Державні службовці і корупція
СОДЕРЖАНИЕ: Категорії та види державних сдужбовців. Вимоги до державних службовців, юридична відповідальність, підстави припинення державної служби. Природа і причини виникнення корупції. Методи боротьби з корупцією. Антикорупційна діяльність уряду України.Львівський державний університет
внутрішніх справ
Кафедра адміністративного права та
адміністративного процесу
КУРСОВА РОБОТА
з адміністративного права
на тему :
„ Державні службовці та корупція ”
Виконала :
Керницька І.І.
Науковий керівник :
Ковалів М.В.
Львів 2007
Зміст
Вступ ........................................................................................................3
Розділ 1. Державна служба в Україні ..................................................5
1.1. Поняття і види державної служби
1.2. Принципи державної служби
Розділ 2. Державні службовці :..............................................................8
2.1. Категорії та види державних сдужбовців
2.2. Вимоги до державних службовців :
2.2.1. Права і обов’язки
2.2.2. Порядок проходження державної служби
2.2.3. Обмеження пов’язані з походженням державної служби
2.3. Юридична відповідальність
2.4. Підстави припинення державної служби
Розділ 3. Корупція як соціальне явище :...............................................18
3.1. Природа і причини виникнення корупції
3.2. Основні фактори існування корупції
3.3 . Перспективи розвитку корупції
3.4. Методи боротьби з корупцією
3.5. Антикорупційна діяльність уряду
Закінчення ..............................................................................................33
Список використаної літератури .......................................................36
Вступ
Проблема корупції є однією з найбільш актуальних проблем функціонування української держави і розвитку нашого суспільства. За сучасних умов корупція стала чинником, який реально загрожує національній безпеці і конституційному ладу України. Це явище негативно впливає на різні сфери суспільного життя нашої країни : економіку, політику, управління, соціальні та правові відносини, суспільну свідомість, міжнародні зв’язки.[11,с.67]
Коли йдеться про поняття “державна служба”, важливо мати на увазі й виборних державних службовців, і державних чиновників, яких призначають на посади, оскільки як перші, так і другі є однаково підзвітними. Проте, політикам легко стверджувати, що зазначеним службовцям треба звітувати на тих самих умовах, що й громадським службовцям, тільки тому, що вони пов’язані з періодичними виборами, які передбачають більшу безпосередню підзвітність суспільству. З іншого боку, ця підзвітність може бути серйозно підірваною, якщо суспільство не усвідомлює зловживання владою чи протизаконні дії і залишається необізнаним стосовно засобів виконання державних обов’язків виборними чиновниками. Тому гласність для виборних державних чиновників не менш важлива, ніж для державних службовців, яких призначають на посади.[10, с. 5-19]
Державний чиновник частіше за інших громадян в змозі опинитися в ситуації, де конфлікт інтересів є реальним і значимим, в результаті чого може постраждати неупередженість думок і з’являється спокуса або мотив забезпечити власні, а не державні інтереси.
Відповідальність за підтримку стандартів і зниження рівня корупції на державній службі покладається на державну адміністрацію. Кримінальне право – занадто “грубий інструмент” для боротьби з корупцією на державній службі, тому що:
а) спирається на мінімум стандартів;
б) керується переважно примусом, ніж запобіганням;
в) тягар доказів лежить “на плечах” уряду.
За правильного розуміння правила напряму, що регулюють конфлікт інтересів у сфері державної служби, існує можливість створення системи захисту процесу ухвалення державних рішень. Подібна система спрямована, в першу чергу, не на розслідування дій: покарання правопорушника після того, як факт відбувся, а на зменшення ризику виникнення корупції в майбутньому. Для того, щоб система була ефективною, відповідальність щодо запобігання корупції не повинна бути внутрішнім централізованим завданням уряду, а загальною управлінською функцією, яка охоплює всі рівні керівників на державній службі.
Система корупції наявна лише там, де вона стає частиною системи управління – у багатьох випадках настільки невід’ємною, що система не функціонує без неї. Система корупції – найбільш слабке місце реформаторів, оскільки новий уряд, що зобов’язується боротися з корупцією, виявляється нездатним реформувати систему, якою він править.
Розділ 1. Державна служба в Україні
1.1. Поняття і види державної служби
Державна служба, як юридичний інститут, розглядається в такій галузі права, як адміністративне право. Розвитку законодавства про державну службу в даний час надається особливе значення. Це обумовлено, насамперед, тими змінами, що відбулися і відбуваються в нашому суспільстві і державі. У грудні 1993 року була прийнята нова Конституція - основний закон країни. Кардинально змінилася структура, функції органів державної влади, як в центральних органах, так і в регіонах. Проведені реформи привели до зміни ролі і самого державного апарата, і державних службовців. Постала необхідність підвищення ефективності функцій державного апарата, забезпечення професіоналізму державних службовців, вивчення нових аспектів і проблем державної служби в цілому. Задача законодавців, учених, фахівців ускладнена тим, що в радянський період спеціального законодавства про державну службу не було, а правове положення працівників державного апарата не відрізнялося від правового положення службовців інших державних і суспільних установ, підприємств і організацій. Статус усіх службовців визначався одноманітно і в трудовому законодавстві. Однак, зміна ситуації призвела до виділення служби в органах державної влади і управління - як особливого роду державної діяльності.
