Методические рекомендации органам местного самоуправления Пензенской
СОДЕРЖАНИЕ: Приложения к Методическим рекомендациям содержат основные нормативные правовые и нормативно-методические документы по заблаговременной подготовке безопасных районов к эвакуации населения, материальных и культурных ценностейПриложение №1
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
органам местного самоуправления Пензенской области
по подготовке безопасных районов к размещению эвакуируемого населения, его жизнеобеспечению, хранению эвакуируемых
материальных и культурных ценностей
Методические рекомендации по подготовке безопасных районов к размещению эвакуируемого населения, его жизнеобеспечению, хранению эвакуируемых материальных и культурных ценностей (далее - Методические рекомендации) предлагают механизмы правового и финансового обеспечения мероприятий по заблаговременной подготовке загородной зоны (безопасных районов) к приему, размещению, первоочередному жизнеобеспечению эвакуируемого населения, по размещению и обеспечению сохранности эвакуируемых материальных и культурных ценностей в целях их защиты от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера.
Приложения к Методическим рекомендациям содержат основные нормативные правовые и нормативно-методические документы по заблаговременной подготовке безопасных районов к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей.
Необходимость разработки методических рекомендаций обусловлена тем, что в действующих документах федерального уровня правовой и финансовый аспекты всестороннего обеспечения эвакуируемых в местах размещения в загородной зоне недостаточно освещены применительно к современным условиям рыночной экономики.
Предложенные Методические рекомендации следует применять с учетом особенностей различных муниципальных образований Пензенской области.
Основные понятия и определения
Безопасный район - территория в пределах загородной зоны, подготовленная для жизнеобеспечения местного и эвакуированного населения, а также для размещения и хранения материальных и культурных ценностей.
Загородная зона - территория в пределах административных границ Пензенской области, которая располагается вне зон возможных разрушений, возможных опасного химического заражения, катастрофического затопления и опасного радиоактивного заражения (загрязнения).
Эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы - непосредственно эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы из городов и иных населенных пунктов, отнесенных к группам по гражданской обороне, из населенных пунктов, имеющих организации, отнесенные к категории особой важности по гражданской обороне, и железнодорожные станции первой категории, и населенных пунктов, расположенных в зонах возможного катастрофического затопления в пределах 4-часового добегания волны прорыва при разрушении гидротехнических сооружений, а также рассредоточение работников организаций, продолжающих в особый период производственную деятельность в указанных населенных пунктах.
Частичная эвакуация - вывоз транспортом без нарушения действующих графиков его работы нетрудоспособного и не занятого в производстве населения: лиц, обучающихся в школах-интернатах и образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, совместно с преподавателями, обслуживающим персоналом и членами их семей, воспитанников детских домов, ведомственных детских садов, пенсионеров, содержащихся в домах инвалидов и ветеранов, совместно с обслуживающим персоналом и членами их семей, а также вывоз в безопасные районы материальных и культурных ценностей, подлежащих первоочередной эвакуации.
Общая эвакуация - вывоз (вывод) в безопасные районы всех категорий населения, за исключением нетранспортабельных больных, обслуживающего их персонала, а также граждан, подлежащих призыву на военную службу по мобилизации.
Государственные ценности, подлежащие эвакуации - золотовалютные резервы, банковские активы, ценные бумаги, эталоны измерения, запасы драгоценных камней и металлов, документы текущего делопроизводства и ведомственные архивы государственных органов и организаций, электронно-вычислительные системы и базы данных.
Производственные и научные ценности, подлежащие эвакуации - особо ценное научное и производственное оборудование, страховой фонд технической документации, особо ценная научная документация, базы данных на электронных носителях, научные собрания и фонды организаций.
Культурные ценности, подлежащие эвакуации - культурные ценности мирового значения; российский страховой фонд документов библиотечных фондов; культурные ценности федерального (общероссийского) значения; электронные информационные ресурсы на жестких носителях; культурные ценности, имеющие исключительное значение для культуры народов Российской Федерации.
Сборные эвакуационные пункты - эвакуационные органы, создаваемые для сбора и учета эвакуируемого населения и организованной отправки его в безопасные районы, располагаются в зданиях общественного назначения вблизи пунктов посадки на транспорт и в исходных пунктах маршрутов пешей эвакуации.
Промежуточные пункты эвакуации - эвакуационные органы, создаваемые для кратковременного размещения эвакуируемого населения за пределами зон возможных разрушений, его перерегистрации и проведения при необходимости дозиметрического и химического контроля, обмена одежды и обуви или их специальной обработки, оказания медицинской помощи, санитарной обработки эвакуируемого населения и последующей организованной отправки его в места постоянного размещения в безопасных районах; размещаются в ближайших населенных пунктах безопасных районов, расположенных вблизи железнодорожных, автомобильных и водных путей сообщения и оборудованных противорадиационными и простейшими укрытиями.
