ов социальные услуги в условиях ограниченного бюджетного финансирования
СОДЕРЖАНИЕ: Рассматриваются проблемы финансирования социальной сферы, установления платы за социальные услуги, передачи контрактов на предоставление услуг, а также повышение производительности в этой сфереПРОЕКТ
“МУНИЦИПАЛЬНЫЕ
ФИНАНСЫ И
УПРАВЛЕНИЕ”
СЕРИЯ РЕФЕРАТОВ
СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В УСЛОВИЯХ ОГРАНИЧЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ
Под редакцией Р. АГРАНОФФА
Вашингтон, 1983 г.
№ 20
Москва 1996
Реферирование книги выполнено по инициативе
RTI (Рисерч Трайэнгл Инститьют) и Мэрии Москвы
в рамках проекта
«Муниципальные финансы и управление».
Финансирование осуществлено
Агентством международного развития США
по контракту с
Research Triangle Institute ,
штат Северная Каролина, 27709, США
HUMAN SERVICES ON A LIMITED BUDGET
EDITET BY R. AGRANOFF
Washington, 1983.
(228 p.)
В книге исследуется социальная политика американского государства. Анализируются динамика и факторы, влияющие на децентрализацию управления сферы социальных услуг, роль местных правительств в осуществлении основных социальных программ. Рассматриваются проблемы финансирования социальной сферы, установления платы за социальные услуги, передачи контрактов на предоставление услуг, а также повышение производительности в этой сфере.
Авторы реферата: к.э.н. Зарецкая С. Л.,
к.э.н. Капранова Л. Д.
ЧАСТЬ I
МЕСТНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО:
ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ.
Р. АГРАНОФФ
МЕСТНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО И СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ:
ВОЗРАСТАНИЕ РОЛИ УПРАВЛЕНИЯ
Социальная политика является одним из важнейших направлений внутренней политики государства в США, а управление системой предоставления социальных услуг стало особенно важным в последние годы в связи со значительным расширением этой сферы и необходимостью ее финансирования в возрастающих масштабах. Начиная с 60-х годов, социальные программы, охватывавшие значительную часть населения США, позволяли смягчать наиболее острые социальные проблемы. Доля социальных расходов в валовом национальном продукте страны к середине 80-х годов составила почти 20%. В системе предоставления социальных услуг населению задействовано 80 тыс. правительственных учреждений, а также значительное число бесприбыльных частных организаций, общественных объединений.
В 80-е годы в связи со значительным сокращением ассигнованиях по ряду программ необходимо было выделить приоритетные направления финансирования, что вызывало особые затруднения в условиях усложнения структуры программ и привлечения к их управлению всех уровней власти, независимых агентств, частных неправительственных организаций. Особые трудности возникли на местном уровне, где ощущался постоянный дефицит местных бюджетов. Именно здесь усиливалось давление на управленческие структуры со стороны особенно нуждающихся в социальной защите групп населения (безработных, инвалидов, пожилых, бездомных).
В условиях роста сферы социальных услуг, охватившей значительную долю нуждающегося населения, необходимо было разработать общую стратегию развития этой сферы, создать определенные организационные структуры, расширить финансирование, сделав его адекватным тем целям, которые были провозглашены в обществе.
Исторически основные функции по социальному регулированию осуществляли власти штатов, графств и муниципалитетов. Вплоть до “Великой депрессии” 1929 - 1933 гг. и начала “Нового курса” Рузвельта низовые эшелоны власти оставались решающим звеном государственного финансирования и регулирования в этой области. Они выполняли свои функции независимо от федерального правительства. Однако в этот период, несмотря на административно-территориальную раздробленность США, прокладывали себе дорогу централистские тенденции, в частности через формирование общенационального рынка труда и капитала, создание надштатных регулирующих органов, интеграцию хозяйственных функций. Накопившийся груз социальных проблем со всей очевидностью и ясностью поставил вопрос о срочной мобилизации средств государственного регулирования на федеральном уровне. В период “Нового курса” Рузвельта произошло расширение масштабов государственного вмешательства в экономику и хозяйственную сферу, а в рамках федерального правительства были сконцентрированы важнейшие бюджетные, административные и управленческие рычаги и ресурсы. Неспособность правительств штатов решить многие проблемы привела к возникновению мощной “централистской” волны. Были введены значительные ограничения на расходование средств и деятельность агентств и юрисдикций, получающих средства из федерального бюджета. В период “Нового курса” закладывались основы принципиально новой формы фискальных отношений Вашингтона, штатов и местных органов власти. Одновременно происходила разработка и внедрение новых по масштабам и стандартам услуг. Особенно быстро этот процесс развивался в условиях стремительного роста населения городов.
Развитие системы федеральных субсидий имело целью не только вывести местную казну из состояния финансового кризиса, но и использовать ресурсы федерального бюджета для решения общенациональных проблем. Установление финансовой взаимозависимости всех уровней власти ознаменовало начало постепенного процесса их сращивания и вертикальной интеграции. В рамках этого процесса формировался и менялся баланс полномочий федерального правительства, штатов и местных органов власти в вопросах предоставления социальных услуг населению.
В 50-60-е годы происходит дальнейший рост взаимосвязи различных уровней государственной власти, хотя одновременно усиливались позиции штатов и местных органов власти ввиду “увеличения спроса” в условиях научно-технической революции на такие виды государственных услуг, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Федеральное правительство стало важнейшим инициатором социальных программ, хотя местные органы власти и оставались основным элементом осуществления этих программ, будучи тесно связанными с Вашингтоном системой субсидий. Возрастала роль местных органов власти, которые лучше всего знали специфику своего развития, а, получив средства в виде блоковых субсидий по программам городского развития, приобрели еще и свободу их использования в соответствии с местными потребностями. С принятием Закона “Об общем разделении доходов” 1972 г. (General revenue sharing) местные органы власти получали дополнительные средства на неоговоренных условиях их использования. Их самостоятельность стала возрастать, и в первую очередь в формировании и использовании местных бюджетов. Местные органы власти применяли следующие подходы в процессе совершенствования механизма управления: регулирование и дерегулирование хозяйственной деятельности и сферы социальных услуг; реформирование системы управления; сотрудничество с частным сектором; стимулирование опоры на собственные силы; защита собственных прав и отстаивание своих интересов.
В 80-е годы помощь федерального правительства штатам и местным органам власти впервые после окончания второй мировой войны начала сокращаться, одновременно штатам и местным органам власти передавалась значительная часть функций по социальному обеспечению и в сфере предоставления социальных услуг. Однако в этот период наблюдалось значительное урезание федеральных программ социального финансирования и сокращение помощи местным органам власти. Развитие местных целевых субсидий происходило в соответствии с концепцией решения национальных проблем и при максимальном участии правительств штатов и местных органов власти. Сужались регулирующие функции со стороны федерального правительства. Целевые субсидии, выделяемые по программам финансирования социальных услуг, объединялись в блоковые субсидии, использование которых практически не оговаривалось никакими условиями со стороны федерального правительства. Сократилось число федеральных агентств, выполнявших регулирующие функции по проведению политики федерального правительства на местах. Развивалась кооперация государственных структур и частного сектора в процессе предоставления ими услуг населению, причем не только по лини их финансирования, но и при разработке стратегии развития на местах. Именно на местном уровне в результате объединения усилий местных правительств проводится огромная работа по налаживанию совместно с частным сектором системы предоставления услуг особенно нуждающимся слоям населения.