Державна служба в Україні - “це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження”.[1,Ст.1]
Актуальність даної теми обумовлена тим, що саме державний механізм є основною ланкою у структурі влади. Цей механізм приводиться в дію людьми, а його функції залежать від кадрового складу. Отже питання комплектування організованої діяльності державного механізму здобувають одне з першорядних значень.
Служба в державних органах, державних і громадських організаціях є одним із видів соціальної діяльності людей. Служба державі нерозривно звязана з самою державою, її роллю в житті суспільства. Це одна з сторін діяльності держави щодо організації і правовому регулюванні особового складу державних органів, інших державних організацій. Державна служба - це насамперед служіння державі, тобто виконання за її дорученням визначеної діяльності щодо реалізації задач і функцій держави в державних органах і установах, яке грунтується на принципах гуманізму і соціальної справедливості, демократизму і законності в інтересах народу України. Таке визначення державної служби дозволяє відмежувати державно-управлінську діяльність від діяльності фахівців у народному господарстві, у соціально-культурній сфері, а також відмежувати державну службу й інші види служби. [4,с.317]
1. 2 . Принципи дежавної служб и
Державна служба будується відповідно до визначених принципів, тобто за основними началами, що визначають її характер. Принципи:
- верховенство Конституції і Законів над іншими нормативними правовими актами, посадовими інструкціями (принцип законності);
- пріоритет прав і волі людини і громадянина й обовязок державного службовця дотримувати і захищати їх (служіння народу України);
- єдність системи державної влади, принцип поділу влади на виконавчу, законодавчу і судову, обовязковість державних рішень для органів і керівників (демократизм і соціальна справедливість),
- рівний доступ до служби (тобто незалежно від національності, соціальної приналежності, переконань і так далі);
- принцип єдності основних вимог до державної служби: професіоналізм, компетентність, чесність, відданість справі, гласність у її здійсненні; персональна відповідальність за виконання службових обовязків і дисципліни, дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, обєднань громадян. [1,Ст.3]
Державна служба зобовязана своїм виникненням державі. З її виникненням і розвитком стала розвиватися і служба, маючи своїм призначенням реалізацію задач і функцій держави в різноманітних областях життєдіяльності суспільства, будучи необхідним елементом управління. Організуюча діяльність держави охоплює різноманітні сфери діяльності суспільства, тому державна служба регулюється нормами не тільки адміністративного права, але і нормами інших галузей права.
Особливості праці державного службовця, а саме те, що він не робить матеріальних цінностей безпосередньо, але допомагає державі реалізовувати власні функції і задачі ставить за обовязок державі забезпечувати службовця матеріально. Тому покладені на нього обовязки державний службовець виконує на оплатній основі. У такий спосіб рисами державної служби, які відрізняють її від роботи в будь-яких інших сферах матеріального виробництва чи громадських організаціях є: здійснення її на професійній основі за винагороду від держави, спеціально підготовленими для цього працівниками, урегульованість нормами цілого комплексу галузей права. Державна служба є однією зі сторін організаційної діяльності держави і зміст її складає практична реалізація функцій і задач держави. [14, с. 80-85]
Розділ 2. Державні службовці
2 . 1 . Категорії та в иди державних службовців
Вагоме значення для з’ясування статусу державного службовця має питання класифікації державних службовців, їх можна розподілити на різні види в залежності від:
— розподілу державної влади — державних службовців органів законодавчої, виконавчої, судової влади;
— характеру державної служби — цивільні та спеціалізовані державні службовці;
— обсягу посадових обовязків — посадові особи і особи, що не є посадовими;
— характеру повноважень, що визначають роль і ступінь участі у здійсненні державно-владних функцій — керівники, спеціалісти, технічні виконавці. [5,с.90-93]
Основними критеріями класифікації посад державних службовців, згідно ст. 25 Закону “Про державну службу”, є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу.Встановлюються такі категорії посад службовців:
перша категорія – посади голів державних комітетів, що не є членами Уряду України, голів інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, Постійного Представника Президента України в Республіці Крим, представників Президента України в областях, містах Києві та Севастополі, перших заступників міністрів, перших заступників голів державних комітетів, що входять до складу Уряду, керівників Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України та інші прирівняні до них посади;
друга категорія – посади заступників керівника Адміністрації Президента України, заступників керівника Секретаріату Верховної Ради України, заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України, керівників структурних підрозділів Секретаріату Верховної Ради України, секретаріатів постійних комісій Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, радників та помічників Президента України, Голови Верховної Ради України, Премєр-міністра України, заступників міністрів, заступників голів державних комітетів, які входять до складу Уряду, перших заступників, заступників голів комітетів та інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, першого заступника Постійного Представника Президента України в Республіці Крим, перших заступників глав обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
третя категорія – посади заступників керівників структурних підрозділів, завідуючих секторами, головних спеціалістів, експертів, консультантів Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України, заступників Постійного Представника Президента України в Республіці Крим, заступників глав обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, представників Президента України в районах, міст Києва та Севастополя, начальників управлінь, самостійних відділів у складі міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади та інші прирівняні до них посади;
четверта категорія – посади спеціалістів Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України, заступників начальників управлінь, самостійних відділів (підвідділів) міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади, керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
пята категорія – посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, заступників представників Президента України в районах, районах міст Києва та Севастополя, заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, спеціалістів апарату цих адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
шоста категорія – посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, спеціалісти управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
сьома категорія – посади спеціалістів районних, у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади.
