Порядок провадження по застосуванню адміністративних стягнень у вигляді конфіскації та оплатного вилучення
СОДЕРЖАНИЕ: Структура адміністративного процесу, ознаки та стадійність юрисдикційних проваджень. Низка послідовних дій уповноважених державних органів, спрямована на виявлення адміністративних правопорушень. Групи відомостей, що складають протокол про порушення.Порядок провадження по застосуванню адміністративних стягнень у вигляді конфіскації та оплатного вилучення
Провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачено застосування конфіскації та оплатного вилучення, є складовою адміністративного процесу і видом адміністративного провадження. Загальноприйнято вважати у вітчизняній адміністративно-правовій науці, що адміністративне провадження, в томі числі і провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачено застосування конфіскації та оплатного вилучення, і адміністративний процес співвідносяться як частина і ціле (наприклад, роботи І. Голосніченка, Ю. Битяка, В. Колпакова, О. Кузьменко, В. Сорокіна, О. Якуби, О. Бандурки, М. Тищенка та ін.) [5]. Це так званий широкий (управлінський) підхід до розуміння адміністративного процесу. Хоча, як слушно зазначає О. Кузьменко, існує і так зване “вузьке”, “юрисдикційне” розуміння адміністративного процесу, коли останній розглядається як “регламентована законом діяльність з вирішення суперечок між сторонами адміністративних правовідносин, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також діяльність по застосуванню заходів адміністративного примусу” [1, С. 61]. У даному аспекті він виступає у ролі своєрідного аналогу кримінального та цивільного процесу і розглядається як однопорядкове явище із адміністративним провадженням [4, С. 64]. На дискусійність тверджень представників так званого “юрисдикційного” розуміння адміністративного процесу та його тотожності із адміністративним провадженням (наприклад, роботи Н. Саліщевої, О. Дьоміна, Б. Габрічідзе та ін.) [1, С. 61] неодноразово зверталася увага у наукових роботах сучасних вчених-адміністративістів (наприклад, роботи Ю. Тихомирова, Ю. Битяка, О. Кузьменко, В. Колпакова, М. Тищенка, О. Бандурки, М. Стахурського, І. Голосніченка та ін.) [53; 88; 178] і домінуючим висновком є те, що адміністративний процес є регламентована законодавством діяльність щодо вирішення суб’єктами адміністративної юрисдикції конфліктних (спірних) ситуацій у процесі розгляду ними індивідуальних адміністративних справ, а й врегулювання відносин, що виникають у сфері реалізації адміністративно-правових норм при вирішенні справ неконфліктного характеру [14, С. 64-65].
Останнім часом адміністративний процес у наукових джерелах розглядається не тільки у співвідношенні, зв’язку із адміністративним провадженням, а й адміністративною процедурою. При цьому, як слушно зазначає С. Стеценко, інколи спостерігається певний термінологічний хаос, помилкове ототожнення понять, хоча цілком можливо підтримати точку зору С. Стеценка стосовно того, що процес і процедура є категоріями досить тісно зв’язаними. “Процес” стосується розгляду юрисдикційних справ, а “процедура” більш характерна для розгляду справ позитивного характеру. При цьому їх слід сприймати як “дві складові частини широкого (управлінського) тлумачення адміністративного процесу” [12, С. 259].
Адміністративний процес складається із адміністративних проваджень. Виходячи із цього у ньому умовно можна виділити дві частини – пов’язану із вирішенням спірних ситуацій і таку, що із спірними питаннями не пов’язана, тобто юрисдикційну та не юрисдикційну, такими будуть і адміністративні провадження. При цьому критеріями розподілу буде виступати характер індивідуально-конкретної (адміністративної) справи [4, С. 488]. Хоча в адміністративно-правовій науці висловлюються й інші точки зору щодо структури адміністративного процесу. Так, наприклад, В. Сорокін виділяє провадження по прийняттю нормативно-правових актів державного управління та провадження по індивідуально-конкретним справам [8, С. 149-150], А. Альохін, А. Кармоліцький, Ю. Козлов виділяють адміністративно-процедурну частину адміністративного процесу і адміністративно-юрисдикційну його частину [5, С. 319], В. Колпаков – нормотворчі, засновницькі та правозастосовні провадження [6, С. 328-330], Д. Бахрах, І. Панова – процес адміністративної правотворчості, адміністративно-правонадільний процес та адміністративно-юрисдикційний процес, до складу якого і входить провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування адміністративних стягнень, в тому числі і у вигляді конфіскації та оплатного вилучення [12, С. 257], П. Кононов, як зазначає В. Сорокін, – адміністративно-розпорядчий та адміністративно-охоронний [7, С. 120]. В. Сорокін взагалі не вважає за доцільне виокремлювати узагальнені групи, а пропонує перелік проваджень, які входять до структури адміністративного процесу [7, С. 123-124]. Кожен із запропонованих варіантів структури адміністративного процесу заслуговує на увагу, однак усуваючи надмірну деталізацію, з одного боку, та сприяючи певній уніфікації, з іншого, слід все ж таки підтримати точку зору більшості вчених-адміністративістів і в якості базового варіанту взяти розподіл адміністративних проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційні.
