Организационно-правовое обеспечение беженства в годы Первой мировой войны
СОДЕРЖАНИЕ: В статье исследуется комплекс организационных и правовых мероприятий, предпринятых правительством и гражданским обществом Российской империи с целью формирования системы государственно-общественного попечения о беженцах. Положения и выводы статьи базируются на широкой источниковой базе.Организационно-правовое обеспечение беженства в годы Первой мировой войны
А.С. Туманова
Вступление
России в Первую мировую войну породило серию социальных вопросов, одним из которых было беженство — исход населения из мест проживания в связи с угрозой жизни от неприятеля. Наряду с добровольным оставлением мест своего жительства существовали также факты выселения жителей из районов военных действий по распоряжению военных или гражданских властей. Действующим законодательством собственно беженцы и выселенцы объединялись в единую категорию, именуемую «беженцы». Согласно ст. 1 «Положения об обеспечении нужд беженцев» от 30 августа 1915 г., беженцами признавались «лица, оставившие местности, угрожаемые неприятелем или им уже занятые, либо выселенные распоряжением военных или гражданских властей из района военных действий, а также выходцы из враждебных России государств». Лица, высланные из района военных действий под надзор полиции, к категории беженцев не принадлежали [2].
Основную массу беженцев в Российской империи составляли выходцы с западного театра военных действий. С лета 1914 г. и до весны 1915 г., когда основные сражения происходили в Привислинском крае, в стране преобладало стихийное беженство, носившее добровольный характер, а общая численность перемещенных людей не превышала нескольких сотен тысяч человек, большинство которых расселилось в прифронтовой полосе. Весной 1915 г., когда противник перешел в наступление на Западе России и в Галиции, наряду со стихийным беженством началось принудительное выселение военным командованием и гражданскими властями сельского населения призывного возраста, евреев и др. Сначала переселяли в рамках губерний в восточные их уезды, затем — в соседние губернии, наконец — во внутренние губернии России для разгрузки прифронтовой местности от избыточного населения. В июле - августе 1915 г. массовое прибытие беженцев с западного театра военных действий в тыловые губернии Российской империи достигло своего максимума и завершилось в ноябре - декабре 1915 г. К середине сентября 1915 г. в различных губерниях находилось около 750 тыс. беженцев, в следующие 3,5 месяца маршрутные поезда вывезли на восток еще свыше 2 млн. человек [10: с. 134-135]. Таким образом, летом - осенью 1915 г. беженство приобрело в России характер серьезного социального бедствия.
Численность беженцев в Российской империи времени Первой мировой войны до сих пор точно не установлена. По данным А.Н. Курцева, общая численность беженцев и перемещенных людей (с учетом беженцев-мужчин, мобилизованных в армию, незарегистрированных и др.) составляла к октябрю 1917 г. 5 млн. человек [10: с. 140]. По подсчетам академика Ю.А. Полякова, беженцев было 7,5 млн. человек [9: с. 100].
Разрешением проблем, связанных с беженством, таившим угрозу здоровью, семейным устоям, общественной нравственности как переселявшихся, так и окружавших их людей, занимались государство (в лице главноуполномо- ченных по устройству беженцев на Северо-Западном и Юго-Западном фронтах, Особого совещания по устройству беженцев при МВД), органы местного самоуправления (в лице комитетов помощи беженцам при земских и городских управах) и добровольные организации. Можно говорить о своеобразной государственно-общественной организации беженского дела, в которой общественная составляющая играла заметную роль.
Содержание политики государственного попечения о беженцах определило «Положение об обеспечении нужд беженцев», утвержденное императором 30 августа 1915 г. Именно в конце лета 1915 г., когда миграции беженцев приобрели массовый характер, в правительственных кругах была осознана потребность в создании общероссийского государственного органа, способного решать «беженский вопрос». Ключевую роль планировалось предоставить Министерству внутренних дел и его местным органам, а для координации действий создать при МВД Особое совещание по устройству беженцев. Оно становилось высшим консультативным органом МВД в области решения «беженского вопроса», призванным к обсуждению и объединению мер по обеспечению нужд беженцев и к осуществлению общего наблюдения за их реализацией. На правах временного департамента при МВД был создан отдел по устройству беженцев.