Группы управления на маршрутах пешей эвакуации - эвакуационные органы, создаваемые в целях организации и обеспечения движения пеших колонн на маршруте, ведения радиационной, химической и инженерной разведки на маршруте, оказания медицинской помощи в пути следования, организации охраны общественного порядка; возглавляются начальниками маршрутов.
Приемные эвакуационные пункты - эвакуационные органы, создаваемые для организации приема и учета прибывающих пеших колонн, эвакуационных эшелонов (поездов, судов), автоколонн с эвакуируемым населением, материальными и культурными ценностями и последующей их отправки в места постоянного размещения (хранения) в безопасных районах.
ОСНОВНЫЕ законодательные, нормативные правовые
И НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ДОКУМЕНТЫ ПО подготовке
к ЭВАКУАЦИИ населения, материальных и культурных
ценностей в безопасные районы
1. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002г. №1-ФКЗ «О военном положении» (с последующими изменениями).
2. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с последующими изменениями).
3. Федеральный закон от 31 мая 1996г. №61-ФЗ «Об обороне» (с последующими изменениями).
4. Федеральный закон от 12 февраля 1998г. №28-ФЗ «О гражданской обороне» (с последующими изменениями).
5. Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями).
6. Гражданский кодекс Российской Федерации.
7. Федеральный закон от 26 февраля 1997г. №31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (с последующими изменениями).
8. Федеральный закон от 21 июля 2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с последующими изменениями).
9. Федеральный закон от 21 декабря 1994г. №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (с последующими изменениями).
10. Указ Президента РФ от 2 октября 1998г. №1175 «Об утверждении Положения о военно-транспортной обязанности».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 2004г. №303 дсп.
12. Постановление Правительства РФ от 16 марта 2000г. №227 «О возмещении расходов на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне».
13. Директива МЧС России от 27 мая 1997г. № ДНГО-001.
I. Правовая и нормативно-методическая база мероприятий по подготовке безопасных районов для размещения эвакуируемого населения и его жизнеобеспечения, хранения материальных и культурных ценностей
В настоящее время отсутствует правовой механизм изучения, освоения, закрепления безопасных районов загородной зоны с целью размещения эвакуируемого населения, его всестороннего жизнеобеспечения, размещения и обеспечения сохранности в безопасных районах эвакуируемых материальных и культурных ценностей.
У руководителей органов местного самоуправления безопасных районов отсутствуют полномочия (юридические права) для выдачи ордеров на занятие помещений различных форм собственности: дачных кооперативов, садоводческих товариществ, немуниципального жилого фонда и т.п. С полным правом ордеры могут выдаваться только на муниципальные площади, которые интенсивно приватизируются.
Недостает нормативных правовых документов, обязывающих руководителей автотранспортных предприятий, независимо от их формы собственности, выделять (передавать) транспорт для целей эвакуации до введения военного или чрезвычайного положения, а значит, проблематично привлекать к учениям и тренировкам автомобильные и другие формирования, участвующие в эвакуационных перевозках и прочих обеспечивающих мероприятиях по планам эвакуации.
Менее всего проработан на сегодняшний день вопрос правового регулирования и финансового обеспечения мероприятий по временному размещению эвакуируемого населения, материальных и культурных ценностей в безопасных районах (загородной зоне). Недостаточно проработан и не приведен в соответствие с реальными рыночными механизмами вопрос жизнеобеспечения эвакуируемого населения в местах временного расселения.
Организации различных форм собственности не предусматривают финансовые затраты на подготовительные мероприятия с целью заблаговременной подготовки своих безопасных районов к размещению, продолжению их деятельности в период эвакуации.
Как один из способов решения проблемы обеспечения эвакуационных мероприятий по планам гражданской обороны рассматривается способ заключения предварительных договоров под отлагательным условием.
Для осуществления единого подхода к заключению договоров с целью обеспечения эвакуационных мероприятий и заблаговременной подготовки загородной зоны рекомендуется принятие муниципального нормативного правового акта «О заблаговременной подготовке безопасных районов к проведению эвакуационных мероприятий в военное время» (приложение №2).
Издание вышеуказанного муниципального нормативного правового акта обосновывается следующими законодательными и нормативными правовыми актами и положениями.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002г. №1-ФКЗ «О военном положении» (пункт 2 статьи 7) на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, применяются следующие меры:
3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
7) изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;
8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;
11) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра и другие.
Согласно статьи 8, в период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд и для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, временно изменены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено.