Саме до першої частини і можна віднести провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення. Відповідне провадження є складовою адміністративного процесу, видом адміністративного провадження, причому юрисдикційного характеру.
Традиційно у вітчизняній адміністративно-правовій науці до адміністративно-юрисдикційних (О. Кузьменко називає їх “конфліктними”) [1, С. 262] відносять ті провадження, які характеризуються наявністю певної групи ознак. Так, О. Бандурка та М. Тищенко до ознак юрисдикційних проваджень відносять:
а) наявність правового спору;
б) детальну процесуальну регламентацію;
в) змагальність процедури;
г) обов’язкове прийняття рішення у вигляді юрисдикційного акту;
д) розмаїття органів здійснення адміністративної юрисдикції [3, С. 17-18].
Аналогічною є і позиція М. Масленнікова [15, С. 42]. О.Кузьменко, окрім наявності конфлікту між учасниками правовідносин, вважає обов’язковими ознаками:
- змагальність сторін при розгляді справи;
- обов’язкову наявність рішення у вигляді правового акту;
- специфічне коло суб’єктів, уповноважених розглядати відповідну категорію справ;
- більш конкретизовану нормативну регламентацію порядку процесуальної діяльності останніх [11, С. 262].
Тобто має місце майже однакова позиція науковців щодо виділення обов’язкових ознак адміністративно-юрисдикційного провадження. С. Стеценко визначає аналогічні ознаки юрисдикційного адміністративного провадження і робить акцент на тому, що “обов’язковим суб’єктом юрисдикційного провадження виступає представник держави” [12, С. 271]. Такої ж думки Т. Коломоєць, Г. Гулєвська [4, С. 119], А. Васильєв [7, С. 194] та автори Академічного курсу з адміністративного права, щоправда, останні додатково виділяють ще одну ознаку – особливе місце в системі адміністративно-юрисдикційних органів відводять суду [4, С. 494]. Ю. Дмитрієв, Г. Автєєва та С. Петров – представники російської адміністративно-правової науки серед характерних ознак адміністративно-юрисдикційного процесу (відповідно і його складових) виділяють:
- наявність спору про право, що витікає із норм адміністративного права, або можливість (потребу застосування заходів адміністративного примусу);
- правову оцінку сукупності факторів як зміст;
- в якості суб’єкта є орган державної влади, який приймає владні рішення в рамках власної компетенції;
- особливий характер взаємовідносин між учасниками із наділенням їх особливими правами та обов’язками;
- прийняття власного рішення про вирішення спору або застосування заходів адміністративного примусу як результат;
- правоохорона, охорона адміністративно-правових відносин від порушень в якості мети [12, С. 340].
Провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування адміністративного стягнення у вигляді конфіскації та оплатного вилучення, цілком можна віднести до адміністративно-юрисдикційного провадження, оскільки йому притаманні всі ознаки такого.
Зокрема:
а) наявність спору між учасниками адміністративно-деліктних відносин;
б) змагальність сторін при розгляді справ про адміністративне правопорушення;
в) обов’язкова наявність рішення у вигляді правового акту – постанови;
г) специфічний суб’єкт, уповноважений розглядати відповідну категорію справ, в ролі якого витупає суд (суддя);
д) більш конкретизована нормативна регламентація порядку процесуальної діяльності такого суб’єкта і навіть можна стверджувати, що в наявності шоста ознака, виділена авторами Академічного курсу з адміністративного права – особлива роль суду (суддів) у провадженні, бо лише він (вони) уповноважений розглядати справи про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення.
Окрім того, це провадження також можна розглядати, спираючись на висвітлені в адміністративно-правовій науці класифікаційні розподіли, – судовим (в залежності від суб’єкта, який розглядає спірну справу), звичайним (в залежності від процедури), бо розгляд справ про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, не передбачає можливості спрощеної процедури, а також таким, що пов’язане із застосуванням заходів адміністративного примусу (за зв’язком із напрямком юрисдикційної діяльності) [8, С. 25].
Щодо дефініції поняття “провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення ” слід зазначити, що воно ґрунтується на понятті “провадження у справах про адміністративні правопорушення”, стосовно змісту якого існують в адміністративно-правовій науці певні розбіжності поглядів вчених.
Так, О. Кузьменко, узагальнюючи існуючі точки зору, зазначає, що панує два підходи до визначення:
а) це регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність державних органів, спрямована на розгляд справ про адміністративні правопорушення та застосування в необхідних випадках адміністративних стягнень [14, С. 280];
б) це сукупність здійснюваних компетентними суб’єктами на основі процесуальних норм дій щодо вирішення справ про адміністративні правопорушення [4, С. 280].