Меняется система управления сферой услуг на уровне отдельных юрисдикций: устанавливаются приоритеты развития, проводится перераспределение ресурсов, оценивается влияние проводимой политики на положение в этой сфере и юридическая правомочность предпринимаемых мер. Местные правительства выступают проводниками политики по предоставлению услуг населению. Они непосредственно участвуют в этом процессе и осуществляют общее руководство социальными программами, координируют и планируют совместную деятельность в этой сфере с другими административными единицами, поддерживая постоянные деловые контакты с соответствующими агентствами и комитетами, заключая с ними контракты на предоставление услуг, используя деятельность совместных служб по мониторингу и аудиту.
ДЖ. ХАНСЕН
РОЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА В АМЕРИКАНСКОЙ СИСТЕМЕ
СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
США формировались как сильное децентрализованное государство. Конституция США и конституции штатов регулируют полномочия федерального правительства и правительств штатов. Исторически основные функции по социальному регулированию государство передало властям штатов, графств и муниципалитетов. Графства и муниципалитеты были решающим звеном финансирования и предоставления социальных услуг местному населению вплоть до “Великой депрессии”1929-1933 гг. и начала “Нового курса” Рузвельта, когда только федеральное правительство могло решить местные проблемы, с которыми столкнулись американцы в условиях разразившегося экономического кризиса. В 30-е годы были введены такие важные формы социального обеспечения, как страхование по безработице и пенсионное обеспечение. Впоследствии были приняты и другие программы: обеспечение дополнительного дохода, “Медикейд” и “Медикэр”, помощь нуждающимся семьям с детьми, продовольственная помощь, жилищные субсидии и некоторые другие.
В настоящее время в сфере социального обеспечения федеральное правительство выполняет следующие функции: 1. финансирует и реализует значительное число программ, в том числе и такие масштабные по охвату населения программы, как программы социального страхования; 2. через систему субсидий из бюджета стимулирует низовые эшелоны власти к разработке и реализации различных программ социального обеспечения; 3. направляет финансовые средства штатам и местным органам власти и играет ключевую роль в определении приоритетов финансирования; 4. устанавливает минимальный допустимый уровень выплат по программам, осуществляемым на уровне штатов. Но, если федеральное правительство формирует структуру программ социального обеспечения, то правительства штатов занимаются непосредственным осуществлением этих программ и устанавливают нормативы, по которым определяются получатели выплат по программам и максимальный уровень выплат. Правительства штатов разрабатывают, финансируют и реализуют свои собственные программы социального обеспечения, среди которых наиболее крупная - программа пособий по безработице. Целый ряд программ разрабатывается и осуществляется федеральным правительством совместно с правительствами штатов и местными органами власти. Департаменты социального обеспечения, действующие в структуре правительств штатов, разрабатывают правила и установки по реализации программ социального обеспечения, осуществляют общий надзор за выполнением этих правил и установок местными органами управления. Департаменты социального обеспечения местных органов управления, которые функционируют преимущественно на уровне графств, руководят программами, осуществляемыми на этом уровне в соответствии с действующим законодательствами штатов.
В 80-е годы федеральное правительство начало проявлять определенные попытки сдерживания федерализации социальных расходов, а также сохранения и расширения за местными органами власти ответственности за их финансирование, тем самым превратив местные органы власти в своеобразных ответчиков за успехи или неудачи реализации социальных программ, принятых федеральным правительством.
Роль штатных и местных органов власти вышла за рамки представлений о них как об административно-территориальных единицах и пассивных исполнителей решений федерального госаппарата. В 80-е годы с приходом к власти Р. Рейгана началась консервативная компания против социальных программ. По утверждению консерваторов, государственные ресурсы вместо того, чтобы расходовать на неэффективные социальные программы, необходимо направить в частный сектор экономики через снижение налогов и создание стимулов для активизации экономической деятельности частных лиц и корпораций.
Л. БОЛИНГ
ЧАСТНЫЙ СЕКТОР: ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ПОЛИТИКА В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
В 60-70-е годы американские фирмы столкнулись с чрезвычайно сложными задачами, которые были поставлены перед ними в результате интенсивных изменений в структуре общественных потребностей и появления спроса на новые для них “человеческие проблемы”, разрешить которые традиционными методами с помощью инженеров, предпринимателей и менеджеров оказалось невозможным делом. Необходимо было переосмыслить роль человека в производстве. Оказалось, что управление производством посредством установления целей, развития конкуренции между работниками, гипертрофии культа личного успеха были экономически целесообразными при значительных капиталовложениях в человека, т.е. постоянно возрастающих затратах на обучение, социальное обеспечение и развитие способностей работников. Поэтому в современной экономике все большее распространение получает принцип, который поощряется многими передовыми корпорациями, - “прежде чем с человека спрашивать, ему многое нужно дать”.
Помимо государственных институтов в США существуют многочисленные частные институты, различные некоммерческие организации, которые осуществляют субсидирование и предоставляют различные виды социальных услуг, создают благоприятную среду для воспитания и развития человека, его личных способностей и профессиональных качеств. Важное место отводится религиозным организациям. Добровольные группы населения, которые создаются в пределах районов проживания, следят за качеством предоставляемых социальных услуг. Через них поддерживается постоянный контакт местного населения с управленческими структурами местных органов власти. Добровольные ассоциации предоставляют услуги особенно нуждающимся группам населения (молодежи, больным и престарелым) в сфере медицинского обслуживания, образования, переквалификации. Значительная роль в воспитании человека, его общекультурного уровня и формировании его личности отводится частным учебным заведениям, объектам культуры, сфере искусства, средствам массовой информации. Существуют различные благотворительные добровольческие союзы, предоставляющие безвозмездные субсидии на развитие и подготовку трудовых ресурсов, проведение научных исследований, развитие культуры и финансирование социальных программ. Особо следует отметить, что средства на развитие трудовых ресурсов, поступающие непосредственно от фирм, корпораций и отдельных предпринимателей идут на фактическое развитие и подготовку рабочей силы как элемента национальных производительных сил для будущих покупателей ее рабочего времени и творческих возможностей.
ЛИГА ГОРОДОВ ШТАТА КАЛИФОРНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОРОЖАН
На местном уровне, в условиях сокращения финансирования социальных программ и, следовательно, отсутствия возможностей для поддержания многих услуг на должном уровне, удовлетворяющем население, жители активно вовлекаются в решение многих местных проблем. Так, создаются советы горожан микрорайонов, которые оказывают всестороннюю помощь местным органам власти и государственным учреждениям в их повседневной работе, и, вместе с тем, осуществляют над ними контроль. Советы горожан действуют в тесном контакте с Советами городов и комиссиями по планированию развития территорий: обсуждаются текущие проблемы, готовятся рекомендации по решению вопросов, касающихся работы социальных служб, жилищного строительства, планирования территорий, отдыха, транспортного обслуживания населения. Значительное внимание уделяется вопросам составления местных бюджетов. В городах действуют городские консультативные советы и комиссии, которые представляют свои рекомендации по реализации программ развития на местах. Они составляют предложения по рациональному размещению субсидий, поступающих в местные бюджеты по программам городского развития, общего разделения доходов. В процессе работы городских консультативных советов решаются многие спорные вопросы по перераспределению средств и выбору приоритетных направлений финансирования. Оценивается эффективность выполнения социальных программ, финансируемых правительством. В городах действуют и союзы добровольцев, которые содействуют работе городских служб на индивидуальной основе, и специальные группы, которые оказывают давление на принятие, с их точки зрения, наиболее приемлемой социальной политики, проводимой на местах.