«Положением об обеспечении нужд беженцев» от 30 августа 1915 г. деятельность по упорядочению движения беженцев, по снабжению их необходимыми пропитанием и врачебной помощью в пути и устройству в местах водворения была признана вопросом «государственной важности», составлявшим «заботу правительственной власти». В ст. ст. 10-18 Положения определялась сфера правомочий Особого совещания. В него входили по семь членов от Государственной думы и Государственного совета, по одному представителю от министерств военного, иностранных и внутренних дел, финансов, народного просвещения, путей сообщения, торговли и промышленности,
Главного управления землеустройства и земледелия, главноуполномоченные по устройству беженцев, а также по одному представителю от Всероссийских земского и городского союзов, национальных и иных организаций, обслуживающих беженцев. Председательствовал в Совещании министр внутренних дел, а все заинтересованные государственные ведомства, учреждения и должностные лица были призваны содействовать его работе.
В губерниях главенствующее положение в деле руководства беженским делом играли губернаторы. Будучи верховными представителями МВД на местах, они фактически являлись там главными координаторами оказания помощи беженцам (ст. 2, 4). Между тем непосредственное попечение о беженцах было предоставлено органам местного самоуправления — земствам и городским думам, которым разрешалось создавать особые комитеты с участием местных деятелей и беженцев для руководства работой по обустройству беженцев (ст. 22) [3].
Установленное Положением 30 августа разделение полномочий между МВД и органами местного самоуправления в оказании помощи беженцам получило критическую оценку части российской общественности. Предполагалось, что земские и городские учреждения станут исполнителями распоряжений МВД в отношении беженцев, однако достаточных рычагов влияния на эти распоряжения они не получили. Правительство же, напротив, приобрело возможность использовать имевшиеся у земств и городов резервы, а также подчиненные им национальные общества [14: с. 39-40].
Поскольку в первый год войны правительство занимало преимущественно пассивную позицию в «беженском вопросе», государственные органы по оказанию помощи беженцам сложились значительно позже общественных. В военное время в Российской империи была создана сеть общественных организаций, призванных сгладить негативные последствия беженства как системной проблемы российского общества. Значительная их часть была образована еще в 1914 г., однако расцвет их деятельности пришелся на вторую половину 19151916 гг., когда «беженский вопрос» приобрел наибольшую остроту. Характерной чертой беженских обществ была сплоченность, стремление к объединению усилий и распределению сфер деятельности, к индивидуализации оказываемой помощи. Это было вызвано желанием общественности оказать помощь максимальному числу нуждавшихся.
Центральным органом по оказанию помощи беженцам в России являлся Комитет его императорского величества великой княжны Татьяны Николаевны для оказания временной помощи пострадавшим от военных бедствий (Татьянинский комитет). Он был учрежден 14 сентября 1914 г. высочайшим повелением и на основании специального Положения, явившегося первым нормативным актом, определявшим основы организации беженского дела в России в годы Войны. С сентября 1914 г. по август 1915 г., до создания Особого совещания по беженцам, Татьянинский комитет являлся центральным органом попечения о нуждах беженцев в Российской империи, наделенным высоким кредитом доверия власти.
В Положении о Комитете определялся государственно-общественный характер этой организации. Комитет состоял под почетным председательством великой княжны Татьяны Николаевны (ст. 1) из председателя, вице-председателя и членов, назначаемых великой княжной с соизволения императрицы Александры Федоровны (ст. 2). Помимо членов, в заседаниях Комитета участвовали представители министерств: внутренних дел, военного, путей сообщения и финансов (ст. 3). Комитет был уполномочен оказывать временную помощь лицам, впавшим в нужду вследствие бедствий, вызванных военным временем, в пределах их постоянного места жительства либо временного пребывания. Помощь распространялась как на лиц, которые остались в месте своего жительства, так и вынужденных покинуть его по требованию властей или другим, связанных с Войной, причинам (ст. 6). Комитет оказывал различные виды помощи: от выдачи пособий беженцам до их трудоустройства (ст. 7). Финансировался Комитет из частных пожертвований и ассигнований государственного казначейства (ст. 8). Он наделялся также правом открывать местные отделения (ст. 9) [1].
Названный по имени своего патрона, второй царской дочери Татьяны, Комитет был ориентирован поначалу на призрение раненых солдат. Вскоре он взял на себя обязанность помогать беженцам и даже потеснил Земский и Городской союзы в деле их регистрации. Комитет ведал единовременной помощью беженцам, содействовал отправлению их на родину или на место их жительства, занимался трудоустройством способных к труду, размещал нетрудоспособных в богадельни и приюты, выдавал компенсацию за причиненные военными действиями убытки и др. [5: с. 8-9].