Согласно статьи 13, Правительство Российской Федерации организует разработку и обеспечивает применение мер, направленных на производство продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд и для нужд населения, а также определяет порядок заключения договоров (контрактов) на выполнение организациями заданий (заказов) в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также порядок прекращения действия ранее заключенных договоров (контрактов) (в соответствии со ст.2 Федерального закона от 31 мая 1996г. №61-ФЗ «Об обороне», организация обороны включает планирование и осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне).
Согласно пункта 1 статьи 14 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. №1-ФКЗ «О военном положении» к полномочиям федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения режима военного положения относятся:
1) организация производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд и для нужд населения;
2) организация снабжения (при необходимости нормированного) населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинского обслуживания населения;
3) регулирование деятельности организаций промышленности, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства;
Для реализации мер, предусмотренных пунктом 2 статьи 7, федеральными органами исполнительной власти на основании указов Президента Российской Федерации осуществляются следующие полномочия:
2) организация эвакуации объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временного отселения жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
5) изъятие в соответствии с федеральными законами транспортных средств и другого необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;
6) установление запретов или ограничений на выбор места пребывания либо места жительства на территории, на которой введено военное положение;
7) установление ограничения движения транспортных средств и порядка осуществления их досмотра.
Согласно статьи 15 вышеуказанного закона, на территории, на которой введено военное положение, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции осуществляются полномочия, указанные выше под номерами 1), 2), 3) в списке полномочий федеральных органов исполнительной власти.
На основании указов Президента Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации привлекаются для применения мер, указанных выше под номерами 3), 7), 8), 11) с предоставлением им полномочий, перечисленных выше под номерами 2), 5), 6), 7).
Органы местного самоуправления оказывают содействие органам государственной власти и органам военного управления в обеспечении режима военного положения (часть 3 статьи 6 закона).
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
I. Организация эвакуации объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временного отселения жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений – это мероприятие, осуществляемое федеральными органами исполнительной власти или органами военного управления (часть 1 статьи 10), к реализации которого привлекаются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предоставлением им соответствующих полномочий. На органы местного самоуправления возложена задача только по оказанию содействия при выполнении указанных мероприятий.
II. Организация производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд и для нужд населения – это мероприятие в равной степени как федерального органа исполнительной власти, так и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обеспечение которого возложено на Правительство Российской Федерации.
Согласно части 3 статьи 18 вышеуказанного федерального закона, граждане , находящиеся на территории, на которой введено военное положение, обязаны выполнять требования федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказывать содействие таким органам и лицам, а также предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны (включая гражданскую оборону) имущество, находящееся в их собственности, с последующей выплатой государством стоимости указанного имущества.
Из вышеизложенного следует, что при проведении эвакуации в особый период граждане-владельцы частного жилья, частных бань в обязательном порядке должны будут выполнять требования по размещению и обеспечению эвакуируемых.
Согласно части 2 статьи 19 закона, организации, находящиеся на территории, на которой введено военное положение, обязаны выполнять требования федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказывать содействие таким органам и лицам.
Организации в период действия военного положения (часть 3) обязаны предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны (включая гражданскую оборону) имущество, находящееся в их собственности, с последующей выплатой государством стоимости указанного имущества, а также выполнять задания (заказы) в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации в соответствии с заключенными договорами (контрактами).
В соответствии со статьей 8 федерального закона от 31 мая 1996г. №61-ФЗ «Об обороне», организации независимо от форм собственности в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечивают и принимают участие в выполнении мероприятий по гражданской обороне, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставляют для нужд обороны здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, с последующей компенсацией понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Граждане Российской Федерации, согласно статьи 9 вышеуказанного закона, принимают участие в мероприятиях по гражданской обороне, а также предоставляют в военное время для нужд обороны по требованию федеральных органов исполнительной власти здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, с последующей компенсацией понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Согласно статьи 21 вышеуказанного федерального закона, задачи, организация и ведение гражданской обороны определяются в соответствии с федеральным законом («О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ).
Реализация мероприятий в области обороны в соответствии с указанным федеральным законом является расходным обязательством Российской Федерации (статья 26).
В соответствии со статьей 6 закона, Правительство Российской Федерации устанавливает порядок компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации, в связи с использованием их имущества для нужд обороны (включая гражданскую оборону).
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000г. №227 «О возмещении расходов на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне» установлено, что расходы на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне, понесенные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями независимо от формы собственности, возмещаются при включении этих мероприятий в состав государственного оборонного заказа за счет средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Расходы, понесенные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне, осуществляемых по заказу федеральных органов исполнительной власти, возмещаются этими органами в соответствии с условиями заключенных договоров (контрактов) за счет предусмотренных им на эти цели средств федерального бюджета и внебюджетных средств.