Розбіжності є, однак визнати їх істотними, навряд чи доцільно. Враховуючи вищезазначені доктринальні положення щодо визначення провадження у справах про адміністративні правопорушення, а також специфічні ознаки виправних робіт як виду адміністративного стягнення, провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування виправних робіт, можна визначити як регламентовану адміністративно-процесуальними нормами низку послідовних дій уповноважених державних органів (посадових осіб), спрямовану на виявлення адміністративних правопорушень, оформлення матеріалів про них, розгляд і вирішення справ, в тому числі і про застосування виправних робіт, перегляд постанов по справах внаслідок оскарження або опротестування, а також їх виконання (автори підручника за загальною редакцією Ю. Битяка пропонують дещо спростити другу частину визначення за рахунок використання узагальнюючого формулювання, а саме: “...спрямовані на притягнення правопорушників до відповідальності й забезпечення виконання винесеної постанови) [4, С. 220]. Однак уявляється, що більш детальне визначення дає найповніше уявлення про відповідне провадження, саме тому і варто зупинитися на його використанні. Оплатне вилучення та конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, розглядаються в юридичній літературі в якості майнових адміністративних стягнень [4].
Провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, як і будь-який інший різновид провадження щодо застосування адміністративного стягнення включає декілька стадій (О. Кузьменко додатково вживає термін “фаз”) [14, С. 280], які змінюють одна одну. Слід зазначити, що в адміністративно-правовій науці панує єдність думок науковців стосовно стадійності провадження взагалі про адміністративні правопорушення, однак одночасно і розмаїття підходів до визначення їх кількості та назв. Так, наприклад, О. Бандурка, М. Тищенко виділяють чотири стадії – порушення справи про адміністративне правопорушення, розгляд справи і винесення по ній постанови, оскарження та опротестування постанови по справі, виконання постанови [5, С. 166], їх підтримує Ю. Битяк [4, С. 223-224]. Н. Данількевич також виділяє чотири стадії, однак пропонує їх наступним чином називати: адміністративне розслідування, розгляд справи, перегляд постанови, виконання постанови [9, С. 129].
І. Голосніченко, М. Стахурський пропонують виділяти п’ять стадій: порушення справи про адміністративне правопорушення, попереднє адміністративне розслідування, розгляд справи і винесення постанови, оскарження і опротестування постанови, виконання постанови [8, С. 155]. С. Золотопуп також виділяє аналогічні п’ять стадій, однак міняє місцями перші дві [10, С. 7]. С. Стеценко нараховує п’ять стадій: порушення справи про адміністративне правопорушення, розгляд справи, прийняття рішення у справі, оскарження та опротестування постанови, виконання постанови [12, С. 273-277]. Не зовсім зрозумілим виглядає виділення саме в якості окремих стадій розгляду і прийняття рішення у справі. В. Юсупов збільшує кількість стадій до семи: порушення справи, збір і вивчення потрібної інформації, попереднє вивчення матерів справи, вибір норми права, що підлягає застосуванню, розгляд справи і прийняття кінцевого рішення, виконання рішення у справі [11, С. 281].
О. Кузьменко, детально проаналізувавши дослідження питання стадій провадження в адміністративно-правовій літературі, пропонує виділяти чотири стадії:
1) адміністративне розслідування;
2) розгляд справи;
3) перегляд постанови;
4) виконання постанови [1, С. 281].
Задля забезпечення відповідності назви стадії та її змісту, охоплення всього провадження логічним вбачається, на підставі врахування варіантів, запропонованих вченими-адміністративістами у різні періоди, виділяти наступні стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, а саме:
а) порушення провадження та адміністративне розслідування;
б) розгляд справи та прийняття постанови;
в) оскарження або опротестування постанови (факультативна стадія);
г) виконання постанови.
При цьому кожна стадія включає певні етапи, а також процесуальні дії, які виступають “первинними складовими адміністративного провадження” [4,С. 489].
Фундаментальною основою провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, є принципи. А. Комзюк цілком слушно зазначає, що принципам відповідного провадження, як і провадження у справах про адміністративні правопорушення взагалі, в чинному КпАП України – основному кодифікованому адміністративно-деліктному акті, увага приділена недостатня [8, С. 617]. На його думку, і його варто підтримати, основу провадження повинні насамперед становити такі вихідні положення й організаційно-правові засади, які базуються на нормах Конституції і закріплені безпосередньо в законодавстві про адміністративні проступки у вигляді норм права, що визначають зміст і форму всього провадження, захищаючи при цьому права і свободи громадян, інтереси держави [1, С. 6]. Повинен бути принципово новий підхід до визначення системи принципів відповідного провадження, при цьому всі принципи повинні бути “робочими, тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками” [1, С. 8]. У чинному законодавстві знайшли своє закріплення принцип розгляду справ на засадах рівності перед законом і органом (посадовою особою), який розглядає справу, всіх громадян незалежно від положення, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, місця проживання та інших обставин (ст. 248 КпАП України), відкритості розгляду справи (звужений розгляд принципу гласності) (ст. 249 КпАП України), всебічності, повноти і об’єктивності розгляду (ст. 252 КпАП України). Хоча останній принцип визначено щодо оцінки доказів, однак вона є складовою провадження, отже цілком можна розглядати його і як принцип всього провадження.