Татьянинский комитет состоял под руководством члена Государственного совета А.Б. Нейдгардта, а царская дочь Татьяна была почетной председательницей. Немецкий историк П. Гетрелл указывает на интересную подробность: полуофициальный благотворительный орган помощи беженцам, носивший имя дочери царя, отнюдь не был женской организацией. Несмотря на то, что российские женщины в целом, и дочери императора в особенности, играли без сомнения решающую роль в деле благотворительности и в оказании помощи беженцам, они оставались в Татьянинском комитете на вторых ролях. Женщины были активными, но рядовыми работницами, что отражало представление об их подчиненной роли в обществе военного времени, бывшим, по существу, мужским. В правлении Комитета до Февральской революции не было ни одной женщины, в письменных анкетах женщин как будто не существует, в анкете, составленной в начале 1917 г., нет даже упоминания о беженках [15: с. 125-126].
О бюрократическом характере Татьянинского комитета говорят многие факты. Комитет получал тысячные субсидии от МВД, пособия беженцам выдавались им через аппарат губернского управления с использованием ресурсов губернаторов, полицмейстеров, уездных исправников и др. Местные чиновники участвовали не только в передаче денежных средств адресату, но и в определении степени его нужды [13: л. 1-86].
Финансирование Татьянинского комитета происходило из двух основных источников — средств Государственного казначейства и добровольных пожертвований. В период создания Комитета в сентябре 1914 г. Совет министров принял решение направить ему на «первоначальные издержки» 300 тыс. рублей из государственного казначейства. Обоснованием выделения субсидии стала формулировка о «высокогуманных задачах Комитета, заслуживающих. глубочайшего к ним сочувствия» [7: с. 394]. К 1 июля 1915 г. Комитету в общей сложности было выделено государством 400 тыс. рублей [8: с. 366]. Между тем частные пожертвования, что небезынтересно, составляли в бюджете Комитета больший удельный вес. Так, крупный благотворительный взнос в размере 400 тыс. рублей на его содержание сделали император и императрица; такую же сумму Комитету выделили в первые полтора года его работы Всероссийские городской и земский союзы; 200 тыс. рублей направили ему коммерческие и промышленные предприятия и 150 тыс. рублей учащиеся школ [14: с. 156-157].
Учредив сеть губернских отделений, возглавляемых губернаторами, сначала на прифронтовой территории, а затем по всей стране, Татьянинский комитет превратился в крупнейшую благотворительную структуру по оказанию помощи беженцам. Он координировал деятельность беженских организаций в центре и на местах, финансировал их, контактировал с Особым совещанием по устройству беженцев. Деятельность провинциальных отделов Татьянинского комитета высоко оценивалась современниками, в особенности правительственными чиновниками. Так, по словам члена правления Комитета, товарища министра внутренних дел В.Ф. Джунковского, «там нашлись хорошие руководители, свое дело сделали и спасли не одну сотню беженцев» [4: с. 429-430]. Сеть филиальных органов Татьянинского комитета покрыла всю Россию.
Деятельность Татьянинского комитета была направлена на то, чтобы разрушить «анонимность» беженства, дать беженцам и выселенцам шанс на обустройство в новых условиях, привлечь к ним внимание коренного населения. В названных сферах эта организация была в прямом смысле первопроходцем, внесшим заметный вклад в организацию дела помощи беженцам.
Принятые в марте 1916 г. «Руководящие положения по устройству беженцев» существенно расширили круг общественных организаций, которым разрешалось заниматься удовлетворением нужд беженцев. Согласно ст. 4 «Руководящих положений», к их числу принадлежали Всероссийские Земский и Городской союзы, Всероссийское общество попечения о беженцах, национальные организации: Центральный обывательский комитет губерний Царства Польского, Центральное Православное братство попечения о беженцах, Общество вспомоществования бедным семействам поляков, участвующих в войне, и бедствующему польскому населению, пострадавшему от военных действий, Московский Польский комитет помощи жертвам войны, Центральный Литовский комитет по оказанию помощи беженцам, Латышское общество вспомоществования нуждающимся латышам «Родина», Центральный еврейский комитет помощи жертвам войны и др. [11: с. 2-3].
Создание в годы Войны беженских организаций, нацеленных на оказание помощи определенным национальным сообществам, явилось новой страницей беженского дела. Их появление не имело аналогов в довоенной истории, свидетельствовало об остроте проблемы беженства, а также о неверии представителей ряда национальных сообществ (евреи, частично — поляки) в способность российских правительственных структур и русского населения поддержать их соотечественников, попавших в тяжелые условия. Неверие порождалось дискриминационными мерами, предпринимавшимися военными властями в отношении ряда национальностей: политикой выселений евреев и немецких колонистов, борьбой с «немецким засильем».
