговая политика: освобождение от налогообложения всех малообеспеченных слоев общества, отказ от
----------------------------------362-----------------------------------
повышения косвенных налогов, осуществление финансирования социальных программ за счет высокого налогообложения и лишения некоторых субсидий наиболее богатых граждан. Одновременно во имя улучшения условий жизни малоимущих обсуждались законопро -екты о пособиях для квартиросъемщиков, социальной помощи престарелым и т.д. За время реформы пенсии и другие государственные пособия возросли в несколько раз.
Социальная ориентация рынка предполагала усиление государственного регулирования всех сфер общества, и прежде всего его экономической основы. Эрхард исходил из идеи сильного государ — ства как конституирующей, управляющей и регулирующей силы, способной формировать общество. И действительно, государство при Эрхарде целенаправленно и активно вмешивалось в социально — эко — номический процесс с четкой ориентацией на формирование сопи -ального рыночного хозяйства.
Именно при Эрхарде в широкий научный обиход вошел термин социальное государство в противоположность государству монетаристского типа.
Монетаризм исходит из того, что занятость населения и стабильность цен наилучшим образом гарантируются отказом от государственного регулирования и установлением рыночной конъюнктуры. Монетаризм выступает против государственной системы социального страхования, государственной медицинской помощи и образования, государственного вмешательства в стихийную рыночную эко -номику. В отличие от монетаризма социальное государство регулирует общественные процессы, в том числе и рынок; проводит социальную политику в интересах большинства народа. Социальное государство исходит из признания за всеми работниками права добиваться лучшей жизни, улучшения условий труда и благосостоя -ния посредством коллективных действий. Это является фактором общего подъема благосостояния народа.
Таким образом, социальное государство — это тип государства, в котором проводится сильная социальная политика в интересах большинства населения.
При Эрхарде усилилось воздействие государства на механизм фун -кционирования рынка посредством разносторонней и взаимосвязанной социально—экономической, валютно—финансовой, научно—техничес— кой, инвестиционной и экологической политики, обеспечивающей необходимое развитие производства и решение социальных проблем общества. Вошло в практику так называемое индикативное планирование, предусматривающее установление вместо директивных подробных показателей определенных индикативных показателей.
-------------------------------363—--------------------------
Нередко индикативные планы трактуются в печати как совокуп — ность показателей, которые никого ни к чему не обязывают. Таким образом, вольно или невольно воспроизводится пресловутая классическая формула, что всякие недирективные планы — это планы — прогнозы, планы-догадки. Между тем в ФРГ индикативные планы выполнялись в целом лучше, чем директивные планы в бывшем СССР (где выполнение достигалось в большей мере за счет многократной корректировки показателей). Высокая эффективность индикативных планов определялась рядом факторов, и прежде всего тем, что каждый раз для их реализации приводился в действие мощный экономический, правовой, административный инструментарий. То, что разоренная войной ФРГ уже к концу 60 — х гг. могла на равных конкурировать с США, в значительной мере объясняется успешным индикативным планированием. Основу этого успеха составляли следующие факторы:
высокая квалификация составителей планов, использовавших весь арсенал мировой экономической науки;
разнообразие методов и инструментария при реализации этих планов, отсутствие какого-либо догматизма и узости подходов;
твердость и последовательность профессионального государ — ственного аппарата, который, нередко действуя в условиях крайней политической нестабильности, не допускал колебаний при реализа — ции принятых программ;
выработка широкого национального согласия в отношении глав — ных целей социально — экономического развития на ближайшую и от— даленную перспективы и той модели общества, которой отдает предпочтение большинство народа;
атмосфера социального партнерства, постепенно ослаблявшая классовую конфронтацию. Без соглашений в политике в области доходов, занятости и условий труда в стране продолжались бы массовые забастовки, подрывавшие основы индикативного планирования.
Переход к социально — ориентированному рынку в ФРГ был связан не только с изменениями форм хозяйствования, социальных сфер жизни, но и с решением ряда социально — культурных проблем, таких, как изменение образа жизни миллионов, особенностей мышления и поведения, состояния массового сознания и соответствующего мен — талитета немецкого народа.
Подводя итоги реформаторской деятельности Эрхарда, отметим, что он добился поразительных успехов. Немецкое чудо было достигнуто прежде всего благодаря правильному выбору социально - ориентиро -ванной модели развития общества. Проводимая Эрхардом экономическая реформа не имела бы успеха без поддержки общественности, без участия граждан в процессе принятия и реализации решений по
----------------------------------364-----------------------------------
экономике — политическим вопросам. Одновременно успех реформ объясняется и тем, что Эрхард широко использовал помощь ученых своей страны. Так, в соответствии с государственным законом был образован Экспертный совет по оценке общего экономического развития ФРГ, который разрабатывал необходимые исходные предложения для принятия правительством хозяйственно — политических решений.
§ 2. Шведская модель социализма
Концепция социального рыночного хозяйства Л.Эрхарда имеет много общего со взглядами другого социал-демократического теоретика, лауреата Нобелевской премии Гуннара Мюрдаля, создателя так называемой шведской модели социализма. Социал-демократы почти 70 лет бессменно стояли у власти в Швеции — стране с высоким уровнем материальной и социальной обеспеченности граждан. Мюр — даль был приверженцем социальной ориентации рынка, социально регулируемой экономики, теории социального государства и социального партнерства.
Подчеркивая регулирующую роль государства, Г.Мюрдаль считал его способным преодолеть стихию рынка. Вмешательство государства, по его мнению, преобразует стихийное рыночное хозяйство в новую регулируемую экономику, свободную от противоречий и недостатков старого строя, в которой осуществлен идеал всеобщего равенства и со — зданы равные экономические возможности для всех. Особая модель социального государства в Швеции основывалась на сложной системе прямых и косвенных налогов, изымаемых у населения.