ДЖ. ГОЛАБ, Д. ХЕНТОН, С. ВОЛДХОРН
НОВЫЕ ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ: ВОЗМОЖНОСТИ МЕСТНЫХ ПРАВИТЕЛЬСТВ
В 80-е годы произошло относительное сокращение финансирования деятельности в социальной сфере в результате трудностей, возникших в связи с дефицитами местных бюджетов. Поэтому многие местные управленческие структуры занялись поисками новых подходов к решению этой проблемы. Так в системе регулирующих мер социального обеспечения на местном уровне стали шире использоваться такие инструменты, которые позволяют поддерживать на должном функциональном уровне здравоохранение, безопасность и благосостояние жителей. Местной администрацией широко применялось введение новых требований или принятие новых стандартов, воздействующих на механизм и качество предоставляемых социальных услуг. Эти меры, применяемые местными управленческими структурами, гибкие, многие из них носят временный характер и зависят от социально-экономической ситуации в каждой конкретной юрисдикции. Они могут включать принятие определенных строительных нормативов, издание приказов, запрещающих дискриминацию при сдаче жилья в аренду или при принятии на работу лиц старше определенного возраста, а также любые меры, ущемляющие права пожилых, инвалидов, молодежи. Что касается получивших широкое распространение дерегулирующих мер, то они могут включать отмену практики зонирования землепользования, отмену определенных запрещающих решений и составление стратегических планов по обеспечению жильем и социальными услугами особенно нуждающихся слоев населения. Одновременно практикующаяся организация добровольных групп, комитетов и комиссий из представителей бизнеса, занимающихся местными проблемами, позволяет несколько уменьшить объем работы, приходящийся на местные правительственные структуры.
Социальные услуги, предоставляемые на местном уровне, финансируются за счет налоговых поступлений в местные бюджеты. Поэтому изменение налоговых ставок может облегчить или усугубить финансирование социальных услуг, предназначенных для низкодоходных слоев населения. Все большее распространение получает практика использования изменения налоговых ставок для воздействия на уровень жизни нуждающихся путем расширения или сужения финансирования социальных программ. Однако сдерживающими моментами является выступление местного населения против повышения налогов и отсутствие законодательной базы, позволяющей вносить существенные изменения в налоговую политику на местном уровне.
Местное правительство может использовать свою власть для оказания давления на частный сектор, хотя права и полномочия могут быть ограничены положениями местного устава и законодательством штата.
Наблюдается усиление активности в сфере административного реформирования. Проведение реформ направлено на расширение прав местной администрации при более интенсивном использовании местных ресурсов.
Для стабилизации социально-экономического положения местных юрисдикций, которое должно проявляться в росте уровня занятости, доступности кредита и развитой системе социальных услуг, необходимо участие частного сектора. Сотрудничество местных правительств и частного сектора может развиваться в таких сферах, как подготовка рабочей силы; предоставление определенных видов услуг работающим; использование частных консультационных групп для оказания помощи местным правительствам в управлении; разработка политики занятости, ускоряющей решение проблем с предоставлением работы особенно нуждающимся в районах с высоким уровнем безработицы; организация частным сектором специфических видов услуг для жителей отдельных микрорайонов; использование средств корпораций на строительство дешевого жилья для малообеспеченных семей и другие.
Значительное внимание качеству предоставления социальных услуг на местном уровне уделяется добровольными организациями, которые могут состоять из нескольких человек, занятых улучшением общих условий проживания в своем микрорайоне, организацией специальных местных служб по уходу за детьми и престарелыми, налаживанием системы совместного использования индивидуальным транспортом и другими проблемами. Местные правительства поощряют функционирование подобных групп добровольцев, координируя их деятельность, предоставляя им займы, занимаясь их профессиональной подготовкой. Муниципалитеты делегируют им часть своих функций в области социальной помощи, а они выступают как механизм защиты интересов населения на местном уровне (квартала, дома, группы домов). Для того чтобы они могли начать осуществлять свою деятельность, муниципалитеты выплачивают им определенные денежные суммы. Деятельность этих групп позволяет экономить средства местных органов власти.
На местном уровне широко используется общественная пропаганда, которая ведется в защиту прав местного населения против увеличения налогового бремени, в поддержку прогрессивных реформ законодательной системы и реорганизации структуры управления, а также проведения референдума по многим спорным вопросам, касающимся положения молодежи, престарелых, медицинского обслуживания населения.
Однако в целом новые подходы в вопросах регулирования сферы социальных услуг не подменяют необходимость принятия дополнительных программ социального обеспечения. Использование более совершенного механизма регулирования в социальной сфере позволяет рациональнее распределять выделенные средства среди нуждающихся, влиять на изменение меры ответственности за ту или иную программу среди департаментов местных правительств. Манипулируя инициативой, изменяя организационную структуру и административную ответственность, местные правительства воздействуют на социальную политику в целом, постоянно модифицируя ее.
ГОРОДСКОЙ КОМИТЕТ УПРАВЛЯЮЩИХ
ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
ЦИНЦИННАТИ: ПОЛИТИКА В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
Сложность и многогранность условий проживания в городах диктует появление самых различных социальных услуг, в которых нуждается население. Предоставление этих услуг финансируется государством в виде предоставления блоковых субсидий.
В начале 80-х годов в Цинциннати был создан специальный комитет из представителей населения, в процессе работы которого было проанализировано состояние социальных служб и финансирование социальных услуг в городе, а также были разработаны основные положения политики в этой сфере. В рабочих документах комиссии указывалось, что социальная политика в целом направлена не на экономический рост города и его региона, а на перераспределение экономического пирога: от имущих - к малоимущим, от производительных работников - к тем, которые не трудятся. Подчеркивалась неэффективность ряда социальных программ и постоянное увеличение ассигнований на них, что создает условия для жизни за счет государства, не работая.
Результатом работы этой комиссии явился доклад, в котором были представлены рекомендации относительно социальных программ, разрабатываемых на местах. В докладе содержались основные принципы, приоритеты и критерии определения значимости того или иного вида услуг для данной юрисдикции и их финансирования. Говорилось о необходимости составления плана, представляющего собой стратегию действий для местных органов власти при подготовке социальных программ и этапов их осуществления, а также содержащего описание процедурных вопросов для улаживания конфликтных ситуаций. Устанавливался механизм финансирования и управления предоставлением услуг населению. Подчеркивалась необходимость увеличения ответственности местных органов власти за реализацию социальных программ, которые и должны определять, какие программы они хотят иметь у себя, кому должна предоставляться помощь и в каких размерах.