В адміністративно-правовій науковій літературі виділяється певна низка принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення. Так, наприклад, Т. Коломоєць та Г. Гулєвська виділяють серед них: законність, публічність, гласність, об’єктивність, здійснення провадження національною мовою, безпосередність, дотримання змагальності сторін, простота та швидкість (оперативність), дотримання права на захист законних інтересів громадян, рівність осіб, які беруть участь у провадженні [4, С. 99]. Аналогічної позиції дотримується І. Беленчук [9, С. 86]. С. Стеценко розмежовує загальні принципи (законність, об’єктивність, гласність, рівність, державної мови та забезпечення користування рідною мовою) і спеціальні принципи (оперативність, економічність, наявність системи контролю, дотримання правових презумпцій) [2, С. 260-264].
І. Бородін вважає, що принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення повно відображають принципи адміністративної юрисдикції в цілому і наводить їх перелік: законність, об’єктивної (матеріальної) істини, всебічність безпосередність, національної мови, забезпечення права на захист, участі громадян, оперативність та економічність, персональна відповідальність за прийняття рішення [8, С. 20-23].
А. Комзюк виокремлює законність, розгляд справ на засадах рівності громадян, презумпцію невинуватості, забезпечення права на захист, встановлення об’єктивної (матеріальної) істини, публічність (офіційність), гласність (відкритість) розгляду справи, безпосередність, самостійність і незалежність суб’єктів адміністративної юрисдикції в прийнятті рішень і підкорення їх тільки закону, національна мова провадження, відповідальність державних органів і посадових осіб за належне виконання процесуальних дій [1, С. 6]. Окрім того в адміністративно-правовій літературі приділяється, особливо останнім часом, увага висвітленню принципів адміністративного процесу в цілому, які певним чином екстраполюються на всі його складові, в тому числі юрисдикційну частину та на відповідні провадження. О.Кузьменко зосереджує свою увагу на двох групах принципів (щодо третьої є певні сумніви стосовно їх відносності до провадження у справах про адміністративні правопорушення, в тому числі за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення):
1) загальні (верховенство права, законність, охорона інтересів держави і особи, об’єктивної (матеріальної) істини, справедливість, гуманізм),
2) міжгалузеві (публічність або офіційність, гласність, проведення процесу національною мовою, відповідальність посадових осіб, самостійність і незалежність у прийнятті рішень, оперативність, право на захисника і правову допомогу, змагальність) [11, С. 147-152].
Майже аналогічними є твердження О. Бандурки та М. Тищенка, щоправда, вони додатково виділяють принцип невідворотності реалізації правової презумпції невинності та правомірності дій громадян [5, С. 33-38]. Їх підтримують І. Голосніченко та М. Стахурський [8, С. 36-61], щоправда, розглядаючи весь спектр принципів всього адміністративного процесу.
Ю. Битяк пропонує виділяти принципи, притаманні всьому адміністративному процесу (законність, об’єктивна істина, рівність громадян перед законом, оперативність, презумпція невинуватості), а також специфічні принципи саме провадження у справах про адміністративні правопорушення, серед яких особливий акцент зроблено на принцип економічності, що, однак, не означає, що справи повинні розглядатися поверхово [5, С. 220]. Т. Коломоєць виділяє принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування штрафу, серед яких: законність, презумпція невинності, об’єктивної істини, рівності перед законом, економічність, безперервність, стислість, оперативність [4, С. 132-133].
С. Гончарук виокремлює принципи: законності, об’єктивної (матеріальної) істини, відповідальності посадових осіб за належне ведення процесу, офіційності (публічності), відкритості (гласності), охорони прав та інтересів особи і держави, рівності учасників перед законом, національної мови, двоступінчатості, змагальності сторін, гарантії та можливості захисту своїх прав та інтересів у провадженні, економічності, оперативності, простоти, широкої участі у ньому громадськості, презумпції невинності, безпосередності і незалежності в прийнятті рішень (постанови) в справі [9, С. 92].
В. Круглов, Л. Попов виділяють принцип рівності перед законом, презумпцію невинуватості, забезпечення законності при застосуванні заходів адміністративного примусу у зв’язку з адміністративним правопорушенням, доступності мови провадження, відкритості розгляду справи, забезпечення особі, яка притягується до адміністративної відповідальності, права на захист, всебічності, повноти, об’єктивності та своєчасності дослідження обставин справи, розгляду справи на засадах рівності громадян, незалежності судді, органу, який розглядає справу, прокурорський нагляд за дотриманням законів при провадженні, право оскарження процесуальних дій та рішень [14, С. 16].