По мнению Мюрдаля, главное в государстве благосостояния — это социальная защита населения, под которой он понимал систему законодательных, экономических, социальных и социально — психологи — ческих гарантий, равные условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства — для трудоспособного населения и создание определенного уровня жизнеобеспечения для нетрудоспособных граждан. Создание социальной защиты, по мнению Мюрдаля, предусматривало следующие направления деятельности государства:
обеспечение членам общества высокого прожиточного минимума и оказание материальной помощи тем, кому в силу объектив — ных причин она необходима; установление привилегий малоимупщм и изъятие привилегий у тех, кто в них не нуждается;
создание условий, позволяющих гражданам зарабатывать сред -ства для полнокровной жизни любыми не противоречащими закону способами;
-------------------------------365------------------------------
создание условий, обеспечивающих удовлетворение высокого уровня потребностей граждан в образовании, медицинской помощи и т.д.;
обеспечение благоприятных условий труда для наемных работников, защита их от негативных воздействий рыночной экономики;
обеспечение экологической безопасности членов общества;
защита граждан от преступных посягательств;
защита гражданских и политических прав и свобод, соответствующих принципам правового, социального государства;
защита от политического преследования и административного произвола;
обеспечение свободы духовной жизни, защита от идеологичес — кого давления;
создание благоприятного социально — психологического климата как в обществе в целом, так и в отдельных ячейках и структурных образованиях, защита от психологического прессинга;
обеспечение максимальной стабильности общественной жизни. Для реализации этих мер социальной защиты необходимо изучать
и формировать, воспитывать стремления людей, которые по оценке Г.Мюрдаля, действительно принадлежат к числу самых важных социальных явлений, и они в огромной степени определяют историю1.
§ 3. Современные тенденции эволюции менеджмента
В настоящее время в мире действует 2 модели общественного развития с различными их модификациями:
• так называемая неоклассическая, монетаристская модель, ос -нованная на отрицании государственной собственности и, соответственно, на абсолютизации частной, что предполагает резкое сокращение социальной функции государства и его ограничении в регулировании экономики;
• социально-ориентированная модель, основанная на свободном сосуществовании разных форм собственности, сильной социальной функции государства, индикативном планировании и прогнозирова — нии. Сторонниками этой модели были Эрхард и Мюрдаль.
Стремление к формированию социально — ориентированной экономики становится общемировой тенденцией, и было бы наивно игнорировать это и стараться американизировать российскую экономи —
1 Мюрдаль Г. Мировая экономика. (Проблемы и перспективы). - М., 1958. С. 26.
366
ку. Социальное управление должно соответствовать современным формам социально-ориентированного рыночного хозяйства — за такое развитие и углубление реформ сегодня выступают представители основных политических движений, деловых кругов, население нашей страны.
Это направление характерно в основном для европейских, и в осо -бенности для скандинавских стран, Израиля, Канады; этот же путь развития выбирают Китай, Южная Корея, быстро развивающиеся страны Латинской Америки, Арабского Востока.
В настоящее время одним из самых сложных вопросов является сочетании рынка и социальной справедливости. Принцип социальной справедливости требует, чтобы все члены общества имели необ -холимые условия для жизнедеятельности, реальный доступ к культуре и образованию, защищенность в старости и в случае потери трудоспособности. Иначе говоря, рыночная экономика должна иметь социальную направленность. Это предусматривает теория и практика социального рыночного хозяйства и индикативного планирования.
Изучение эволюции менеджмента позволяет сделать вывод, что на макроуровне он используется в двух главных направлениях. Во-первых, совершенствуется система управления государственным сектором, который в ряде стран имеет солидных удельный вес. В США, например, 34% всей земли принадлежит государству. В государственном секторе некоторых стран создается до 30% ВНП и занято до 25% трудоспособного населения, а удельный вес государственных предприятий в валовых инвестициях составляет 20—50%.
Во-вторых, государственное регулирование на макроуровне ведется путем перераспределения национального дохода через госбюджет и многочисленные фонды. Во Франции через налоги и многие виды отчислений в госбюджет и различные фонды поступает почти половина национального дохода, который используется для решения государством социально-экономических задач. В Германии и Англии по различным каналам в распоряжение государства поступает при — мерно 40% национального дохода.
История свидетельствует, что развитие менеджмента в России и на Западе проходило кардинально противоположными путями: в России оно шло сверху, а на Западе — снизу вверх. В начале 90-х гг. эти пути пересеклись: российский менеджмент направился резко вниз, к истокам, откуда началось восхождение Запада, а западный — к вер — шинам, на которых мы находились прежде, но не смогли их обустро -ить. Выступая летом 1988 г. перед Европарламентом, председатель комиссии Европейского союза ЖДелор заявил, что в 2000 г. 80% решений в области макроэкономической политики будет приниматься на
------------------------------------367----------------------------------
уровне Европейского союза. Это весьма реально. Так, по данным Национальной ассамблеи Франции к началу 90—х гг. 2/3 принимаемых ею законодательных актов обусловлено исходящими из Брюсселя решениям. Ведь многие положения Белой книги ЕС о создании внутреннего рынка были оформлены в форме директив ЕС, которые страны—члены были обязаны внести в свое национальное законодательство. Страны—члены ЕС намечают до конца XX в. начать введение единой валюты, создать единый центральный банк и на прочной экономической базе проводить общую внешнюю политику и политику безопасности.
Формы и методы управления как на макро-, так и на микро-уровнях принципиально отличаются. Россия же вместе с другими государствами, образованными на базе бывших советских республик, направилась в эпоху свободной конкуренции XVIII в. — всем им предстоит нелегкий путь восхождения уже новыми путями к регулированию экономики на макроуровне. Максимально возможная уже в новых условиях интеграция Содружества Независимых Государств может ускорить этот процесс.
Само собой разумеется, что история менеджмента, как история во -обще учит только тех, кто ее изучает. В этой связи уместно вспомнить замечания известного русского историка о том, что история не учительница, а надзирательница, Magistra vital (лат. наставница жизни): она ничему не учит, а только наказывает за незнание уроков1.
Вопросы для самопроверки к главам XIX—XXI
1. Сущность тейлоризма и основные принципы фордизма.
2. Основные положения административной (классической) школы менеджмента.
3. Сделайте общую характеристику школы человеческих отношений.
4. В чем суть процессного, системного и ситуационного подходов в менеджменте?