Основополагающим критерием при организации системы социальных служб считается необходимость обеспечения всеми видами услуг, в которых нуждается население данной юрисдикции. Для этого необходимо тесное сотрудничество государственных, частных и бесприбыльных организаций при разработке стратегии их развития и выборе источников их финансирования. Приоритетность финансирования должны получать те услуги, которые удовлетворяют основные потребности особенно нуждающихся в них (больных, инвалидов, детей, стариков), без которых невозможно улучшить условия проживания, повысить жизненный уровень населения, создать благоприятную среду для нормальной жизнедеятельности общества.
Все программы социального обеспечения, осуществляемые на местах, должны получить поддержку и одобрение со стороны тех категорий населения, для которых они предназначены. В то же время местным властям необходимо разработать целую систему мер для того, чтобы уменьшить число людей (получателей социальной помощи по программам социального обеспечения), которые трудоспособны, но по каким-либо причинам в данный момент находятся без средств к существованию и живут на пособия. Поэтому местным властям следует больше внимания уделять развитию и финансированию таких социальных услуг, как образование, подготовка и переподготовка рабочей силы.
ЧАСТЬ II. НАСЕЛЕНИЕ И ЕГО ПРОБЛЕМЫ
КОНФЕРЕНЦИЯ МЭРОВ ГОРОДОВ США
АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ДЕЙСТВИЯ ГОРОДСКИХ ВЛАСТЕЙ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ ПОМОЩИ ПРЕСТАРЕЛЫМ
В послевоенные годы значительно расширились функции государства в социальной сфере. В целях сглаживания проблем и противоречий и достижения стабильности развития общества необходимо было выделить средства на помощь престарелым. Одной из причин столь пристального внимания к этой проблеме стало увеличение числа лиц пенсионного возраста. В начале столетия на каждые 25 американцев приходился один человек в возрасте старше 65 лет, в настоящее время это соотношение составляет 9:1, а по прогнозам к 2020 оно достигнет 5:1. Столь значительная доля лиц пенсионного возраста требует специального подхода к проблеме предоставления определенных видов социальных услуг этим лицам. К тому же их положение ухудшается в связи с ростом инфляции, поскольку многие их них имеют фиксированные доходы в виде пенсий и пособий, а большую часть своего бюджета (по сравнению с другими возрастными группами) они тратят на жилье, оплату коммунальных услуг, питание и медицинское обслуживание.
3/4 всего пожилого населения США проживает в городах, и эта доля продолжает увеличиваться. В связи с переездом значительной части экономически активного населения из центральных городов в пригородную зону, а следовательно сужением налоговой базы центральных городов, возникли определенные трудности с финансированием ряда социальных услуг, предназначенных для пожилых людей. Меняется роль местных правительств в предоставлении услуг пожилому населению. Принятие в 1974 г. Программы городского развития, согласно основным положениям которой местные правительства получили право самостоятельно выбирать приоритетные направления финансирования, значительная доля полученных средств стала направляться на развитие социальной инфраструктуры в том числе и для престарелых.
Во многих городах финансируется специальная программа помощи престарелым, включающая уход за больными, помощь по хозяйству, обеспечение транспортом. Создаются специальные центры помощи престарелым. Если город испытывает финансовые затруднения, то вопрос о финансировании решается путем перераспределения средств за счет сокращения ассигнований по другим программам, изменения налоговой политики, проведения дерегулирующих мероприятий или реформирования структуры управления. Все это может происходит параллельно с активизацией деятельности частного сектора в этой сфере и движением местного населения в защиту своих прав.
Для развития эффективной системы социальных услуг для пожилых необходимо:
1. Спланировать всю осуществляемую в этом направлении работу, включая оценку имеющихся ресурсов, разработку основных положений политики по этому вопросу, подготовку программ. Также необходимо провести тщательный анализ всех имеющихся статистических данных, подготовить и разработать систему мониторинга, отчетности, координации усилий в этом направлении. Планирование и управление функционированием системы услуг необходимы для повышения ее жизнеспособности. Именно благодаря действующей системе планирования и управления городское правительство может получить точное представление о потребностях в развитии того или иного вида услуг, поставить определенные цели в своей политике и разработать стратегию их достижения, определить, кто будет выполнять основной объем работ по разрешению этой проблемы и нести финансовую ответственность. Все эти действия ориентированы на удовлетворение потребностей с наибольшей выгодой как для тех, кто производит эти услуги, так и для тех, кто их потребляет. Система управления услугами органически встраивается в общий организационно-хозяйственный механизм данной юрисдикции.
2. Оценить доступность услуг для всех нуждающихся в них.
3. Обеспечить адресное обслуживание определенных групп населения для удовлетворения их специфических потребностей с использованием наиболее эффективного с экономической точки зрения механизма предоставления услуг. К этим услугам могут относиться: выделение дешевого государственного жилья, бесплатное медицинское обслуживание, помощь в трудоустройстве, обучение и другие.
4. Использовать системный подход при создании механизма предоставления услуг, в процессе которого в единый механизм объединяется вся деятельность по планированию, организации, и поддержанию всеобъемлющей и скоординированной системы услуг для престарелых.
В процессе функционирования системы социальных услуг городское правительство может выступать в качестве координатора, заставляя работать всю систему с учетом деятельности определенных организационных структур (городских агентств, комиссий, добровольных организаций), зарекомендовавших себя с положительной стороны, чтобы избежать дублирования, не допустить фрагментарности в работе. Должна оцениваться квалификация персонала и возможности сосредоточить управление предоставлением определенных видов услуг в пределах нескольких департаментов или агентств.
Если городское правительство выбирает прямое финансирование определенных услуг или программ поддержки престарелого населения, то этому решению предшествует рассмотрение финансовой базы местных органов власти, (в том числе и все поступления, идущие в виде субсидий от федерального правительства и штатов), наличие юридических полномочий разрабатывать и проводить подобную политику, квалификационный уровень персонала. Для гарантии использования программных средств по назначению объединяются усилия местных властей, межправительственных структур, общественных организаций и добровольных союзов.
г. ДЕЙТОН
СТРАТЕГИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ В ДЕЙТОНЕ
Многие пожилые люди, имея пенсию, вынуждены работать, чтобы иметь доход, который обеспечил бы им соответствующий уровень жизни. Поэтому необходимо не только предоставить им возможность трудиться, но также обеспечить их необходимыми социальными услугами, что, в конечном итоге, укрепило бы стабильность общества в целом. Разрабатывается специальная стратегия действий местных правительств в этой области, включающая: определение жизненных потребностей пожилых; предоставление им возможности трудиться после прохождения соответствующей подготовки и включение их в производственную сферу; предотвращение случаев дискриминации по возрасту; предоставление субсидий на оплату определенных видов социальных услуг.
В пожилом возрасте многие имеют проблемы со здоровьем. Поэтому в Дейтоне разработан и реализуется определенный стратегический план по обеспечению медицинской помощью престарелых, включающий создание центров здоровья для престарелых, разработку и финансирование программ медицинской помощи престарелым, координацию и регулирование работ в этом направлении в границах региона.
Многие пожилые люди живут в одиночестве, очень замкнуто, страдают психофизическими заболеваниями и нуждаются в помощи и защите. Все это достигается благодаря осуществлению ряда программ помощи престарелым в критических ситуациях, включающих и защиту престарелых от криминальных элементов.