Расходы на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне, возмещение которых выше не предусмотрено, финансируются:
бюджетными учреждениями - в соответствии с утвержденными в установленном порядке сметами доходов и расходов этих учреждений;
организациями (за исключением бюджетных учреждений) в размерах, согласованных с соответствующими органами, осуществляющими управление гражданской обороной, - путем отнесения указанных расходов на себестоимость продукции (работ, услуг).
Из вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
I. Возмещение из средств федерального бюджета расходов на гражданскую оборону, а именно - на использование помещений для временного проживания эвакуируемого населения, для продолжения деятельности организаций в безопасных районах, складских помещений - для размещения в загородной зоне эвакуируемых материальных и культурных ценностей, а также расходов в интересах первоочередного жизнеобеспечения эвакуируемого населения, - возможно при включении этих мероприятий в состав государственного оборонного заказа . С этой целью по одному экземпляру заключенных предварительных договоров (в оригинале) представляются в органы, уполномоченные на решение вопросов в области гражданской обороны, для включения расходов и мероприятий в планы расчетного года соответствующего уровня. Обязательным (неотъемлемым) приложением к предварительным договорам являются заказы на поставку продукции (работ, услуг), включаемые в расчетный год.
II. В соответствии с условиями заключенных договоров возможно возмещение расходов, понесенных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне, осуществляемых по заказу федеральных органов исполнительной власти. Это положение стимулирует к заключению предварительных договоров организации в безопасных районах, являющиеся поставщиками услуг жизнеобеспечения для эвакуируемых территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (МВД, МЧС, Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы государственной статистики, Министерства здравоохранения и социального развития).
III. При отсутствии у организаций и индивидуальных предпринимателей в безопасных районах договоров значительно уменьшаются возможности возмещения их расходов. В то же время, выполнять обеспечивающие мероприятия, предоставлять свои здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, в период военного положения организации и граждане обязаны на основании федеральных законов «Об обороне» (ст.ст.8, 9) и «О военном положении» (ст.ст.18, 19),
о чём было указано выше.
При определении заказчиков по предварительным договорам поставки продукции (работ, услуг) в субъекте Российской Федерации исходят из положений Постановления Правительства Российской Федерации от 22 июня 2004 года №303дсп «О порядке эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы».
В соответствии с п.6 «Правил эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы», утвержденных указанным Постановлением:
организация планирования, подготовки и проведения эвакуации, а также подготовка районов для размещения эвакуированного населения и его жизнеобеспечения, хранения материальных и культурных ценностей возлагаются:
в федеральных органах исполнительной власти - на руководителей федеральных органов исполнительной власти;
в субъектах Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образованиях - на руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и руководителей органов местного самоуправления;
в организациях - на руководителей организаций.
Согласно п.15. Правил, эвакуация работников организаций, переносящих производственную деятельность в загородную зону, рассредоточение работников организаций, а также эвакуация неработающих членов семей указанных работников организуются и проводятся соответствующими должностными лицами организаций;
эвакуация остального нетрудоспособного и не занятого в производстве населения организуется по месту жительства должностными лицами соответствующих органов местного самоуправления.
Согласно п.23. Правил, работники федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, имеющих жилые, общественные и административные здания, расположенные в безопасных районах, размещаются в указанных зданиях с членами семей (следовательно, на эти помещения договоров не заключают).
Согласно п.42. Правил, финансирование эвакуации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации:
федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им бюджетными организациями - за счет средств федерального бюджета;
субъектами Российской Федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями - за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов;
организациями - за счет собственных средств.
Из вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
I. Администрации муниципальных районов и городских округов, из которых планируется эвакуация населения, материальных и культурных ценностей, заключают предварительные договоры (являются заказчиками) с организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в безопасных районах, в интересах размещения, жизнеобеспечения в загородной зоне самих администраций, их структурных подразделений, муниципальных учреждений и предприятий, а также эвакуируемого по месту жительства нетрудоспособного и не занятого в производстве населения, не являющегося членами семей рабочих и служащих предприятий, учреждений, организаций (немуниципальных).
II. Руководители предприятий, учреждений, организаций, подлежащих рассредоточению и эвакуации, заключают договоры (являются заказчиками) в интересах размещения в загородной зоне работников организаций и неработающих членов семей указанных работников, а также их жизнеобеспечения, создания условий для продолжения деятельности в загородной зоне (при необходимости) и хранения эвакуируемых материальных и культурных ценностей.
III. Органы исполнительной власти области заключают контракты и договоры (являются заказчиками) в целях обеспечения выполнения мероприятий гражданской обороны, в том числе подготовки к реализации всех видов обеспечения в ходе эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы (на маршрутах, на сборных, промежуточных и приемных пунктах эвакуации, в пунктах посадки-высадки эваконаселения, погрузки-выгрузки ценностей и др.), их размещения, подготовки к развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения.