В факте существования беженских организаций, оказывавших помощь по национальному признаку, М. фон Хаген небезосновательно усматривает свидетельство происходившего в годы Войны усиления этнического самосознания [10: с. 445-447]. П. Гетрелл показал, что активисты национальных беженских организаций, особенно польских, латышских и армянских, приобрели управленческий опыт, который оказался ценным позднее, когда они были вовлечены в своих странах в борьбу за независимость. Многие тысячи призреваемых беженцев обрели новую групповую идентичность, позволившую им доказать свое право на помощь и сопротивляться дискриминации [15: с. 186-204].
Большое число национальных беженских обществ существовало в Москве. Для них была характерна сплоченность, стремление к объединению усилий и распределению сфер деятельности между собой, к индивидуализации оказываемой помощи. Это было вызвано желанием общественности в условиях, когда беженство приобретало все больший размах, оказать помощь максимальному числу нуждающихся.
Консолидация действий московских беженских обществ достигалась посредством создания во второй столице коллективных беженских объединений, имевших своеобразный организационно-правовой статус. Такой организацией в 1915 г. стал комитет объединенных национальных и общественных организаций Москвы, осуществлявший сбор и распределение между беженскими обществами Москвы денежных средств, которые направлялись на закупку одежды, продовольствия и иные нужды беженцев. Для привлечения финансов комитет инициировал обращение к торговым фирмам второй столицы с просьбой отчислять проценты из торгового оборота в пользу детей-беженцев и воинов [12].
С марта 1916 г. в Москве функционировал Общегородской комитет по согласованию деятельности организаций, оказывавших помощь беженцам. Он вынес постановление о разграничении функций между организациями помощи беженцам в Москве, а также составил кодекс, которым призваны были руководствоваться беженские общества. Согласно «Своду постановлений Общегородского комитета по согласованию деятельности организаций, оказывающих помощь беженцам», беженец находился всецело на попечении той организации, на учете которой он состоял (п. 1). Получение им продовольственного и квартирного пайка было обусловлено его обращением к беженской организации (п. 2). При этом право на получение пайка имели только нетрудоспособные беженцы (п. 4), а именно: дети и подростки обоего пола, посещающие общие и профессиональные школы; все дети и подростки до пятнадцатилетнего возраста; мужчины старше 55 лет и беременные женщины (с момента, указанного врачом, но не менее как за шесть недель до родов и 8 недель после родов); больные при условии удостоверения нетрудоспособности врачом. Трудоспособные беженцы получали паек в течение двух недель. Уклонявшиеся от получения работы лишались продовольственного и квартирного довольствия (п. 6) [6: с. 8].
Одним из наиболее крупных национальных беженских организаций второй столицы являлся Польский комитет по оказанию помощи жертвам войны в Москве. Образованный в июле 1914 г. в качестве комиссии при Благотворительном обществе вспомоществования бедным римско-католического вероисповедания в Москве, Комитет приобрел статус самостоятельной организации спустя год [7: с. 9]. Согласно уставу, деятельность Польского комитета распространялась на всю Российскую империю, однако фактически он был ориентирован преимущественно на Москву и только в отдельных случаях, — когда речь шла об опеке над поляками — иностранными подданными, помощи раненым воинам и военнопленным, попечении о памятниках польского искусства и старины, — выходил за пределы города. Комитет осуществлял призрение беженцев с начала беженского движения. К 1 декабря 1916 г. в работе этой организации участвовало более 1000 человек, из них треть работала безвозмездно. Возглавлял Комитет А.Р. Ледницкий — поляк по национальности, присяжный поверенный, принадлежавший к левому флангу Партии народной свободы [6: с. 9-10].
О масштабности деятельности Польского комитета по оказанию помощи жертвам войны в Москве свидетельствовали существующие при нем отделы. Всего их было 21. Это были отделы: информационно-регистрационный (осуществлял опрос беженцев, их регистрацию и снабжение легитимационными книжками), финансовый (ведал финансовыми вопросами всех отделов), денежных пособий (ведал вопросами помощи беженцам, проживающим на своих квартирах), убежищ (отвечал за проживание беженцев в общежитиях и на съемных квартирах), помощи полякам, проживающим в убежищах Городской управы, приютов (содержал детские приюты, где дети получали материальную помощь, образование и приобщались к польской культуре), помощи инвалидам — увечным воинам, школьный (осуществлял помощь учащимся детям беженцев), трудовой помощи (занимался поиском занятий для беженцев, создал биржу труда и мастерские), попечения об интеллигенции (удовлетворял нужды беженцев интеллектуального труда, помогал слушательницам различных курсов), дешевых столовых, продовольственный (закупал продукты для всех учреждений Комитета), центральный склад (закупал обувь, одежду и белье для всех учреждений Комитета), санитарный (ведал медицинской помощью беженцам), лазаретный (руководил лазаретами), юридический (оказывал беженцам юридическую помощь), технический (ведал техническими вопросами), тюремный патронат, помощи раненым воинам и военнопленным, помощи полякам — иностранным подданным, военнопленным и военнообязанным, попечения о памятниках польского искусства и старины. На правах 22-го отдела работал Дамский кружок, содержавший дешевую столовую для интеллигентных беженцев и убежище для женщин [6: с. 10-34].