К. РАЙТ
БЕЗДОМНЫЕ: РЕШЕНИЕ ОБОСТРЯЮЩЕЙСЯ ПРОБЛЕМЫ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ
В крупных городах страны насчитываются сотни тысяч бездомных. Они стали неотъемлемым элементом пейзажа этих городов. Среди причин появления бездомных выделяются следующие: алкоголизм, безработица и безуспешные попытки устроиться на работу, резкое снижение уровня дохода, психофизические заболевания и отсутствие ухода за такими больными, которые вскоре оказываются выброшенными на улицу, а также нежелание оказать им помощь со стороны родственников, друзей и знакомых или отсутствие таковых.
Среди бездомных оказываются люди различных возрастных категорий однако, если в 1968 г. большинство среди них составляли лица в возрасте 50 лет и старше, то в середине 80-х годов значительно возросла доля тех, кому нет и 35 лет. Чтобы облегчить жизнь бездомных, во многих городах строятся временные жилища для них, предоставляются бесплатные обеды, оказывается медицинская помощь. Однако для решения этой проблемы не хватает средств.
Б.ДОЙОН, Д.ХАННИК
ТРАНСПОРТНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ НУЖДАЮЩИХСЯ КАТЕГОРИЙ НАСЕЛЕНИЯ
Если раньше основное внимание уделялось строительству новых магистралей, то теперь значительные объемы средств расходуются на финансирование содержания, технический ремонт и реконструкцию дорожного фонда, мостов, эстакад, городских улиц и т.д.
Дисперсность расселения в сельских районах вынуждает местные правительства заботиться о транспортных системах, которые связывали бы места проживания с центрами, где сосредоточены магазины, медицинские учреждения, учебные заведения. Особенно остро проблема доступности транспортного сообщения стоит для низкодоходных семей, которые не могут приобрести в собственность автомобиль, для лиц пожилого возраста, которые по состоянию здоровья не могут сесть за руль автомобиля, или когда работающий член семьи ездит на работу на машине, оставляя остальных без средств передвижения.
Около 30% населения США проживает в сельской местности, многие из которых не имеют возможностей передвигаться на собственном транспорте, поскольку среди них много бедняков, пожилых, больных, которые не могут приобрести собственный транспорт либо самостоятельно управлять им.
Для обеспечения транспортной доступности всех слоев населения на уровне штатов, регионов или местных административных единиц стали приниматься программы развития транспортного обслуживания, главная цель которых обеспечить передвижение население к местам работы, медицинского обслуживания, предприятиям торговли, учебным учреждениям и предприятиям общественного обслуживания. Общественный транспорт, функционирование которого обеспечивается частным сектором хозяйства, бесприбыльными организациями, агентствами по предоставлению социальных услуг, муниципальными властями, группами добровольцев, осуществляется в различных формах, как по фиксированным маршрутам, так и в зависимости от желания пассажиров, а также различными видами транспорта и с разной системой оплаты за транспортные услуги. Принятие подобных программ увеличило мобильность населения, способствовало консолидации средств и координации усилий при организации систем общественного транспорта.
В зависимости от территориально-административной структуры районов, особенностей финансирования существуют три основных вида транспортного обслуживания: регулярное транспортное сообщение; обслуживание по требованию; специальные групповые перевозки. Поскольку подобные транспортные услуги населению оказываются несколькими агентствами, то необходима скоординированность их действий, что позволит выбрать более удобные маршруты движения, эффективнее обслуживать пассажиров. Однако у этого явления имеются и свои недостатки и трудности с распределением финансирования; усложняются взаимоотношения между агентствами; увеличивается объем отчетной документации по планированию, администрированию и реализации совместных проектов. Однако в целом создание объединенных транспортных служб в результате слияния отдельных разрозненных агентств, разработка совместных проектов транспортного обслуживания предполагают ощутимые выгоды, которые могут проявляться в росте эффективности капиталовложений, снижении общих эксплуатационных затрат, более продуктивной работе персонала, качественном обслуживании клиентов, доступности транспортных услуг большему числу клиентов, регулярности обслуживания, сокращению времени, затрачиваемого на одну поездку в результате составления рациональных маршрутов движения транспорта и при введения единых (в границах штатов) стандартов и норм безопасности движения, усиления взаимосвязи и сочетаемости различных видов общественного транспорта.
При создании объединенных транспортных систем, обслуживающих несколько регионов, основным принципом, которым руководствуются его создатели, является уровень обслуживания, который не должен снизиться.
графство ДЖЕФФЕРСОН, штат ВИСКОНСИН,
ДЕПАРТАМЕНТ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
СПЕЦИАЛЬНАЯ ПРОГРАММА ПО ТРУДОУСТРОЙСТВУ ПОЛУЧАТЕЛЕЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ
Многие получающие социальную помощь свыкаются с мыслью, что им ничего в жизни не остается, как только жить на пособия. Они не могут найти работу, поскольку их образовательный уровень и квалификация, как правило, очень низки. Однако сами социальные расходы, достигнув чрезмерного уровня, поглощают средства, необходимые для развития производственных отраслей хозяйства, для осуществления капиталовложений в промышленность. Поэтому была разработана специальная программа помощи в трудоустройстве тем, кто, не имея работы, живет на пособия. Это позволяло сократить “класс людей, живущих на пособия”, которые лишают часть общества стимула к производительному труду.
Специальная программа по трудоустройству включает пять основных этапов:
1. Опрос лиц, охваченных этой программой. В процессе опроса выясняется характер работы на прежнем месте, причины увольнения, общее состояние здоровья опрашиваемого.
2. Планируемое место работы. Успех дела во многом зависит от того, насколько уровень квалификации будет соответствовать требованиям, предъявляемым к кандидату на предлагаемое рабочее место. Уровень квалификационной пригодности оценивается по результатам опросов, включающих сведения о предыдущей работе, профессиональных интересах, трудовых успехах, а также отношения к выполняемой работе, умения ладить в коллективе, планах относительно будущей работы и желания повысить квалификацию. После изучения полученных результатов готовится специальный документ, содержащий рекомендации и предложения по трудоустройству, возможной профессиональной подготовке или обучения. В нем также содержатся сведения об участии местных властей в финансировании обучения и трудоустройства, обеспечении социальными услугами лиц, охваченных этой программой. С полученным документом можно идти устраиваться на работу, соответствующую квалификационным требованиям лица, либо пройти специальный курс переподготовки, финансируемый из местного бюджета.
3. Повышение профессиональной квалификации. Многие живущие на социальные пособия вообще не имеют никакой квалификации. Необходимо предоставить им возможность приобрести квалификацию, чтобы начать поиски работы. Отсутствие опыта работы часто служит причиной отказов при приеме на работу. Поэтому существуют специальные рабочие места, организуемые и финансируемые местной администрацией, занимая которые люди, не имеющие опыта работы, приобретают его и делают окончательный выбор относительно будущей профессии. Таким образом возможности их трудоустройства расширяются.
4. Трудоустройство. После приобретения квалификации наступает этап трудоустройства. Если рабочее место выбрано самостоятельно, то в данном случае редко возникает необходимость оказывать содействие в дальнейшем. Однако бывает и так, что лицу, находящемуся на временной работе, но зарекомендовавшему себя с положительной стороны в процессе обучения, оказывается помощь в устройстве на постоянную работу. Специалисты из службы социального содействия работают в тесном контакте с работодателями. Они занимаются вопросами профессиональной и социальной интеграции поступивших на работу.