IV. Возложение расходов (деньги по предварительным договорам не выделяются и не платятся, следовательно, на данном этапе - лишь расчетов финансовых средств в ценах расчетного года) на эвакуацию в безопасные районы, на основании предварительных договоров (заказов) осуществляется согласно п.42 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2004 года №303дсп, до решения о возмещении указанных расходов.
V.Согласно нормам Федерального закона от 12 февраля 1998г. №28-ФЗ «О гражданской обороне» (статья 8) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации планируют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения. В свою очередь, органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы.
II .Анализ изменений в законодательных актах, нормативных и методических документах с 1997г. по 2007г. по вопросу проведения эвакуации предприятий, учреждений, организаций
1. В соответствии с «Руководством по организации планирования, обеспечения и проведения эвакуации населения в военное время», изданным МЧС России в 1997 году, эвакуации подлежали (п.1.5):
- рабочие и служащие с неработающими членами семей объектов экономики, деятельность которых в соответствии с мобилизационными планами не прекращается в военное время и может быть продолжена на новой базе;
- рабочие и служащие с неработающими членами семей объектов экономики, прекращающих свою деятельность в военное время ;
- нетрудоспособное и не занятое в производстве население.
Другими словами, продолжение деятельности объектов экономики или её прекращение ставилось в зависимость от наличия у объекта мобилизационного плана (задания).
Не изменилось и по настоящий день положение о том, что рассредоточению подлежат рабочие и служащие объектов экономики, для продолжения которых соответствующие производственные базы в загородной зоне отсутствуют или располагаются в категорированных городах; а также организаций, обеспечивающих производство и жизнедеятельность объектов категорированных городов (городских энергосетей, объектов коммунального хозяйства, общественного питания, здравоохранения, транспорта и связи, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления).
На основании этого в планах эвакуации городов отражались следующие категории объектов – а) подлежащие рассредоточению; б) переносящие деятельность в загородную зону; в) прекращающие деятельность в особый период; а также г) неработающее население, эвакуируемое по месту жительства жилищными органами.
В принятом 30 января 2002г. Федеральном конституционном законе №1-ФКЗ «О военном положении» (статья 7) предусмотрены меры, которые применяются на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение. Одной из таких мер является «эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений» (части 2 и 3 статьи 7).
Кроме этой меры, этой же частью статьи 7 предусмотрено следующее:
подпункт 5 приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;
подпункт 19 прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.
Других случаев прекращения деятельности в данном Федеральном конституционном законе не предусматривается.
Более того, в статье 19 закона «Правовое положение организаций в период действия военного положения» подчеркивается, что «в период действия военного положения права организаций и их должностных лиц могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, по основаниям, установленным настоящим Федеральным конституционным законом и принятыми в соответствии с ним федеральными законами».
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 2004г. №303дсп «О порядке эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы», в отличие от Руководства 1997-го года, следующим образом трактует положение о категориях эвакуируемых (п.7 «Правил»).
Эвакуации подлежат:
а) работники расположенных в населенных пунктах организаций, переносящих производственную деятельность в военное время в загородную зону, а также неработающие члены семей указанных работников;
б) нетрудоспособное и не занятое в производстве население;
в) материальные и культурные ценности.
Таким образом, в постановлении Правительства Российской Федерации нигде по тексту не проходит категория эвакуируемых – работники объектов, прекращающих деятельность. Мобилизационные и производственные планы (п.16 «Правил») только учитываются при планировании эвакуации, рассредоточения работников организаций.
В вышеуказанном постановлении Правительства Российской Федерации более четко регулируется ответственность должностных лиц и финансирование эвакомероприятий.
Согласно п.15 «Правил», эвакуация работников организаций (другими словами, юридических лиц), переносящих производственную деятельность в загородную зону, рассредоточение работников организаций, а также эвакуация неработающих членов семей указанных работников организуются и проводятся соответствующими должностными лицами организаций. Должностные лица органов местного самоуправления, в свою очередь, организуют по месту жительства эвакуацию остального нетрудоспособного и не занятого в производстве населения. Организация планирования, подготовки и проведения эвакуации, а также подготовка районов для размещения эвакуированного населения, его жизнеобеспечения, хранения материальных и культурных ценностей (п.6) возлагаются в организациях – на руководителей организаций.
Согласно п.42 «Правил …», финансирование эвакуации осуществляется организациями – за счет собственных средств.
2. Второе существенное изменение касается вопроса определения безопасных районов организациям.
В соответствии с п.1.18 «Руководства …» 1997 года, выбор районов размещения эвакуируемого населения осуществлялся эвакуационными комиссиями и органами управления ГО субъектов РФ.