5. Дайте характеристику концепции социально-ориентированного рынка и шведской модели социализма.
6. Современные тенденции эволюции менеджмента.
Литература
1. Тейлор Ф.У. Принципы научного управления. - М, 1991.
2. Файоль А. Общее и промышленное управление. — М., 1991.
3. Мескон М.Х. и др. Основы менеджмента. — М.: Дело, 1993.
4. Эрхард Л. Полвека размышлений : Речи и статьи. — М., 1993.
1 Ключевский В.О. - М., 1990. Т.9. С.ЗОЗ.
----------------------------------368 —
Основные термины и понятия социального менеджмента
АВТОРИТАТНЫЙ СТИЛЬ УПРАВЛЕНИЯ — стиль деятельности руководителя, менеджера, в основе которого лежит абсолютизация принципа единоначалия и отрицание коллегиальных (коллективных) методов принятия решений. Характеризуется стремлением руководителя полагаться лишь на формальный авторитет должности, на принужде — ние. Это стиль жестких приказов и распоряжений, не допускающих каких —либо возражений или собственного мнения подчиненных. Такой стиль отрицательно сказывается на морально - психологическом климате, ведет к значительному снижению инициативности, самоконтроля и от -ветственности работников. Однако А.с.у. может быть эффективным- в экстремальных условиях (чрезвычайные ситуации), когда требуются быстрые и решительные действия.
АДАПТАЦИЯ — приспособление системы к реальным условиям ее существования.
АДМИНИСТРАЦИЯ в широком смысле — вся совокупность руководящих структур государственных институтов, осуществляющих организаторскую, управленческую деятельность. В более узком смысле администрация — это совокупность должностных лиц наделенных правами и обязанностями по руководству конкретным органом и (или) объектом управления в целях осуществления возложенных на них функций. Достаточно часто администрация применяется как сино -ним понятия аппарат управления.
АДМИНИСТРИРОВАНИЕ — метод управления, при котором главными рычагами воздействия являются письменные и устные приказы и распоряжения единоличных руководителей, а также инструкции по -становления, решения и указы различных лиц или коллективных органов (коллегий, советов, президиумов, бюро, сессий, пленумов и др)
АЛГОРИТМ УПРАВЛЕНИЯ - точно определенный порядок подготовки и принятия управленческих решений, формирования планов, обмена информацией в процессе управления
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ - метод уп -равленческой деятельности, включающий изучение, систематизацию обобщение и оценку информации о структуре, общих и специфичес -ких качеств субъекта и объекта управления.
АНАЛИЗ ФАКТОРНЫЙ — метод выявления и классификации факторов, определяющих состояние и развитие изучаемого объекта управления. Все действующие факторы классифицируются по соответствующим признакам на главные и вспомогательные, качественные и количественные, управляемые и неуправляемые
АТТЕСТАЦИЯ ПЕРСОНАЛА (работников) — оценка результатов деятельности и определение деловых качеств и квалификации работника с целью выявления его соответствия занимаемой им должности, а также возможности дальнейшего служебного продвижения.
------------------------------369------------___________
БЮРОКРАТИЗМ — 1. Иерархически организованная, оторванная от народа и чуждая ему система управления обществом. 2. Формализм в ведении дел, пренебрежение существом дела ради соблюдения формальностей; канцелярщина, волокита.
ВСЕОБЩАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА — один из важней -ших документов в области международной защиты прав человека. Раз — работана по инициативе США и одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Этот день по решению ООН ежегодно отмечается во всем мире как Международный день прав человека. В Декларации провозглашены такие важнейшие общедемократические права и свободы человека, как право на жизнь, свободу и неприкос -новенность, право на свободу мысли, совести и религии, на свободу убеждений, на социальное обеспечение. Отдельная статья (23) посвящена праву на труд. В ней говорится: Каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и бла — гоприятные условия труда и на защиту от безработицы.
ГИПОТЕЗА — предположение, требующее научного доказатель — ства. Для того, чтобы гипотеза превратилась в истину, научную теорию, она должна быть подтверждена исследованиями, достоверными фактами, проверена практическим опытом.
ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО — общество, взятое как бы вне политической власти и включающее в себя лишь неполитические отношения. Возможность выразить свои многообразные интересы по — мимо государства и института бюрократии — один из главных при -знаков гражданского общества.
ГРАЖДАНСКОЕ СОГЛАСИЕ — относительно устойчивая, стабильная обстановка в обществе, обусловленная наличием гражданского мира, разумным решением социально - экономических, межнациональных и политических проблем, цивилизованным разрешением конфликтных ситуаций. Оно основано на единстве взглядов и сходстве ориентации. Гражданское согласие — важнейшее условие политической и социальной стабильности общества, цивилизованных условий его жизнедеятельности.
ДЕЛОВАЯ ИГРА — метод поиска управленческих решений в раз — личных производственных, социально - экономических, социально -психологических, других проблемных ситуациях посредством игры по заданным правилам.
ДЕРЕВО ЦЕЛЕЙ В СОЦИАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ — способ фор -мирования структуры целей социальной программы, обеспечивающей взаимосвязь множества целей разного содержания (экономических, социальных, политических, духовных), их согласование для достижения главной, единой цели.
ДИАЛЕКТИЧЕСКИЙ ПОДХОД К ИССЛЕДОВАНИЮ — использование объективно обусловленных, научно разработанных, практичес -ки проверенных и наиболее эффективных в конкретных условиях принципов исследования, например, взаимоотношений общего и особенного, качества и количества, целого и части, принципов комплектности, развития.
----------------------------------370-----------------------------------
ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ — процесс реального осуществления демократических преобразований во всех сферах общества; становле — ние форм народовластия, гарантирующих защиту прав и свобод, чести и достоинства человека, независимо от его социального положения, пола и возраста, национальной принадлежности и вероисповедания.
ЗАБАСТОВКА — наиболее острая форма трудового конфликта; коллективное прекращение работы рабочими и служащими с одновре -менным предъявлением работодателям (предпринимателям или орга — нам местной власти, правительству) экономических и политических требований. Забастовка признается законной, если она начата и про — водится в соответствии с нормами законодательства о забастовка (коллективных трудовых конфликтах). В Российской Федерации право на забастовку закреплено в Конституции РФ и осуществляется в рамках регулирующего его законодательства.