5. После трудоустройства специалисты, занимающиеся проблемами трудоустройства безработных, посещают своих подопечных, следят за тем, как они работают и помогают в случае возникновения угрозы их увольнения.
Таким образом, основная задача программы - вернуть человека на рабочее место, сократить число живущих на средства, получаемые по программам социальной помощи.
ЧАСТЬ III.
СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В УСЛОВИЯХ ОГРАНИЧЕННОГО БЮДЖЕТА
П. Х. ЛОРЕНЦ
НОВАЯ ПОЛИТИКА “ВЫБИВАНИЯ” СУБСИДИЙ:
ПОЛУЧЕНИЕ СРЕДСТВ ДЛЯ СФЕРЫ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
В условиях сокращения государственного финансирования социальных услуг особое значение приобретает политика “выбивания субсидий”, т.е. деятельность по составлению заявок на получение средств в виде субсидий, пожертвований. В текущем десятилетии государство будет определять масштабы финансирования социальных услуг, однако выбор направлений расходования государственных средств будет зависеть от специалистов по “выбиванию” субсидий (grantsmen). Этим специалистам придется разрабатывать новые более совершенные методы оценки результативности социальных программ и пути повышения их эффективности.
Уменьшая финансирование социальной сферы, федеральное правительство пытается изменить уже сложившуюся социальную политику, перекладывая бремя ответственности на правительства штатов и местные органы власти. Предложенное администрацией Р. Рейгана сокращение финансирования различных отраслей сферы социальных услуг может привести к несбалансированности всей сферы социального обслуживания и переходу инициативы в осуществлении соответствующих программ от правительства к специалистам по предоставлению социальных услуг и по “выбиванию” средств для их финансирования.
Политика “выбивания” государственных средств имеет в США относительно короткую историю и постоянно меняется. В 60-е годы государственные расходы на социальные программы росли чрезвычайно быстро; в течение непродолжительного времени были наняты сотни человек для разработки правил, оценки заявок и мониторинга программ. Средства часто выделялись не в соответствии с объективными критериями, а на основе личных связей руководителей программ в правительственных структурах. С течение времени произошел переход от субъективной к более объективной системе определения получателей государственных средств. Лица, ответственные за предоставление социальных услуг и “выбивающие” субсидии на их финансирование, стали оказывать влияние на разработку постановлений и правил, касающихся социальных программ.
Ужесточение требований к отчетности о расходовании государственных средств и конкуренция за их получение изменили деятельность лиц, занятых “выбиванием“ субсидий. Все более важным становится правильное составление заявок в условиях применения более объективных и строгих критериев выделения государственных средств, роста конкуренции за их получение. Осуществление такой новой политики будет невозможно без установления личных контактов на всех уровнях власти, в том числе на федеральном и штатном. Эти контакты будут отличаться от прежних и использоваться иначе. Личные контакты уже не будут гарантом выделения средств, а помогут правильно составлять заявки.
Ныне лица, занятые “выбиванием” государственных средств, действуют в совершенно новых условиях. Еще недавно агентства социальных услуг редко конкурировали между собой за финансовые ресурсы и клиентов. В условиях же ограниченности финансовых ресурсов между агентствами возникает конкуренция, приводящая к вытеснению менее эффективно действующих агентств. Между агентствами, предоставляющими качественные социальные услуги, возможно заключение соглашений о сотрудничестве. В результате может быть создана система “справедливого” местного контроля, выявляющая неэффективные звенья местной сферы социального обслуживания. Агентства, ответственные за выделение государственных средств на социальные программы, и агентства, предоставляющие социальные услуги, должны работать совместно с тем, чтобы выявить наиболее эффективные и качественные социальные программы и обеспечить их финансовую поддержку.
Лицам, занимающимся “выбиванием” субсидий, следует придерживаться некоторых рекомендаций. Необходимо учитывать все факторы, влияющие на процесс получения субсидий, и делать все возможное для обеспечения благоприятного завершения этого процесса. В частности, целесообразно выступать с сообщениями на различных общественных слушаньях, устанавливать полезные личные контакты, а также принимать участие в работе местных органов власти. Нужно выбрать наиболее подходящий потенциальный источник финансирования, а не пытаться направлять заявки на получение всех возможных субсидий. Прежде чем посылать заявку, следует определить: сможет ли данное агентство удовлетворить требования, предъявляемые к претендентам на получение субсидий; соответствуют ли эти требования целям деятельности данного агентства по оказанию социальных услуг; какие другие агентства будут конкурировать за получение этих субсидий; достаточно ли в данном агентстве работников для осуществления субсидируемой программы; будет ли выделяемых средств достаточно для ее осуществления. Важно иметь всесторонние данные об обслуживаемом населении, знать все местные источники информации с тем, чтобы при подготовке заявки не приходилось в срочном порядке заниматься сбором статистических данных. Необходимо также собирать данные о населении в других регионах, быть в курсе важнейших событий на местном, штатном и национальном уровнях. Программы предоставления социальных услуг должны быть увязаны с бюджетным процессом. Следует тщательно разработать все технические аспекты составления самой заявки на получение субсидий. После получения запрашиваемых средств на первый план выдвигается задача эффективного осуществления программы, причем очень важно привлечь специалистов, имеющих соответствующую квалификацию.
Ныне деятельность по “выбиванию” государственных средств становится по сути дела образом жизни, постоянным процессом, предусматривающим непрерывный сбор данных, мониторинг и оценку программ, обзор литературы по соответствующей проблематике. По крайней мере в течение следующих четырех лет процесс получения государственных субсидий будет более конкурентным и жестким. В нынешних условиях вероятность получения финансирования по каждой заявке составляет не более 5% (учитывая число агентств, предоставляющих социальные услуги, а также факт сокращения финансирования социальных услуг за счет государства и средств благотворительных фондов). Поэтому понятна необходимость повышения “технической и политической” квалификации лиц, занимающихся “выбиванием” средств.
П. М. ШИЛДС
ПЛАТА ЗА СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ:
ПРЕОДОЛЕВАЯ ФИНАНСОВЫЕ ТРУДНОСТИ
Сторонники установления платы за социальные услуги( в качестве замены или дополнения налогообложения, а также субсидий) считают, что введение такой платы обеспечивает эффективность и справедливость распределения государственных товаров и услуг. Более того, утверждается, что ценовой механизм особенно подходит для сферы местных социальных услуг. Критики же установления платы за услуги считают, что она сходна с регрессивным налогообложением и непропорционально тяжелым бременем ложится на бедные слои населения. С этим трудно спорить, однако следует учитывать, что налог с продаж и поимущественный налог более регрессивны, чем плата за услуги.
Установление цен на государственные услуги обеспечивает, во-первых, эффективное размещение ресурсов, во-вторых, справедливое распределение услуг, в-третьих, увеличение поступлений в местный бюджет. Тот факт, что введение платы за услуги содействует эффективному размещению ресурсов, никем не оспаривается. Установление такой оплаты позволяет определить спрос на государственные услуги. Выражая готовность оплачивать те или иные услуги, жители таким образом показывают местным властям, какие услуги, в каком объеме и какого качества они хотят получать. На основе такой информации местным менеджерам легче принимать решения о расширении или свертывании предоставления различных услуг.