В постановлении Правительства Российской Федерации №303дсп введено несколько новых положений.
Во-первых, (п.4 «Правил …») безопасные районы определяются заблаговременно по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами, осуществляющими управление гражданской обороной, и органами военного управления.
Во-вторых, (п.23) «работники федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, имеющих жилые, общественные и административные здания, расположенные в безопасных районах, размещаются в указанных зданиях с членами семей».
Кроме того, «Методические рекомендации по планированию, подготовке и проведению эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы», изданные МЧС России в 2005 году во исполнение постановления Правительства РФ №303дсп, в п.24 вполне определенно предусматривают, что «каждой организации , переносящей свою деятельность в военное время в загородную зону, заблаговременно (в мирное время) определяется производственная база и назначается (выделяется) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления район (пункт) размещения в загородной зоне».
3. Учитывая вышеизложенное, логично сделать вывод, что каждая организация, осуществляющая деятельность на территории муниципального образования, с территории которого предусматривается эвакуация в безопасные районы, обязана осуществлять подготовку к эвакуации работников, неработающих членов семей работников, материальных и культурных ценностей, а также заблаговременно готовить свое место размещения, в т.ч. предусматривая финансовые средства.
III. Организация заблаговременной подготовки безопасных районов к размещению эвакуируемого населения, материальных и культурных ценностей посредством заключения предварительных договоров
На сегодняшний день в населенных пунктах безопасных (сельских) районов субъекта Российской Федерации выполнять задачи по поставкам продукции (работ, услуг) в интересах жизнеобеспечения эвакуируемого населения могут в основном мелкие организации, не имеющие лицензий на осуществление деятельности, связанной с использованием сведений, составляющих государственную тайну, или индивидуальные предприниматели.
В этой связи они привлекаются к выполнению заказов в расчетном году на основании предварительных договоров с условием, что:
производство продукции (работ, услуг), поставки которой предусматриваются заказами, осуществляется организациями в текущей деятельности и не требует дефицитных видов комплектующих изделий, материалов и сырья, в том числе по импорту;
возможности организаций (индивидуальных предпринимателей) позволяют выполнить заказы без осуществления мер по мобилизационному развертыванию производства;
не требуется в целях обеспечения выполнения организациями заказов заблаговременное, в мирное время, проведение мероприятий по мобилизационной подготовке, включая накопление и хранение материальных ценностей в мобилизационном резерве.
Работа по заблаговременной подготовке безопасных районов строится на основании нормативного правового акта Пензенской области. Ежегодно уточняются и представляются в Главное управления МЧС России по Пензенской области «Основные сведения по качественной оценке состояния безопасного района» (приложение № 3), в которых отражается полная инфраструктура населенных пунктов муниципальных районов, являющихся безопасными районами на период эвакуации.
С учетом результатов регулярного изучения инфраструктуры безопасных районов, эвакоприемными комиссиями распределяются по поселениям и населенным пунктам эвакуируемые организации, список которых по представлению (согласованию) эвакуационных комиссий органов местного самоуправления утверждается Главным управлением МЧС России по Пензенской области. По согласованию с администрациями безопасных муниципальных районов приписанным организациям оформляются ордеры на занятие помещений на основании постановлений суженных заседаний администраций (приложение № 4).
Подробные данные о количестве работников организаций, их неработающих членов семей, о порядке деятельности эвакуируемых организаций в загородной зоне, о порядке прибытия каждой эвакуируемой организации автомобильными и пешими колоннами, железнодорожными эвакопоездами и т.п. не реже одного раза в год уточняются эвакуационными комиссиями муниципальных образований, с территории которых осуществляется эвакуация, и направляются в безопасные районы. Соответственно уточняются все экземпляры Планов эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, в том числе вторые экземпляры Планов эвакуации городских округов (муниципальных районов), хранящиеся в Главном управлении МЧС России по Пензенской области.
На основании уточненных данных, получаемых из муниципальных образований, осуществляющих эвакуацию, ежегодно уточняются и корректируются все экземпляры Планов приема, размещения эвакуируемого населения, материальных и культурных ценностей на территории безопасных районов Пензенской области, в том числе вторые экземпляры Планов приема и размещения муниципальных районов, хранящиеся в Главном управлении МЧС России по Пензенской области.
На основании планов эвакуации, планов приема и размещения, заключенных предварительных договоров эвакуационными и эвакоприемными комиссиями всех уровней оформляются Планы мероприятий по заблаговременной подготовке загородной зоны к проведению эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы (приложение № 20), второй экземпляр указанных Планов, разрабатываемых в муниципальных районах и городских округах, представляется в Главное управление МЧС России по Пензенской области.