ЗАКРЫТАЯ СИСТЕМА — система с непроницаемыми границами. Она не имеет входов и выходов для обмена вещества с окружающей средой. Истощение внутренней энергии закрытой системы неизбежно приводит к росту энтропии, выражающей движение системы к дезорганизации, то есть к уничтожению себя как данной целостности.
ЗАПРЕТ НА ПРОФЕССИИ — нарушение прав человека на свободный выбор профессии, лишение граждан права на определенные виды по политическим мотивам. Противоречит Международному пакту ООН о гражданских и политических правах.
ИССЛЕДОВАНИЕ — вид деятельности человека, позволяющий вскрыть суть и содержание явлений, познать и оценить его, опреде — лить тенденции развития, найти возможности использования полученных знаний в практической деятельности человека, в частности, в практике управления.
КИБЕРНЕТИКА — наука об управлении, связи и переработке ин -формации.
КОЛЛЕКТИВНЫЙ ДОГОВОР — правовой акт, регулирующий со — циально-трудовые отношения между работодателем и работниками на предприятии, в учреждении, организации. Заключается, с одной стороны, работниками в лице одного или нескольких профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов, с другой стороны, работодателями или уполномоченными ими представителями.
КОНЦЕПЦИЯ — комплекс ключевых положений, достаточно полно, целостно и всесторонне раскрывающих сущность, содержание и осо -бенности исследуемого явления, его существования в действительности или практической деятельности человека.
КОМПРОМИСС — кянструктивный вариант разрешения конф -ликта в социальной системе (трудовой организации); компромисс достигается в результате открытого обсуждения противоречий, взаим -ных претензий, различных мнений, ориентации усилий на поиск наи -более приемлемого для обеих сторон решения. Компромисс снижает уровень напряженности или помогает найти оптимальное решение.
КОММУНИКАЦИЯ — процесс, посредством которого некоторая идея передается от источника к получателю с целью изменения
--------------------------------------371 -----------------------------------
поведения получателя. Такое поведение может включать изменение знаний или социальных установок.
КОНГЛОМЕРАТ — механическое соединение чего-либо разнородного, беспорядочная смесь; организационное образование, в котором под единым контролем сосредоточены предприятия (учреждения), не связанные технологически между собой отрасли производства.
КОНТРОЛЬ УПРАВЛЕНИЯ — один из необходимых этапов управленческого цикла, назначение которого — выявление отклонений величины фактических параметров управляемой системы от желае — мых (цели, задания, нормы и т.д.).
КУЛЬТУРА УПРАВЛЕНИЯ — системная, обобщенная характерис — тика управленческого труда, отражающая его качественные черты и особенности, степень профессионализма и компетентности работников аппарата управления.
ЛИЧНАЯ ТЕКТОЛОГИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ — совокупность теоретических знаний, практических навыков и умений по самоорганизации, самоуправлению, самовоспитанию руководителя государственной службы, государственного служащего. Ее основные цели- преобразование лич -ности как основа успеха в жизни и профессиональной деятельности; экономия времени; рациональная организация труда; выявление и максимальное использование собственных возможностей; извлечение уроков, анализ ошибок, прогноз опасностей риска и вероятных потерь; проектирование внешней среды, преодоление обстоятельств.
ЛОГИКА— 1. Механизм мышления, обеспечивающий эффективность интеллектуальной деятельности человека. 2. Оперирование по -нятиями и суждениями, как инструментами интеллектуальной дея -тельности человека в процессе исследования.
МАТРИЧНАЯ СТРУКТУРА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ — вид орга -низационной структуры системы управления, совмещающий линей -ное и программно — целевое управление. В соответствии с принци -пами линейного управления (по вертикали) строится организация отдельных сфер управленческой деятельности (например, научные исследования, конструкторские разработки, производство, снабжения и т.п.), а реализация программ осуществляется по целевым принципам, по горизонтали.
МЕНЕДЖМЕНТ — вид управления, необходимый экономически самостоятельному звену производства в рыночной экономике и представляющий собой систему гибкого, предприимчивого, экономического и социального управления, способного своевременно перестаи -ваться, чутко реагировать на конъюнктуру рынка, условия конкурентной борьбы и социальные факторы развития.
МЕТОД ГРУППОВОЙ РАБОТЫ — метод социальной инженерии, направленный на создание, выращивание сплоченных теоретических групп (например, управленческих команд), способных самостоятельно генерировать новые идеи, решать конкретные проблемы. Применение метода приводит к приросту продуктивности группы (си-нергический эффект). Это достигается правильным подбором группы, адекватной моделью коммуникации и точным определением задач.
----------------------------------372-----------------------------------
МЕТОД ИССЛЕДОВАНИЯ — способ изучения явлений, который выбирается в соответствии с особенностями предмета исследования, возможностью и эффективностью его использования в конкретных условиях.
МЕТОД НАБЛЮДЕНИЯ — один из методов исследования, суть ко -торого состоит в том, что исследователь осуществляет наблюдение, становясь непосредственным участником изучаемого явления
МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ — логическая организация ис -следования, предполагающая осознание его цели, распознание про — блем, являющихся предметом исследования, выбор средств и методов исследования, определение рациональной последовательности исследовательской деятельности.
МЕТОД СОЦИАЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ — использование в проектировании трудовых коллективов различных методов: норма -тивного, метода аналогии (типизации), разработки проекта на основе опыта деятельности передовых предприятий и организаций, находя -щихся в сходных условиях, когда проектировщик производит эмпирическое обобщение практики, создает проект по имеющимся образцам. Все чаще в разработке социальных проектов используется метод моделирования и метод автоматизации с использованием ЭВМ — система автоматического проектирования (САПР)
МЕТОД СТРУКТУРАЛИЗАЦИИ — расчленение проблем на составные элементы с последующей оценкой их относительной важно — сти. Такую процедуру называют часто построением дерева целей.