Отже, узагальнення вищезазначених положень дозволяє стверджувати, що науковці одностайні у виділенні більшості принципів провадження, їх позиції різняться лише щодо деяких (або ж щодо розширення, або ж звуження кола) принципів. Принципами провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, є наступні:
1) законність;
2) рівність громадян перед законом і особою, що розглядає справу;
3) презумпція невинуватості;
4) встановлення об’єктивної (матеріальної) істини;
5) публічність (офіційність);
6) гласність (відкритість) розгляду справи;
7) безпосередність, самостійність і незалежність суду у прийнятті постанови;
8) національна мова провадження;
9) відповідальність державних органів за належне виконання процесуальних дій;
10) економність;
11) простота;
12) оперативність.
Провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, передбачає вирішення наступних завдань: своєчасне, повне і об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її у точній відповідності до законодавства, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян в дусі додержання законів, зміцнення законності (ст. 245 КпАП України). В КпАП України закріплені завдання провадження взагалі в справах про адміністративні правопорушення, однак вони у повному обсязі знаходять свій прояв і для провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачено застосування виправних робіт.
Провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, порушується (у Процедурній частині проекту Кодексу про адміністративні проступки та стягнення використовується термін “початок провадження” [8], стосовно якого можна висловити певні сумніви і підтримати точку зору О. Константия та М. Хавронюка, що термін “початок” щодо етапу відкриття провадження у справах про адміністративні проступки є некоректним з юридичної точки зору, він має більш побутовий зміст, не підходить для застосування відносно юридичних процедур [2]) за наявності підстави, в якості якої виступає факт вчинення адміністративного правопорушення (фактична підстава). Однак, як слушно зазначають автори підручника за заг. ред. А. Комзюка, фактичної підстави не завжди достатньо для того, щоб провадження розпочалося, потрібна ще формальна, процесуальна підстава, тобто інформація про адміністративне правопорушення [9, С. 46]. Тобто, для порушення провадження, окрім підстави, потрібен ще й привід, в якості якого може бути: заява (письмова або усна) свідків, потерпілого та інших осіб, повідомлення посадових осіб, адміністрації підприємств, установ, організацій, повідомлення засобів масової інформації, громадських організацій, а також безпосереднє виявлення порушення уповноваженими особами. Останній привід відрізняється певною специфікою, на наявність якої неодноразово зверталася увага вченими-адміністративістами.
Так, серед специфічних ознак безпосереднього виявлення порушення уповноваженою особою виділяють:
а) безпосередній розсуд уповноваженої особи ніде не фіксується і тому не завжди підлягає контролю;
б) припущення про порушення виникає тільки в свідомості уповноваженої особи.
У випадку непідтвердження такого припущення немає потреби офіційного спростування його винесенням будь-якого спеціального документу [3, С. 46-47]. Враховуючи той факт, що правове значення приводу для порушення провадження полягає в тому, що “він викликає публічну діяльність уповноважених органів, тобто вимагає від цих органів відповідної реакції на сигнал про вчинення діяння” [11, С. 283], цілком логічним є порушення у вітчизняній адміністративно-правовій науці питання про можливість і доцільність його нормативного закріплення, тим більше, що в КпАП Російської Федерації (ст. 28.1) це здійснено (наприклад, роботи В. Колпакова, О. Кузьменко та ін.) [18]. Слід підтримати О. Кузьменко, що нормативне закріплення приводу порушення провадження, навряд чи є доцільним [14, С. 284], бо він повинен бути або ж абсолютно абстрактним, або ж містити перерахування всіх можливих носіїв інформації, що потребуватиме внесення постійних змін із плином часу.
О. Кузьменко, із посиланням на праці В. Колпакова, слушно зауважує, що у КпАП України досить часто використовуються терміни “справа про адміністративне правопорушення (проступок)”, “порушення справи про адміністративні правопорушення”, більш того він не фіксує, з якого моменту вона вважається порушеною і не визнає процесуального документу, яким порушення справи оформлюється [11, С. 282]. КпАП України містить вказівку на матеріальну обставину, за наявності якої справа повинна бути порушена, в якості якої виступають ознаки адміністративного проступку в діях особи (осіб), що і дозволяє зробити припущення, що порушення справи про адміністративне правопорушення, за вчинення якого передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, пов’язується з моментом встановлення його ознак та їх документальної фіксації [1, С. 282]. Під час першої стадії порушується провадження, з’ясовуються причини і обставини вчинення правопорушення, виявляються винні, завдана шкода, здійснюється оформлення результатів розслідування і направлення матеріалів для розгляду справи до суду, тобто здійснюється вставлення фактичних обставин справи, їх процесуальне оформлення і передача справи до суду. Саме тому цілком логічним вбачається розподіл першої стадії провадження на етапи: порушення провадження, встановлення фактичних обставин, процесуальне оформлення результатів із передачею їх до суду (адміністративне розслідування). Незважаючи на важливість всіх етапів першої стадії, в адміністративно-правовій науці традиційно цю стадію провадження розглядають у нерозривному зв’язку із підсумковим (хоча є й інші – пояснення, висновки, акти, протоколи) процесуальним документом – протоколом про адміністративне правопорушення (наприклад, роботи З. Гладуна, Ю. Битяка, Н. Хорощак та ін.) [8 С. 158-159]. У Проекті Кодексу України про адміністративні проступки використовується термін “процесуальний акт” для визначення цього документу. При цьому для уточнення своєї позиції розробники Проекту роблять додатковий запис – “процесуальний акт (протокол)” [28]. І це цілком зрозуміло, бо саме цей документ фіксує всі фактичні обставини справи, які необхідні у подальшому судді при розгляді справи, саме щодо цього документу у законодавстві закріплено суворі вимоги стосовно форми і змісту, без наявності цього документу немає подальшого провадження по справі. Детальний аналіз протоколу про адміністративні правопорушення висвітив у своїх роботах В. Доненко [15, С. 7].