На первом этапе рекомендуется организовать заключение предварительных договоров по основным (необходимым) видам обеспечения: размещение эвакуируемых граждан, материальных и культурных ценностей, использование помещений организациями для продолжения деятельности в загородной зоне, по обеспечению эвакуируемых горячим питанием, продуктами питания, предметами первой необходимости, а также по санитарной обработке эваконаселения, транспортному обеспечению эвакуации (приложения № 12-19).
Предварительные договоры по этим видам обеспечения заключаются после получения эвакуационными комиссиями ордеров на размещение, оформляемых на основании постановлений суженных заседаний администраций муниципальных (безопасных) районов, одновременно с внесением соответствующих данных в Акт обследования и согласования мест размещения в загородной зоне (приложение № 5).
На последующих этапах работы по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы заказы на основании предварительных договоров отражаются в плане расчетного года области в разделе мероприятий по гражданской обороне. В перспективе заключаются договоры (с приложением заказов) о железнодорожном обеспечении эвакуации, а также о создании сборных, приемных эвакуационных пунктов, промежуточных пунктов эвакуации.
Указанный метод решения вопроса обеспечения эвакуационных мероприятий и заблаговременной подготовки загородной зоны к приему, размещению и первоочередному жизнеобеспечению эвакуируемого населения, обеспечения сохранности эвакуируемых материальных и культурных ценностей позволяет с высокой долей точности провести расчеты финансовых средств на эвакуацию в ценах расчетного года и закрепить конкретных реальных поставщиков продукции и услуг за каждой конкретной эвакуируемой организацией и неработающим населением.
Проработан механизм перезаключения предварительных договоров при изменениях, произошедших в деятельности договаривающихся организаций.
По результатам заключения договоров уточняется обстановка с мощностями местных организаций. В случае их недостаточности к заключению договоров в качестве поставщиков услуг привлекаются эвакуируемые из городов организации, которые таким образом продолжают свою деятельность в местах эвакуации.
Урегулируется с помощью предварительных договоров и вопрос использования частного сектора для подселения эваконаселения, а также привлечения частных бань (ввиду отсутствия в сельских населенных пунктах бань общественных) для санитарной обработки людей. В качестве лица, управомоченного собственниками жилых помещений и частных бань заключить предварительный договор, выступает глава (администрации) поселения, который ведет расчеты на подселение в дома местных жителей, организует инвентаризацию имеющихся бань и урегулирует вопросы местным правовым актом или индивидуальной работой с жителями (сход граждан).
IV. Механизм заключения предварительных договоров на поставку продукции (работ, услуг) для муниципальных нужд и для нужд населения с целью проведения эвакуационных мероприятий по планам гражданской обороны
Предварительные договоры на поставку продукции (работ, услуг) для муниципальных нужд и для нужд населения заключаются в целях обеспечения мероприятий гражданской обороны, в том числе эвакуационных мероприятий, среди которых – заблаговременная подготовка загородной зоны. Поставка продукции (работ, услуг) может быть осуществлена в будущем в расчетном году.
Организации, не имеющие лицензий на осуществление деятельности, связанной с использованием сведений, составляющих государственную тайну, привлекаются к выполнению заказов по предварительным договорам, если:
производство продукции (работ, услуг), поставки которой предусматриваются в соответствии с предварительными договорами (заказами), осуществляется организациями в текущей деятельности и не требует дефицитных видов комплектующих изделий, материалов и сырья, в том числе по импорту, возможности организаций позволяют выполнить заказы без осуществления мер по мобилизационному развертыванию производства;
не требуется в целях обеспечения выполнения организациями заказов по предварительным договорам заблаговременное, в мирное время, проведение мероприятий по мобилизационной подготовке, включая накопление и хранение материальных ценностей в мобилизационном резерве.