Перед менеджментом социальных услуг стоят две основные задачи - обеспечить “выживание” этой сферы при уменьшающемся финансировании и разработать новые пути удовлетворения потребностей населения в социальных услугах. Успешно справиться с этими задачами можно лишь при соблюдении следующих условий. Лица, ответственные за предоставление социальных услуг, должны уделять первостепенное внимание вопросам эффективного управления социальными программами. Специалисты по социальным услугам часто не имеют подготовки в области менеджмента, что препятствует рациональному управлению. Управляющие сферы социальных услуг должны овладеть всеми современными методами управления. В своей деятельности они должны учитывать политическую обстановку и устанавливать деловые отношения с местными политическими лидерами. Необходимо установление тесных деловых отношений между менеджерами социальных услуг и теми подразделениями органов власти, которые участвуют в оказании услуг (полицейская служба, парковое хозяйство, рекреационные услуги, транспортное обслуживание, санитарная служба). Формы этих отношений весьма разнообразны: прямые контакты, создание рабочих групп. Такие контакты позволяют менеджерам получить доступ к требующимся для осуществления социальных программ ресурсам, контролируемым этими подразделениями. Следует развивать сотрудничество с внешними организациями, т.е. другими местными структурами и частным сектором. В целом же рациональное управление должно рассматриваться как важный фактор повышения эффективности социальных услуг.
Справедливость в распределении услуг достигается за счет того, что платят за услуги лишь те, кто ими пользуется, а не все местные жители. Кроме того, следует учитывать, что нерезиденты, которые не уплачивают местный поимущественный налог, вынуждены оплачивать потребляемые услуги. Однако роль платы за услуги в обеспечении справедливости признается далеко не всеми экспертами. В условиях роста информации, сокращения федеральных субсидий, снижения базы налогообложения плата за услуги становится важным источником местных бюджетов. Следует, однако, иметь в виду, что при установлении платы за услуги могут возникнуть проблемы. Так, местные жители часто возражают против введения платы за услуги или ее повышения (особое недовольство выражают те группы жителей, которые пользуются льготами). Многие местные менеджеры не знакомы с методикой установления цен на услуги. Различные законодательные ограничения (например, требование, чтобы плата за услуги не превышала издержек производства этих услуг) могут препятствовать установлению оптимальной структуры цен на местные услуги. Трудно определять цену тех услуг, выгоды от которых получают и их непосредственные потребители, и те, кто ими прямо не пользуется. Так, организация программ летнего отдыха молодежи приносит пользу не только тем, кто платит за отдых, но и всему местному сообществу, поскольку эти программы, обеспечивая занятость молодежи, содействуют уменьшению уровня преступности.
Потребление платных услуг может оказаться не по карману бедному населению. В этом многие видят основной негативный момент введения платы за государственные услуги. В каждом из сообществ должна быть установлена своя рациональная система оплаты и выбрана наиболее подходящая методика определения цен на услуги. Определить оптимальную для данного сообщества систему цен на различные услуги местные власти могут лишь исходя из собственного опыта в этой сфере.
К. Р. УЭДЕЛ
КОНТРАКТЫ НА ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УСЛУГ
Передача местными государственными структурами контрактов на предоставление социальных услуг различным внешним организациям (прежде всего частного сектора) стала в США довольно распространенной практикой. Среди выгод, которые получают местные органы власти от заключения контрактов на оказание государственных услуг с внешними организациями, американские эксперты отмечают экономию на масштабах, освобождение от бюрократического контроля, использование преимуществ конкуренции и прибыли как экономического стимула, уменьшение ответственности за предоставление этих услуг и возможность сосредоточиться на более важных направлениях деятельности.
Негативные же последствия контрактного процесса таковы. Организации, получающие от правительственных структур много контрактов на предоставление услуг, частично утрачивают свою независимость, гибкость и уникальность. Что касается отрицательных последствий для самих государственных структур, то можно отметить, что в результате передачи контрактов на предоставление услуг они могут потерять контроль над этими услугами. Контрактный процесс может приводить к возникновению конфликтов между интересами местного сообщества и частных организаций.
При решении вопроса о том, следует ли местной государственной структуре передать контракты на предоставление услуг внешней организации или оказывать услуги собственными силами, администраторы социальных услуг должны учитывать многие экономические и политические факторы, возможные конфликты интересов, качество предоставляемых услуг, а не исходить лишь из традиций, интуиции и внешнего давления. Передавая контракты внешним организациям, государственный спонсор должен сохранять контроль за предоставлением этих услуг, используя соответствующие законодательные, бюджетные, административные и прочие рычаги. Важно, чтобы контрактная деятельность обеспечивала обслуживание соответствующее определенным стандартам.
Контрактный процесс предъявляет новые требования к традиционной системе предоставления услуг и может обусловить необходимость изменения организационной структуры местных органов. Выбор метода заключения контрактов зависит от многих обстоятельств, в частности от количества потенциальных подрядчиков - производителей услуг.
Контрактное соглашение должно:
соответствовать федеральным, штатным и местным законам и инструкциям;
четко обозначать роль и функции двух партнеров (государственного агентства и подрядчика);
содержать описание предоставляемых услуг;
включать калькуляцию издержек единицы услуг;
включать описание процедур мониторинга и финансового аудита.
Важное значение имеет мониторинг контрактной деятельности, который преследует несколько целей: обеспечение отчетности и соответствия условиям контракта; выявление сфер, где могут возникать проблемы; получение информации, необходимой для планирования. Мониторинг охватывает собственно осуществление программы, управление и финансирование. Необходимо уделять особое внимание подготовке специалистов в области управления контрактной деятельностью. До настоящего же времени студенты, обучающиеся по программам государственного управления, социальной работы и т.п., часто не получают такого рода подготовки, поэтому необходимо разработать новые учебные материалы, которые могут быть включены в уже преподаваемые курсы.
Д. А. КОННЕЛЛ
РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМ СОКРАЩЕНИЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ НА БАЗЕ “ПЛАНИРОВАНИЯ С УЧЕТОМ НЕПРЕДВИДЕННЫХ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ”
Рассматриваются проблемы сферы социальных услуг в графстве Колумбус/Франклин в условиях происшедшего в начале 80-х годов сокращения федерального финансирования социальных программ в этом местном сообществе.
В 1977 г. в графстве была создана бесприбыльная организация Метрополитенская комиссия по социальным услугам для содействия формированию эффективной системы социальных услуг в масштабах всего местного сообщества. Комиссия участвовала в долгосрочном планировании, оценке местных потребностей, составлении описи ресурсов социальной сферы, разработке рекомендаций по использованию ресурсов и введению унифицированного аудита деятельности социальных агентов, а также провела несколько исследований различных проблем сферы социального обслуживания. Именно эта Комиссия и была выбрана местным сообществом для осуществления “планирования с учетом непредвиденных обстоятельств” в целях разработки новых направлений деятельности в сфере социальных услуг.