МИНИМАЛЬНЫЙ РАЗМЕР ОПЛАТЫ ТРУДА — законодательно установленный уровень оплаты труда, ниже которого работодатель не имеет права устанавливать фактическую заработную плату; социальный норматив. Представляет собой низшую границу стоимости неквалифицированной рабочей силы, исчисляемой в виде денежных выплат в расчете на месяц.
МОДЕЛИРОВАНИЕ — метод исследования социальных явлений и процессов, формирования и принятия управленческих решений. Моделирование основывается на замещении реальных объектов их условными образами, аналогами. Посредством этого метода описываются структура объекта (статистическая модель), процесс его функционирования и развития (динамическая модель). В модели воспроизводятся свойства, связи, тенденции исследуемых систем и процессов, что позволяет оценить их состояние, сделать прогноз, принять обоснованное решение.
МОЗГОВАЯ АТАКА — эвристический метод социальной инженерии. Представляет собой средство стимулирования интеллектуальной творческой активности, при которой участникам работы на первом этапе предлагается высказывать как можно больше вариантов управленческого решения, в том числе самых фантастических, а на втором этапе (согласно принципу отложенного обсуждения) из большого числа идей отбираются наиболее удачные и могущие быть ис -пользованными на практике.
------------------------------------373----------------------------------
МОНИТОРИНГ — систематическое отслеживание, изучение со — стояния социальных явлений и процессов, сопоставление результатов постоянных наблюдений для получения обоснованных представлений об их действительном положении, тенденциях развития.
МОТИВАЦИЯ ТРУДОВАЯ — побуждение работника к трудовой деятельности путем воздействия на присущие ему мотивы. В качестве мотивов выступают цели, ценности, взгляды человека.
НАРОД — в обычном смысле — население государства, страны; в смысле научном — это субъект истории, совокупность тех классов, наций, социальных групп данного общества, которая является его ос — новной производительной и преобразующей силой, главной движущей силой общественного развития.
ОБЪЕКТ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ — управляемая социальная система, элементами которой являются общество, социальные группы, взаимодействующие между собой по поводу реализации об — щих и особых интересов. С точки зрения элементно — структурной — это люди (персонально), организации, территориальные общности, социально-классовые, этнические и другие группы.
ОПЫТ СОЦИАЛЬНЫЙ — совокупность накопленных знаний, навыков, умений, вынесенных человеком, общностью их жизни, из практической деятельности, процесса социального взаимодействия.
ОРГАНИЗАЦИЯ — систематизированное, сознательное объедине — ние действий людей, преследующее достижение определенных целей. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ — комплекс организационных положений (регламентов, нормативов, инструкций, требований, ответ — ственности), определяющих порядок управления.
ОТКРЫТАЯ СИСТЕМА — система, имеющая проницаемые границы, обладает входами и выходами для обмена веществом и энергией с внешней средой. Обладает свойством отрицательной энтропии; может существовать и развиваться настолько долго, насколько ее выходы спо — собны создавать превышающее количество входов, т.е. насколько положителен баланс обмена энергией с окружающей средой.
ПАРАДИГМА — теория, теоретическая мысль, принятая в качестве образца постановки, обоснования, решения проблемы в рамках того или иного предмета исследования
ПЕРСОНАЛ — штатный состав работников предприятия, органи — зации, учреждения. Различают административно —управленческий, инженерно —технический, обслуживающий и рабочий персонал.
ПОТРЕБИТЕЛЬСКИЕ БЮДЖЕТЫ НАСЕЛЕНИЯ — основной инструмент оценки, прогнозирования и регулирования величины, струк — туры и динамики уровня жизни. Практикуется два рода бюджетов: нормативные и фактические. Нормативные бюджеты подразделяются на рациональные, рассчитанные на удовлетворение рациональных потребностей, и минимальные, обеспечивающие элементарные на данном этапе развития общества условия жизни, поддерживаю — щие работоспособность и здоровье людей. Набор минимального потребительского бюджета охватывает свыше 200 наименований товаров и услуг, в том числе 80 наименований продуктов питания.
---------------------------—374------------------------------
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО — определенная форма организации го -сударственной власти, где государство и граждане связаны взаимной ответственностью при безусловном верховенстве демократически при -нятого закона и равенства всех перед законом. При этом демократия понимается не только как права и свободы, но и органично связанные с ними гражданскую ответственность, строгое соблюдение законов и са — моконтроль. В правовом государстве воплощаются принципы всеобщего, прямого, равного избирательного права, всем гражданам обеспе — чивается доступ к участию в государственных и общественных делах. Для создания гарантии от узурпации неограниченных полномочий, зло -употреблений властью происходит разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Кроме всего прочего это позво — лит разграничить сферы компетенции и ответственности.
ПРАКТИКА — целесообразная в основе своей материальная дея -тельность людей по освоению и преобразованию объективной дея — тельности. Это главный фактор познания человека и общества.
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬ — дееспособный гражданин, начинающий собственное дело, эффективно использующий экономические ресурсы, генерирующий идеи в любой разрешенной законодательством сфере деятельности, самостоятельно финансирующий мероприятия, получающий моральное и материальное удовлетворение от результатов работы и принимающий на себя связанный с нею риск, несущий финансовую и социально — экономическую ответственность за результаты функционирования
ПРЕДПРИИМЧИВОСТЬ — совокупность деловых и нравственных черт руководителя, характеризующих его способность находить оп -тимальные, нестандартные решения, доводить их до конца
ПРИВАТИЗАЦИЯ — процесс разгосударствления собственности, передача функций государственных органов в частный сектор; передача государственной или муниципальной собственности (земельных участков, промышленных предприятий, средств транспорта и связи, банков, акций, культурных ценностей и т.п.) в частную собственность за плату или безвозмездно.
ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ — 1) основополагающие начала, обобщенные основные правила, определяющие выбор стратегических целей управления, построение организационных структур, функционирование и развитие управляющей системы, принятие решений в соответствующих условиях и на соответствующих уровнях; 2) важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность уп — равленческих решений, управленческой деятельности и управления в целом. П.у. подразделяются на общие, частные и организационно — технологические.
ПРОГНОЗИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЕ — выработка обоснованного суждения, предсказание возможных состояний объекта в будущем и (или) альтернативных путей и сроков осуществления измене — ний; форма предвидения социального, вид прогнозирования
ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ — 1. Последовательность и комбинация действий, составляющих формирование воздействия в пространстве и времени. 2. функционирование системы управления.
------------------------------------375----------------------------------
ПРОЦЕДУРА — определенным образом организованная последовательность приемов и способов исследования, направленная на по — лучение некоторого результата.
РЕЗУЛЬТАТ ИССЛЕДОВАНИЯ — в зависимости от целей и вида исследования: комплекс научных положений, объясняющих то или иное явление; конкретные рекомендации по преобразованию и пе — рестройке системы управления.
РЕПРЕЗЕНТАТИВНОСТЬ — понятие статистики, применяемое в социологических исследованиях и выражающее требование такого построения исследователем выборочной совокупности (т.е. объекта непосредственного анализа), при котором эта совокупность наилучшим образом представляет генеральную совокупность (т.е. объект в целом) и, следовательно, позволяет обоснованно переносить научные выводы, полученные при анализе выборочной совокупности, на ге — неральную совокупность.
СИНЕРГЕТИКА — наука, изучающая общие закономерности са — моорганизации, саморегулирования, становления устойчивых структур в открытых системах. Синергетика показывает, каким образом происходит процесс самоорганизации — образование упорядоченных структур в неупорядоченных, стохастических системах. И обратных процессов — перехода динамических систем в стохастичес — кий режим. Термин ввел в оборот немецкий ученый, профессор Ха-ке*н в книге Синергетика.
СИСТЕМА — основополагающая категория общей теории систем, системного подхода к управлению. Буквальное значение в переводе с греческого — целое, составленное из частей. В наиболее широком смысле Система трактуется как правильность расположения ча — стей, определенный порядок, связанное целое.
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ — 1. Совокупность отношений управ — ления в социально — экономической системе. 2. Совокупность звеньев и связей между ними, участвующих в том или ином виде в про — цессе воздействия.
СИСТЕМНЫЙ АНАЛИЗ — совокупность методологических средств и практических приемов (методик, процедур, технологий), используемых для подготовки и обоснования решений сложных социально-экономических и организационно — технических проблем. Привле — чение методов С.а. для решения указанных проблем вызвано тем, что в процессе принятия решений приходится делать выбор в условиях неопределенности, которая обусловлена наличием факторов, не поддающихся строгой количественной оценке. Процедуры и методы С.а. как раз и направлены на поиск и выдвижение альтернативных вариантов решений той или иной проблемы, выявление основных фак — торов и масштабов неопределенности по каждому из вариантов (альтернативы) и сопоставление (экспертную оценку) альтернативы по наиболее актуальным критериям эффективности.
СОЦИАЛЬНАЯ ДИАГНОСТИКА — вид оперативного анализа со — циального объекта с целью определения его состояния, оценки конкретной ситуации, проблемной характеристики. Результатом такого анализа является описание объекта в системе показателей.
----------------------------------376------------------------------------
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА - 1) в широком смысле - это деятельность государства по воплощению в жизнь целей и приоритетных задач социальной политики, по реализации совокупности законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантии, обеспечивающих каждому члену общества соблюдение важнейших социальных прав, в том числе на достойный человеку уровень жизни, необходимый для нормального воспроизводства и развития лич -ности. Переход к рыночным отношениям настоятельно требует кардинального изменения действующего механизма социальной защиты. 2) в узком смысле - это комплекс целенаправленных конкретных мероприятии экономического, правового и организационного характера для поддержания наиболее уязвимых слоев населения, в том числе и прежде всего от негативных проявлений (последствий) процессов переходного периода в проведении реформ и движения крынку
СОЦИАЛЬНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА*-^ обс^жиТающ^х отраслей и видов деятельности, призванных удовлетворять потребности людей, гарантировать необходимый уровень и качество жизни в соответствии с принципами демократического, правового, социального го -сударства, обеспечивать воспроизводство человеческих ресурсов и профессионально подготовленных кадров для всех сфер народного хозяйства. Эти функции выполняют жилищное и коммунальноеТозяйство, здравоохранение, физкультура и спорт, розничная торговля, общественное питание, бытовое обслуживание, система образования, учреждения культуры, науки и научное обслуживание и т д
СОЦИАЛЬНАЯ РЫНОЧНАЯ ЭКОНОМИКА - модель экономического устройства общества, характеризуемая социальной перераспределительной и социально - защитной ролью государства, экономика кото -рого основывается на рыночных принципах и регулируется рыночным механизмом, что обеспечивает высокую эффективность ее функционирования и выполнение государством его социальных функций
СОЦИАЛЬНАЯ СПРАВЕДЛИВОСТЬ - обобщ^Гн^авственная оценка общественных отношений, характеризующая как сами эти отношения в целом, так и отношение общества к индивиду один из общечеловеческих социальных идеалов, принцип, конкретное содержание которого менялось на протяжении истории и отличается в различных социальных системах. В современных условиях осуществление принципа социальной справедливости основывается на равенстве всех граждан перед законом, на создании правовых, политических и соци -ально - экономических гарантий жизнедеятельности человека на обес -печении высокого уровня его социальной защищенности и является одной из основных задач социальной политики госудапгтвя
СОЦИАЛЬНАЯ СТАТИСТИКА- измерение и исследование средствами статистического анализа массовых социальных явлений и процессов и законов их изменения.
СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА - сфера воспроизводства человека, семьи, трудовых коллективов и других социальных групп, которая включает условия труда и отдыха людей, их быта и досуга, уровень материального благосостояния, образования, воспитания и здравоохранения
377
СОЦИАЛЬНАЯ ТЕХНОЛОГИЯ — алгоритм, процедура осуществле -ния действия в различных областях социальной практики: в управ — лении, образовании, исследовательской работе, художественном твор — честве и т.п.
СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО — особый тип государства, ориентированный на человека, на его потребности и запросы. Это государство для гражданина, гарант его основных социально — эконо — мических прав: права на труд и отдых, на образование и охрану здоровья, права на социальную защиту. В отличие от монетаристского типа государства социальное государство проводит сильную со — циальную политику в интересах большинства населения, уделяя осо — бое внимание действительно нуждающимся, наименее обеспеченным группам граждан, в том числе за счет перераспределения доходов в пользу этих социальных групп. По Конституции РФ (с.7) Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
СОЦИАЛЬНОЕ ТВОРЧЕСТВО — вид творчества, представляющий собой деятельность человека по преобразованию социальной среды, результатом которой является созидание новых форм общественной жизни, изменение общественных отношений; наиболее глубокое про — явление социальной активности.
СОЦИАЛЬНЫЙ КОНФЛИКТ — столкновение, противоборство со — циальных субъектов (социальных групп, движений, их представителей), в которых выражаются различия их социального положения, противо — речивость интересов и жизненных устремлений, несовпадение ценностей и целей. С.к. становится результатом развития (обострения) противоречий между индивидами (внутригрупповой конфликт), соци — альными группами (межгрупповой конфликт) и, наконец, — индиви — дами и социальными группами. Каждая сфера общественной жизни порождает свои специфические виды С.к. В соответствии с этим различают политические, экономические, трудовые, национально — этни — ческие, религиозные и др. виды конфликтов. Современная конфликтология исходит из того, что социальные конфликты могут оказывать как позитивное, так и негативное воздействие на развитие коллективов, социальных организаций и институтов, общества в целом.
СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ РУКОВОДСТВА — разнообразные виды целенаправленного воздействия руководителя на сознание, чувства, мнения, нормы поведения людей (подчиненных) для достижения экономических, социальных, воспитательных и других целей. Формами реализации такого воздействия могут быть: убеждение, внушение, личный пример, создание благоприятного морально — психологического климата, социальный контроль с исполь — зованием групповых норм.
СОЦИАЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС — последовательная смена состояний или движения системы и ее подсистем, любого социального объекта; развертывание во времени того или иного социального явления.
СОЦИАЛЬНЫЙ СТАТУС — положение индивида или группы в социальной системе по отношению к другим индивидам или группам. Определяется по экономическим, профессиональным и др. признакам.
----------------------------—378--------------------------------
СОЦИАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ — материальные и юридические средства, обеспечивающие реализацию конституционных социально - экономических и социально - политических прав членов обще -ства. К основным Ст. относятся право на труд, отдых, жилище, образование, медицинскую помощь.
СОЦИАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ — отношения между социальными субъектами по поводу их равенства и социальной справедливости в распоряжении жизненных благ и условий становления и развития личности, удовлетворения материальных, социальных и духовных по — требностей. Это отношения ответственной взаимозависимости между людьми, всеми социальными субъектами.
СОЦИАЛЬНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ — качественные и количественные характеристики отдельных свойств и состояний социальных объектов (систем, организаций) и процессов, совокупность которых отражает их особенности в статике и динамике. К числу таких по — казателей относятся: уровень жизни и качество жизни, уровень занятости и безработицы, прожиточный минимум, показатели смертности и рождаемости, текучесть персонала в организации, уровень кон — фликтности в коллективе и т.д.
СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ — ожидаемые (планируемые) или неожиданные, стихийно возникающие, непредвиденные результаты преобразований в обществе, каких-либо нововведений в ограниченной территориальной социальной системе (регион, город) или соци -альной организации (предприятие, фирма, учреждение), которые сказываются на социальных отношениях групп, общностей, индивидов, что сопровождается изменением в положении (материальном, экономическом, политическом, социальном).
СОЦИАЛЬНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ — социальные задачи, которые признаются обществом на данном этапе его развития в качестве наи -более значимых, настоятельных и неотложных, требующих первоочередного решения. В числе С.п. в сегодняшней России занятость населения, борьба с безработицей и бедностью, социальная защита наиболее уязвимых категорий граждан.
СОЦИАЛЬНЫЕ РЕЗЕРВЫ — не реализующиеся в данное время, но имеющиеся в наличии социальные возможности индивидов и коллективов (способности, квалификация, компетентность, трудовая и уп -равленческая культура и т.д.) для повышения их активности и эффективности определенных видов социальной деятельности.
СОЦИОЛОГИЯ — наука об обществе как целостном социальном организме, о многообразных социальных общностях, социальной организации, о взаимодействии личности и обществе, о закономерностях социального поведения людей.
СОЦИОЛОГИЯ ТРУДА — область социологии, изучающая трудовую деятельность людей как социальный процесс, социальные аспекты трудовых отношений.
СОЦИОТЕХНИЧЕСКАЯ СИСТЕМА — системное образование, включающее технико—технологическую подсистему и систему ролей т. е. функций обслуживающего и управленческого персонала. Типичный пример С.с. — производственные предприятия и так на-
-----------------------------379—-------------------------
зываемые большие системы, включающие сложные технические ком — плексы и многочисленный высококвалифицированный персонал.
СОЦИУМ — большая устойчивая социальная общность, характе — ризуемая единством условий жизнедеятельности людей в каких—то существенных отношениях и вследствие этого общностью культуры. Разновидностями С. являются: общество как целостная социальная система, семейно — родственные, социально — классовые, национально—этнические, территориально — поселенческие общности. Любой С. — это целостное, относительно автономное образование, взаимо — связанное с другими социальными общностями.
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ — система логически пос -ледовательных методологических и организационно—технических про — цедур, связанных между собой единой целью: получить объективные, достоверные данные об изучаемом явлении или процессе для их пос — ледующего использования в практике социального управления. Разли — чают три основных вида Си. в зависимости от масштабности и сложности поставленных задач: разведывательное (оно также называется пилотажным, пилотным или зондажным), описательное и аналитическое.
СРЕДНИЙ КЛАСС — социальная общность, характеризуемая со — вокупностью некоторых общих признаков, прежде всего по уровню доходов и потребления. В экономически развитых странах Запада средний класс составляют представители среднего бизнеса, высоко — оплачиваемые слои творческой интеллигенции, менеджеры крупных и средних компаний, государственные служащие высокого ранга, ра — бочие высшей квалификации, занятые в отраслях с преобладанием инновационных технологий.