Виды обеспечения эвакуационных мероприятий и эваконаселения в загородной зоне Пензенской области, по которым необходимо заключение договоров (контрактов) на поставку продукции (работ, услуг) с целью проведения мероприятий гражданской обороны в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации:
– решение вопросов транспортного обеспечения эвакомероприятий (рассредоточения и эвакуации работников, членов их семей и населения, вывоза материальных и культурных ценностей, перевозки рассредоточиваемых смен к месту работы в городе и к местам отдыха в загородной зоне) на основании договоров перевозки (ст.784-800), аренды транспортных средств (ст.632-649), проката (ст.626-631), транспортной экспедиции (ст.801-806);
– обеспечение зданиями, сооружениями организаций, переносящих свою деятельность в загородную зону, на основании договоров аренды (ст.650-655, 656-664);
– обеспечение эваконаселения жильем, эвакуируемых материальных и культурных ценностей – оборудованными складскими помещениями на основании договоров аренды (ст.606-625, 626-631), договоров найма жилых помещений (ст.671-688), договоров безвозмездного пользования (ст.689-701);
– обеспечение эвакуируемого населения продуктами питания и предметами первой необходимости по договорам поставки товаров (ст.506-524), а также муниципальным контрактам на поставку товаров для муниципальных нужд (ст.525–534);
– обеспечение эвакуируемого населения продовольствием, сельскохозяйственной продукцией, а также проведение мероприятий по защите продовольствия и пищевого сырья (ст.535-538);
– медицинское обеспечение эвакуируемых работников организаций и членов их семей, а также другие виды обеспечения (услугами связи, услугами по обучению детей и т.п.) может осуществляться, в том числе на основании договоров возмездного оказания услуг (ст.779-783);
– энергоснабжение загородной зоны с учетом увеличения количества размещаемых организаций и населения, в том числе с учетом дооборудования безопасных районов энергопотребителями по добыче и распределению воды, коммунального обслуживания, больниц, пекарен, холодильников и т.д. (ст.539-548);
– обеспечение эваконаселения в загородной зоне недостающими защитными сооружениями методом возведения простейших укрытий в виде землянок, перекрытых щелей, а также других быстровозводимых защитных сооружений из местных материалов на основании договоров подряда (ст.702-729), строительного подряда (ст.740-757), муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд (ст.763-768);
– обеспечение сохранности материальных и культурных ценностей в загородной зоне может быть спланировано на основании договоров хранения (ст.886-906), складского хранения (ст.907-918);
– санитарная обработка эвакуируемого населения и специальная обработка одежды может быть предусмотрена на основании заключенных договоров бытового подряда (ст.730-739).
Муниципальные контракты, договоры на поставку продукции (работ, услуг) для муниципальных нужд и для нужд населения могут заключаться с соответствующими организациями, подлежащими эвакуации в загородную зону и имеющими возможность развернуть в безопасном районе соответствующую деятельность.
Заявки (потребность) на поставку продукции (работ, услуг) для обеспечения эвакуируемых работников организаций, членов их семей и населения, которая может быть осуществлена в будущем при принятии решения на эвакуацию в загородную зону (приложение № 6), с препроводительным письмом (приложение № 7) направляются через администрации муниципальных образований безопасных районов или напрямую организациям – поставщикам. Организации – поставщики рассматривают заявки, с учетом возможностей своего производства.
Заключения (приложение № 8) по указанным заявкам организации – поставщики направляют в органы исполнительной власти области (для государственных нужд), в администрации муниципальных образований (для муниципальных нужд) или организациям – заказчикам (для нужд населения). В случае положительного заключения организации – поставщики сообщают также данные об электрической энергии, услугах коммунального хозяйства и других муниципальных услугах, потребляемых в текущем производстве (приложение 7).
Предварительные договоры (приложения № 10, № 12-19) поставки продукции (работ, услуг) с обязательным приложением заказов заключаются с целью всестороннего обеспечения эвакуируемых в безопасных районах, временного занятия на правовой основе помещений, выделяемых владельцами этих помещений на период эвакуации эвакуируемым органам, организациям и населению для продолжения деятельности, проживания и хранения эвакуируемых материальных и культурных ценностей.
Администрации муниципальных образований при заключении предварительных договоров могут выступать в качестве непосредственного Заказчика или Ведомства, определяющего, кто будет выступать Покупателем по указанному предварительному договору. Предварительный договор заключается под отлагательным условием: организация – поставщик заключает в будущем основной договор в зависимости от наступления ряда обстоятельств–принятия в установленном порядке решения на эвакуацию населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы.
После подписания предварительного договора организуется разработка Заказчиками и Покупателями проектов основных договоров. Проекты хранятся в спецчастях администраций муниципальных образований безопасных районов. При введении высших степеней готовности гражданской обороны Правительство области дает указание администрациям муниципальных образований на оформление основных договоров между Поставщиками и Заказчиками (Покупателями).
Основные двусторонние договоры (приложение № 19) между организациями–Поставщиками и организациями–Заказчиками или Покупателями заключаются напрямую (для нужд населения), или при посредничестве Ведомства - администраций муниципальных образований (для муниципальных нужд), органов исполнительной власти области (для государственных нужд).
Сведения о привлечении отдельных организаций, не имеющих лицензий на осуществление деятельности, связанной с использованием сведений, составляющих государственную тайну, к выполнению заказов на поставку продукции (работ, услуг) для муниципальных нужд, содержащиеся в предварительных договорах и в проектах основных договоров, являются сведениями ограниченного доступа и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 года №188 «Об утверждении сведений конфиденциального характера» составляют служебную тайну. Документированная информация, содержащая указанные сведения, оформляется с пометкой «Для служебного пользования».