Деятельность по осуществлению “планирования с учетом непредвиденных обстоятельств” началась в 1981 г., когда была сформулирована рабочая группа по оценке влияния предоставления федеральных блоковых субсидий. В это время Комиссия собирала и анализировала данные о влиянии ожидаемого сокращения федерального финансирования на социальную сферу. Комиссией было предложено разработать план действий местных властей в ответ на сокращение федерального и штатного финансирования местных социальных программ. Все 9 местных агентств, финансирующих социальные программы, были приглашены участвовать в процессе планирования. Каждое из них направило по одному представителю в центральную рабочую группу, функционирующую под руководством Комиссии. В результате были сформулированы 5 целей планирования:
анализ влияния государственного (федерального и штатного) финансирования и его изменений на, во-первых, местные услуги, во-вторых, жителей, нуждающихся в этих услугах, и в-третьих, агентства, представляющие эти услуги;
выявление услуг, предоставление которых должно осуществляться а) в прежнем объеме, б) в сокращенном объеме или в) вообще прекратиться, а также услуг, которые должны быть пересмотрены;
разработка альтернативной местной финансовой стратегии, которая должна компенсировать сокращение федерального и штатного финансирования;
определение альтернативной стратегии предоставления услуг, которая должна повысить эффективность без ухудшения качества;
разработка политики защиты местных интересов на уровне штата.
Достижение этих целей должно обеспечить более рациональное размещение ресурсов на местном уровне и содействовать получению поддержки со стороны штата. Для успешного осуществления “планирования с учетом непредвиденных обстоятельств” необходимо: создание органа, представляющего интересы государственного и частного секторов, а также всего местного сообщества, и обеспечивающего диалог между заинтересованными сторонами; наличие соответствующей базы данных, позволяющей определять потребности, оценивать имеющиеся ресурсы и последствия изменений в финансировании, а также единой системе классификации услуг; использование аналитических методов разработки рекомендаций по размещению ресурсов и определению направлений совершенствования социального обслуживания.
К. Г. БАНТЦ
РЕШАЯ ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТИ
Конечная цель социальных программ - увеличение индивидуальной “самодостаточности” (например, за счет предотвращения злоупотребления наркотиками, улучшения медицинского обслуживания, переобучения безработных), которая должна быть достигнута наиболее эффективным путем. Рационализация предоставления социальных услуг не должна производиться в ущерб их потребителям.
Не существует единого универсального определения производительности. Для измерения производительности в промышленности наиболее часто используется соотношение выпуска и затрат. В сфере социальных услуг - это соотношение численности обслуженных клиентов и затраченных на обслуживание средств. Такой показатель свидетельствует об эффективности с точки зрения затрат, но ничего не говорит о качестве услуг. Использование такого показателя не всегда правомерно в условиях, когда затраты и выпуск определяются не в экономических категориях. Понятие продуктивности тесно связано с понятием производительности, и многие используют эти термины как синонимы. Однако, видимо, более правильно рассматривать продуктивность как показатель взаимосвязи между выпуском и затраченными усилиями. Оценивая продуктивность, мы проверяем, приносит ли данная программа результаты, действуют ли все ее компоненты, используется ли подходящий персонал и т.д. Однако и этот показатель не отражает во всей полноте понятие производительности. Некоторые авторы ставят знак равенства между эффективностью и производительностью. При этом для определения эффективности предоставляемой услуги объединяются показатели выпуска (число розданных горячих завтраков) и индексы качества (питательная ценность еды).
Ни одно из этих определений не отражает сути понятия производительности в сфере социальных услуг. Достижение индивидуальной “самодостаточности” предполагает необходимость учета фактора социальной справедливости. Социальные программы часто предполагают перераспределение дохода. Эти программы касаются относительно небольшой группы населения, обычно игнорируемой большей частью общества - инвалидов, умственно отсталых, экономически обездоленных меньшинств. Любое вмешательство государства в социальную сферу рассматривается как попытка реформировать систему социальных услуг в целях обеспечения справедливости, уменьшения социального неравенства.
Менеджеры социальных программ должны обеспечить “продуктивное, эффективное и справедливое“ производство и предоставление услуг. Кроме того, учитывая нынешнюю нехватку средств, менеджеры должны получить максимальную отдачу от имеющихся ресурсов - за счет повышения производительности и совершенствования управления. Производительность в сфере социальных услуг - это “продуктивное использование ресурсов для эффективного и справедливого распределения данных услуг”. О росте производительности в сфере социальных услуг свидетельствует предоставление - при прежних затратах - большего объема услуг лучшего качества и распределенных более справедливо или уменьшение затрат на производство услуг прежнего объема, качества и распределенных с прежней справедливостью.
Рост производительности в государственном секторе в большинстве случаев является результатом оптимального использования рабочей силы, оборудования и капитала; улучшения подготовки, оснащенности и мотивации работников; использования более высококачественного сырья; улучшения технологии; отмены неэффективных законов, правил и стандартов; более точного учета запросов потребителей; улучшения планирования услуг.
В 70-е годы в сфере социальных услуг осуществлялось немного проектов, направленных на повышение производительности. Связано это было с трудностями ее измерения, а также с тем, что вопросам производительности в данной сфере лишь недавно стало уделяться внимание. В основном проекты были связаны с использованием новейшей техники в сфере услуг, улучшением мотивации социальных работников.
Существуют препятствия росту производительности в социальной сфере. Среди них можно отметить следующие: отсутствие адекватных показателей функционирования этой сферы, а также незнание путей повышения производительности; недостаточная мотивация работников социальной сферы, их сопротивление переменам; применение непроизводительной техники; неэффективный финансовый менеджмент в этой сфере; частые и радикальные изменения государственной политики в социальной сфере; различные социально-политические факторы, связанные с отношением и деятельностью заинтересованных групп, местных агентств.
Несмотря на эти препятствия, рост производительности в сфере социальных услуг представляется вполне возможным.
СОДЕРЖАНИЕ
| ЧАСТЬ I МЕСТНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ............................................................... |
3 |
| Местное правительство и социальные услуги: возрастание роли управления....................................................................................... |
3 |
| Роль правительства в американской системе социального обеспечения..................................................................................... |
5 |
| Частный сектор: деятельность и политика в сфере социального обеспечения..................................................................................... |
7 |
| Деятельность горожан........................................................................ |
8 |
| Новые подходы к решению проблем социального обеспечения: возможности местных правительств............................................... |
9 |
| Цинциннати: политика в сфере социальных услуг............................. |
11 |
| ЧАСТЬ II. НАСЕЛЕНИЕ И ЕГО ПРОБЛЕМЫ........................................................ |
12 |
| Альтернативные действия городских властей при осуществлении программ помощи престарелым..................................................... |
12 |
| Стратегия предоставления социальных услуг пожилым в Дейтоне... |
14 |
| Бездомные: решение обостряющейся проблемы на местном уровне. ............................................................................................ |
15 |
| Транспортное обслуживание нуждающихся категорий населения. |
15 |
| Специальная программа по трудоустройству получателей социальной помощи........................................................................ |
17 |
| ЧАСТЬ III. СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В УСЛОВИЯХ ОГРАНИЧЕННОГО БЮДЖЕТА. ..................................................................................... |
18 |
| Новая политика “выбивания” субсидий: получение средств для сферы социальных услуг................................................................. |
18 |
| Плата за социальные услуги: преодолевая финансовые трудности.. |
20 |
| Контракты на предоставление услуг.................................................. |
22 |
| Решение проблем сокращения финансирования на базе “планирования с учетом непредвиденных обстоятельств”............ |
24 |
| Решая проблемы повышения производительности............................ |
25 |