СТОХАСТИЧЕСКИЙ — случайный или вероятный процесс, характер изменения которого во времени точно предсказать невозможно.
СТРУКТУРА СИСТЕМЫ — расчленение системы на группы эле — ментов с указанием связей между ними, неизменное на все время рассмотрения и дающее представление о системе в целом.
СУБЪЕКТ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ — управляющая система; организационно оформленные общности людей, наделенные функциями по осуществлению управленческого воздействия.
ТЕСТИРОВАНИЕ — процесс диагностического исследования с помощью тестов.
УПРАВЛЕНИЕ — целенаправленное воздействие руководителя или органов управления, согласующее и объединяющее совместный труд людей.
УПРАВЛЕНИЕ МАРКЕТИНГОМ — комплексная функция управления, включающая анализ, планирование, реализацию и контроль де — ятельности по выявлению и удовлетворению целевых потребностей ради достижения целей предприятия (организации).
УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ — деятельность, выполняемая всеми линейными и функциональными руководителями, а также специали — зированными структурными подразделениями организации (предпри — ятия, фирмы, учреждения), которая способствует наиболее эффектив -ному использованию людей (работников) для достижения целей орга — низации и личных целей каждого из них. В основе эффективного У.п.
----------------------------------380------------------------------------
лежит продуманная стратегия использования и развития человечес — ких ресурсов. В своем широком значении термин У.п. применяется как синоним термина управление человеческими ресурсами
УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ — разновидность профессиональной деятельности по совершенствованию управления, центральным звеном которой является экспертная помощь руководителям в решении проблем управления социальными организациями, системами (предприятиями, учреждениями, городом, отраслью, регионом и т д)
УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ - 1) развернутый во времени логико-мыслительный, эмоционально—психологический, организационно-правовой и социальный процесс, осуществляемый в пределах компетенции субъекта управления (руководителя или коллегиального органа), результатом которого является определенным образом зафиксированный проект каких-либо изменений в организации; 2) основной продукт общественно полезного труда руководителей и специалистов, реализующих взаимосвязанные функции управления, документ, содержащий постановку целей (задач), способов и сроков их осуществления, а также указание ресурсов.
УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ЭТИКА (МОРАЛЬ) — моральные принципы деятельности работников управленческого труда. В отличие от обыденного морального сознания, стихийно формирующегося в процессе социальной практики руководителей У.э. является теорией морали в области управленческого труда.
ФОРМАЛИЗАЦИЯ — такое описание объекта и происходящих в нем процессов, при котором содержательные характеристики свойств объекта заменяются символическими знаковыми представлениями. Формализация является важным средством научного исследования, резко сокращающим и упрощающим весь процесс анализа
ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ — определенные виды управленческой деятельности, сущность которых заключается в целенаправленном воздействии на объект управления; ф.у. обеспечивают выявление и обоснование совокупности характеристик цели и пути (тра — ектории) развития объекта управления, а также соответствующих способов достижения целей развития управляемого объекта и pea — лизации миссии (генеральной цели, призвания) системы в целом. Если цели и задачи отражают содержание деятельности органов управления, то Ф.у. — формы и методы управленческой деятельности. Управление представляет собой процесс, и отдельные функции в этом процессе логически, организационно и во времени, как правило, тесно связаны, переплетены. Тем не менее принято выде — лять относительно самостоятельные по содержанию функции, каж — дая из которых имеет свой предмет.
ЦЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ — идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния управляемой системы, на достижение ко — торого направлено управление.
ЧЕЛОВЕЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ — термин, характеризующий с качественной, содержательной стороны кадровый состав или весь персонал предприятия (фирмы, учреждения, организации), рабочую силу или трудовые ресурсы отрасли, территории, региона, страны в целом.
---------------------------------381-------------------------------
ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ФАКТОР — обобщенное понятие, которым охватывается совокупность всех возможных проявления деятельности человека, его социальной, творческой активности и всех возможных последствий человеческой деятельности как на уровне личности, так и на уровне трудовых и любых других коллективов, более социальных общностей, включая все человечество (во взаимодействии последнего с природной средой обитания).
ЭВРИСТИКА — в широком смысле — наука о творчестве, твор — ческой деятельности; в узком — теория и практика организации из — бирательного поиска при решении сложных интеллектуальных задач. Эвристика также представляет собой метод обучения, способ — ствующий развитию находчивости, активности.
ЭВРИСТИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ — наряду с системными и игровыми принадлежат к методам социальной инженерии; являются средством организации процессов продуктивного творческого мышления (эвристической деятельности), основанного на использовании интуиции, которая позволяет в процессе аналитической работы находить пра — вильные управленческие решения. К числу эвристических методов относятся методы мозговой атаки, синектика и др.
ЭКСПЕРИМЕНТ — метод познания, при помощи которого в кон — трольных и управляемых условиях исследуется явление действительности.
ЭКСПЕРТНЫЙ МЕТОД (метод экспертных оценок) — метод решения задач, основанный на использовании суждений специалистов (экспертов). Сущность Э.м. в проведении экспертами интуитивно— логического анализа проблемы с количественной оценкой суждений и формальной обработкой результатов. Получаемое в результате об — работки обобщенное мнение экспертов принимается как решение проблемы (или как основание для выбора оптимального варианта из имеющихся альтернатив).
ЭКСПЕРТИЗА — рассмотрение, изучение каких —либо вопросов, проблем, решений, требующих специальных знаний для представления по ним мотивированного, аргументированного заключения, научного обоснования.
ЭКСТРАПОЛЯЦИЯ — распространение выводов, полученных в результате изучения одной части явления, на другую часть этого рода явления.
ЭМЕРДЖЕНТНЫЙ — свойства целостности системы, т.е. такие, которые не присущи соответствующим ее элементам, рассматриваемым отдельно, вне системы. Это — эффект организации, который является результатом возникновения между элементами синергети — ческих связей.
ЭНТРОПИЯ — мера неопределенности состояния или поведения системы в данных условиях.
ЭФФЕКТ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ — соотношение ее полезного результата и объема затраченных для этого ресурсов (трудовых, производственно—технических, социальных и др.).
382