Польский комитет руководствовался правилом, обозначенным в уставе этой организации, что беженцы, находящиеся на попечении одного отдела, помощью другого не пользуются. Так, беженцы, проживающие в убежищах, состояли на попечении отдела убежищ, от которого получали продовольственные пайки и др. Оказывая помощь, сотрудники того или иного отдела ставили свой штемпель в легитимационной книжке беженца, свидетельствовавший, где именно он призревался.
С начала существования в июле 1914 г. и до 1 сентября 1916 г. регистрационным отделом Польского комитета было зарегистрировано в Москве около 91 тыс. беженцев. Почти все они воспользовались помощью этой организации, причем более 30 тыс. беженцев получали постоянное призрение. Все зарегистрированные беженцы были расселены по частным квартирам и учреждениям Комитета в Москве и в пригородах [7: с. 11]. Существовал Польский комитет на дотации Татьянинского комитета, на средства, отпущенные ему Особым совещанием по устройству беженцев при МВД, а также на собственные капиталы, формировавшиеся из членских взносов, самообложения польского населения и единовременных пожертвований, доходов от концертов и спектаклей, пожертвований Совета съездов польских организаций и др. [6: с. 10-92].
* * *
Во вступившей в Войну Российской империи сложилась своеобразная государственно-общественная организация беженского дела. Ее важными звеньями являлись Министерство внутренних дел, Татьянинский комитет (полу- государственная и полуобщественная структура), а также добровольные общества помощи беженцам. Эта система действовала достаточно эффективно, а общественный элемент в ней становился по мере обострения «беженского вопроса» все более активным и влиятельным.
Существенную роль в организации помощи беженцам и выселенцам с западных окраин Российской империи, среди которых были поляки, латыши, литовцы, евреи и др., сыграли национальные беженские организации. Составленные преимущественно из представителей тех национальностей, которым они помогали, такие общества являли собой новый феномен организаций, нацеленных на индивидуализацию помощи беженцам различных национальностей, на формирование отношения к беженцам не только как к объектам выделяемой помощи, но и как к важным ее субъектам. Национальные беженские общества сыграли важную роль в мобилизации ресурсов представителей национальных сообществ империи, в социализации беженцев на новых местах, адаптации их в среде местного населения. Содействовали они также и развитию национального самосознания в годы Войны. Беженские общества демонстрировали способность к оперативной адаптации к новым реалиям и к решению всего спектра проблем, стоявших перед беженцами.
Список литературы
Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате (далее — СУ). Отдел 1. Пг., 1914. № 262. Ст. 2403.
СУ. Отдел 1. Пг., 1915. № 242. Ст. 1842.
СУ. Отдел 1. Пг., 1915. № 242. Ст. 2426.
Джунковский В.Ф. Воспоминания. Т. 2. М.: Изд-во им. Сабашниковых, 1997. 688 с.
Комитет Татьяны Николаевны, 14 сентября 1914 г. - январь 1916 г. Т. 1. Пг.: Сенатская типография, 1916. 402 с.
Кустов Н.И. Краткие очерки о деятельности национальных и благотворительных организаций, оказывающих помощь беженцам в гор. Москве. М.: Русское общество, 1917. 98 с.
Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг. /
год. М.: РОССПЭН, 2006. 488 с.
Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг. / год. М.: РОССПЭН, 2008. 546 с.
Поляков Ю.А. Советская страна после окончания Гражданской войны: территория и население. М.: Наука, 1986. 364 с.
Россия и Первая мировая война: мат-лы междунар. научн. коллоквиума / Отв. ред. Н.Н. Смирнов. СПб.: Наука, 1999. 564 с.
Руководящие положения по устройству беженцев. Пг.: Сенатская типография, 1916. 384 с.
Русские ведомости. 1915. 18 ноября.
Центральный исторический архив Москвы. Ф. 17. Оп. 93. Д. 23.
Цовян Д.Г. Деятельность государственных органов и общественных организаций по оказанию помощи беженцам в России в годы Первой мировой войны. 19141917 гг.: дис. ... канд. ист. наук. М., 2005. 216 с.
Gatrell P Whole Empire Walking: Refugees in Russia during World War I. Bloomington and Indianopolis, 2000. 350 p.