Всі відомості, які повинен містити протокол про адміністративне правопорушення, за вчинення якого передбачається застосування виправних робіт (ст. 256 КпАП України), умовно поділяються на три групи:
1) відомості про обставини вчинення адміністративного правопорушення (місце, дата, сутність проступку, стаття, що передбачає відповідальність за нього, записи про додаткові процесуальні дії (наприклад, у випадку вилучення у порушника предметів або документів);
2) відомості про особу правопорушника (прізвище, ім’я, по батькові, вік, рід занять, матеріальне становище, місце проживання, місце роботи, документ, що посвідчує особу);
3) відомості щодо форми протоколу (дата, місце складання, прізвище, ім’я, по батькові особи, що його складає, прізвище, ім’я, по батькові свідків, потерпілих, якщо вони є, підписи осіб (особи, що склала протокол, особи, щодо якої протокол оформлено, свідків та потерпілих, якщо вони є), позначка про ознайомлення осіб із правами та обов’язками, передбаченими ст. 268 КпАП України, у разі відмови від підпису – спеціальний запис).
Протокол є єдиною підставою для подальшого провадження у справі про адміністративне правопорушення, за вчинення якого передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення.
Більшість повноважень щодо порушення провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, сконцентровано у органів внутрішніх справ, що і цілком об’єктивно, враховуючи об’єкт посягання (ці ж органи наділені і широкими повноваженнями щодо застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення (ст. 266 КпАП України)). У разі вчинення адміністративних правопорушень кількома особами, протокол складається на кожного порушника окремо. Завершальним етапом першої стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, є направлення протоколу по справі до суду для розгляду (ст. 257 КпАП України), окрім випадків, якщо виникають обставини, що виключають провадження (ст. 247 КпАП України).
Справи про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, розглядаються винятково в судовому порядку (ст. 221 КпАП України) і висвітленню цього питання присвятили увагу свого часу О. Павлова [162], О. Кононенко [13].
Строки розгляду таких справ, згідно з ст. 277 КпАП України, можуть дорівнюватись від однієї доби до п’ятнадцяти днів. Незрозумілим у цьому аспекті є формулювання пропозиції у перспективному законодавстві збільшити строки розгляду будь-яких справ про адміністративні проступки, а саме “...справа повинна бути розглянута в розумний строк (досить розпливчасто), але не більше одного місяця з моменту отримання уповноваженою посадовою особою адміністративного органу матеріалів відповідної справи» [8]. Як бачимо, більшість справ повинні розглядатися досить оперативно і у цьому контексті цілком логічно виглядає пропозиція щодо зменшення строку розгляду справ про адміністративні правопорушення, в тому числі за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, з максимального п’ятнадцятиденного до п’ятиденного строку, тим самим сприяючи посиленню ефекту, перш за все психологічного, впливу конфіскації та оплатного вилучення на правопорушника.
Окрім судді як основного, центрального суб’єкту у провадженні у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування виправних робіт, беруть участь також:
1) особа, щодо якої здійснюється провадження, навколо якої концентрується процесуальна діяльність всіх інших суб’єктів (при цьому слід зазначити, що, на відміну від інших категорій справ, для більшості справ про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування виправних робіт, участь особи, щодо якої здійснюється провадження, є обов’язковою);
2) потерпілий;
3) законні представники або особи, що притягується до відповідальності, або потерпілого;
4) захисник;
5) свідок;
6) експерт;
7) перекладач тощо, процесуальний статус яких визначено у ст.ст. 268-274 КпАП України.
У перспективному законодавстві, зокрема у Проекті Кодексу України про адміністративні проступки всіх учасників відповідного провадження пропонується поділити на: адміністративний орган, особу, яка притягується до відповідальності за вчинення адміністративного проступки і на права та обов’язки якої спрямовано адміністративний акт (адресат), особу, законні інтереси якої може зачіпати адміністративний акт, так звана заінтересована особа, в тому числі і потерпілий, а також особи, які сприяють розгляду адміністративної справи [8].
М. Хавронюк дещо корегує відповідну пропозицію, виділяючи адміністративний орган, суб’єкта адміністративного проступку (бо термін “адресат” не є характерним для адміністративного провадження), заінтересовану особу і розширене уточнення переліку осіб, які сприяють розгляду справи [2]. Фактично має місце перерахування всіх чинних осіб, які беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення, щоправда, із певним їх групуванням.
Розгляд справи про адміністративне правопорушення, за вчинення якого передбачається застосування конфіскації та оплатне вилучення, є центральною стадією провадження, оскільки на цій стадії суддя повинен остаточно вирішити всі питання і прийняти підсумковий правозастосовний документ – постанову, в якій або ж визнати особу винною і обрати щодо неї вид адміністративного стягнення у вигляді конфіскації та оплатного вилучення, або ж закрити провадження. При цьому саме від цієї стадії буде залежати, багато в чому, або наявність чи відсутність стадії оскарження (опротестування) постанови та виконання постанови, ефективність і реальність застосування адміністративного стягнення у вигляді конфіскації та оплатного вилучення, тобто виконання постанови.
Ст. 278-286 КпАП України детально регламентують засади розгляду справ про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, та прийняття постанови, всіх етапів цієї стадії: підготовки справи до розгляду, слухання справи, прийняття постанови, доведення її до відома (хоча існує і дещо інша точка зору в адміністративно-правовій науці, а саме – існує три етапи і доведення постанови до відома є складовою третього етапу [3, С. 56], що, по суті, істотного значення немає, бо всі ці процесуальні дії здійснюються в межах однієї стадії.
Саме під час цієї стадії, на підставі дослідження всіх доказів, суддя повинен у разі визнання особи винною у вчиненні адміністративного правопорушення, при обранні адміністративного стягнення у вигляді конфіскації та оплатного вилучення, з’ясувати адекватність виду і розміру цього адміністративного стягнення характеру адміністративного правопорушення, наявність реальних можливостей застосування конфіскації та оплатного вилучення із тим, щоб забезпечити досягнення мети цього адміністративного стягнення. Друга стадія провадження, її послідовність співпадає у загальних рисах із змістом інших видів правозастосовної діяльності. І на це роблять вказівку О. Бандурка та М. Тищенко.
Так, в теорії права відомо три системи правозастосовних операцій, які об’єднуються у три основних етапи:
1) з’ясування фактичних обставин справи, що поєднує дії, пов’язані з аналізом всіх даних, доведення їх повноти та достовірності;
2) вибір та аналіз правової норм, що знаходить прояв у встановленні часу її прийняття, юридичної сили, характеру припису тощо;
3) прийняття рішення у справі, яке є правозастосовним документом [5, С. 173].
О. Бандурка і М. Тищенко роблять слушний висновок, що дії суб’єкта адміністративної юрисдикції, який розглядає справу про адміністративне правопорушення, в тому числі за вчинення якого передбачається застосування виправних робіт, спрямовані на встановлення складу і характеру правопорушення, особи правопорушника, а також причин та умов, що сприяють неправомірному діянню, таким чином вони органічно охоплюються вищезазначеними етапами [3, С. 179].
Завершується судовий розгляд справ про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, прийняттям постанови (у перспективному законодавстві використовується термін “адміністративний акт”) [8]. Незважаючи на те, що у ст. 284 КпАП України визначено, що за змістом може існувати три види постанов, однак, враховуючи той факт, що виправні роботи не можуть застосовуватися до осіб, які не досягли повнолітті, відповідно мова може йти лише про можливість судді прийняти один із двох видів постанов:
а) про застосування (накладення) конфіскації та оплатного вилучення;
б) про закриття справи (у випадку оголошення усного зауваження, передачі матеріалів на розгляд товариського суду, громадської організації або трудового колективу, або передачі їх прокурору, органу досудового слідства чи дізнання, або наявності обставин, які виключають провадження у справі).
Постанова, як і будь-який правозастосовний документ, повинна містити певні реквізити (ч. 2 ст. 283 КпАП України), оголошуватися негайно після закінчення справи (ч. 1 ст. 285 КпАП України). Копія постанови протягом трьох днів вручається або висилається особі, щодо якої її винесено, а також на прохання потерпілого і йому. Копія вручається під розписку. У разі, якщо копія постанови висилається, про це робиться відповідна відмітка у справі (ч. 3 ст. 285 КпАП України).
Третя стадія провадження у справах про адміністративні правопорушення. За вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, є факультативною, залежить від прояву ініціативи певних осіб, виступає “загальною важливою гарантією дотримання законності і обґрунтованості застосування виправних робіт” [5, С. 176]. Враховуючи специфіку провадження у справах, що розглядаються, слід зазначити, що в даному випадку зміст цієї стадії є дещо специфічним, у порівнянні із розглядом справ про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування інших видів адміністративних стягнень.
Ч. 2 ст. 187 КпАП України передбачає, що постанова суду про накладення адміністративного стягнення, в даному випадку конфіскації та оплатного вилучення, є остаточною і оскарженню в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення не підлягає, за винятком випадків, передбачених законами України В той же час ст. 294 КпАП України закріплює положення про те, що всі постанови у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування конфіскації та оплатного вилучення, можуть бути скасовані або замінені за протестом прокурора, самим суддею, а також незалежно від наявності протесту прокурора – головою вищестоящого суду. Тобто про прояв ініціативи з боку будь-яких інших учасників провадження не може бути і мови.
Завершальною стадією провадження у справах про застосування конфіскації та оплатного вилучення є виконання постанови судді. Її сутність полягає у практичній реалізації відповідного стягнення, призначеного правопорушнику.
Як вже зазначалося у вітчизняній адміністративно-правовій науці (наприклад, роботи В. Поліщука, С. Ващенка, В. Колпакова, А. Комзюка та ін.) [76, С. 100], від того, як послідовно реалізовано постанову про адміністративне стягнення, наскільки справу доведено до завершення залежить рівень ефективності боротьби з адміністративними правопорушеннями, їх попередження, результативність виховання громадян в дусі точного та неухильного дотримання законів [7, С. 100].
Сам факт винесення постанови про застосування конфіскації та оплатного вилучення є формальністю, якщо він не доведений до свого логічного завершення. На це свого часу звернув увагу Д. Бахрах [8, С. 313]. Тільки після того, коли порушник відчув встановлені в адміністративному стягненні (зокрема у виправних роботах) правообмеження та незручності, він може усвідомити протиправність своїх дій та припинити діяльність, спрямовану на порушення законодавства. Як слушно зазначає І. Бородін, деталізуючи положення роботи М. Масленнікова, що саме в межах цієї стадії реалізуються адміністративні стягнення, що в кінцевому підсумку є показником ефективності всього провадження [6, С. 160], а можна навіть і додати, що ефективність і самого адміністративного стягнення і взагалі протидії адміністративним правопорушенням.
Література
адміністративний провадження протокол порушення
1. Богатирьов О. Методологія випровадження кримінальних покарань, альтернативних позбавленню волі. / О. Богатирьов // Право України. – 2004. – №7. – С. 21-25.
2. Богатирьов О.Г. Періоди розвитку кримінальних покарань, альтернативних позбавленню волі (історико-правовий аспект). / О.Г. Богатирьов // Юридична Україна. – 2004. – №5. – С. 63-68.
3. Богатирьов О.Г. Правове і організаційне забезпечення виховно-профілактичного впливу на засуджених, які стоять на обліку інспекцій виправних робіт: автореф. дис. … канд. юр. наук: спец. 12.00.08 / О.Г. Богатирьов. – К., 1996. – 24 с.
4. Бондаренко Г.П. Адміністративна відповідальність в СРСР / Г.П. Бондаренко. – Л.: Вища школа, 1975. – 176 с.
5. Бондаренко Г.П. Административный штраф, условия и порядок его применения в современный период: автореф. дис. … канд. юр. наук: спец. 12.00.02. / Г.П. Бондаренко. – Х., 1966. – 23 с.
6. Бородін І.Л. Адміністративно-юрисдикційний процес: монографія / І.Л. Бородін. – К.: Алеута, 2007. – 184 с.
7. Ващенко С.В. Основи адміністративного права (загальні поняття, категорії, схеми): навч. посібник. / С.В. Ващенко, М.М. Долгополова. – Запоріжжя: Юр. ін-т МВС України, 2005. – 106 с.
8. Ващенко С.В. Адміністративна відповідальність: навч. посібник. / С.В. Ващенко, В.Г. Поліщук. – Запоріжжя : Юр. ін-т МВС України, 2001. – 142 с.
9. Ващенко С.В. Провадження по виконанню постанов про накладення адміністративних стягнень: навч. посібник. / С.В. Ващенко, В.Г. Поліщук / За заг. ред. В.П. Пєткова. – Запоріжжя: Юр. ін-т МВС України, 2000. – 72 с.
10. Ведєрніков Ю.А. Адміністративне право України: навч. посібник / Ю.А. Ведєрніков, В.К. Шкарупа. – К.: Центр навчальної літератури, 2005. – 336 с.
11. Коломоєць Т.О. Штрафи за законодавством про адміністративні правопорушення України: монографія. / Т.О. Коломоєць. – Запоріжжя: Верже, 2000. – 241 с.
12. КоломоєцьТ.О. Щодо ефективності адміністративних штрафів. / Т.О. Коломоєць // Право України. – 2001. – №2. – С. 84-87.
13. Колпаков В.К. Адміністративне право України: підручник / В.К. Колпаков. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
14. Колпаков В. Адміністративний проступок: критерії, визначення / В. Колпаков // Прокуратура. Людина. Держава. – 2005. – №5 (47). – С. 51-52.
15. Лук’янець Д.М. Проблеми застосування конфіскації як адміністративного стягнення. / Д.М. Лук’янець // Право України. – 2006. – №2. – С. 110-112.
16. Максимов И.В. Система административных наказаний: понятие и признаки. / И.В. Максимов // Государство и право. – 2005. – №4. – С. 18-27.
17. Мартьянов И.В. Административная ответственность по советскому законодательству. / И.В. Мартьянов. – К.: Вища школа, 1985. – 55 с.
18. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. / М.Я. Масленников. – Воронеж: Воронежский ун-т, 1990. – 209 с.