Віднесення існуючих посад державних службовців, не перелічених у цьому розділі, а також віднесення до відповідної категорії нових посад державних службовців проводиться Кабінетом Міністрів України за погодженням з відповідним державним органом. [13,с. 91-100]
Вивчаючи питання про види державної служби, слід мати на увазі, що на законодавчому рівні це питання не врегульоване. Немає єдиної думки з цього приводу і в науці. Найчастіше державну службу класифікують на такі види, як:
а) службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади;
б) цивільну та мілітаризовану (воєнізовану) службу;
в) цивільну (в органах законодавчої, виконавчої влади) та спеціалізовану (військову, дипломатичну, митну, в правоохоронних органах та ін.).
2. 2. Вимо ги д о д ержавних с лужбовців
2. 2 . 1. Обовязки і права державних службовців.
Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу такого змісту: Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обовязки.
Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.”
Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які визнані у встановленому порядку недієздатними; мають судимість; у випадку прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками; в інших випадках, встановлених законами України.
Державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обовязки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця. Згідно ст. 10 Закону “Про державну службу” основними обовязками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обовязків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обовязків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обовязків, ініціатива і творчість в роботі.
Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобовязаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.
Державні службовці мають право: користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції; на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян; вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця; на оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи; безперешкодно ознайомлюватись з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення; на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обовязків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії; вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри; на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці; на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу; захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку. Конкретні обовязки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції. [6,с.76-78]
2. 2 . 2. Порядок проходження д ержавної с лужби
Закон передбачає і такий процесуальний аспект державної служби, як її проходження, що включає порядок поступлення, перебування і звільнення зі служби. Також уведена стаття про просування по державній службі. Вона гарантує просування, за умови успішного виконання посадових обовязків, з урахуванням результатів стажування, проходження, підвищення кваліфікації чи перекваліфікації, рекомендації атестаційної комісії. Слід також зазначити наявність статті, що встановлює підстави та порядок відставки державного службовця. Закон встановлює порядок відставки осіб, що заміщають конституційні й адміністративні посади, називаючи тимчасову відставку, за заявою особи, яка займає вищу чи головну державну посаду, у звязку зі скасуванням державної посади. У такий спосіб законодавство надає державним службовцям додаткові гарантії від неправомірного звільнення. Прийняття на державну службу на посади третьої - сьомої категорій, передбачених статтею 25 цього Закону, здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України. Порядок проведення конкурсу для вступу на державну службу регулюється Положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України. дані про вакансії посад державних службовців підлягають публікації та поширенню через засоби масової інформації не пізніш як за один місяць до проведення конкурсу.
Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Уряду України, глави місцевих державних адміністрацій мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно з штатним розписом і категорією, що відповідає посаді. Порядок перебування на державній службі таких осіб установлюється відповідними органами.
2. 2 . 3. Обмеження, повязані з проходженням державної служби
Державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, згідно ст. 5 Закону України “Про боротьбу з корупцією” не має права:
а) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;
б) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);
в) входити самостійно (крім випадків, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства), через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств, організацій, спілок, обєднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;
г) відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію.
Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу. [13,с. 91-100]
Інші обмеження, повязані з проходженням державної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються виключно законодавчими актами України [2,ст. 16 ]
2. 3. Підстави припинення правовідносин
Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України (звільнення за власним бажанням, по переводу, у звязку з переїздом на нове місце проживання), стаття 30 Закону “Про державну службу” передбачає наступні підстави для припинення державної служби:
1) порушення умов реалізації права на державну службу (відсутність відповідної освіти або професійної підготовки, непроходження конкурсного відбору і т.п.);
2) недотримання повязаних із проходженням державної служби вимог (вчинення корупційних дій або інших дій, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органа);
3) досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби;
4) відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії, за станом здоровя, у випадках принципової незгоди з рішенням держоргану чи посадової особи, примушування до виконання рішення, яке суперечить чинному законодавству, або може завдати шкоди громадянам чи підприємствам; етичних перешкод для перебування на службі;
5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (наявність близьких родинних звязків; притягнення до кримінальної відповідальності; судимість; визнання в результаті захворювання недієздатним);
6) відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги;
7) неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів.
За державними службовцями, які займали посади першої категорії не менше трьох років і звільнені у звязку із зміною складу органу, де вони працювали, або закінченням терміну повноважень цього органу, зберігається середньомісячний заробіток на період працевлаштування, але не більше одного року.
У разі відставки державного службовця, який не досяг пенсійного віку, але має достатній для призначення пенсії стаж (для чоловіків - 25, для жінок - 20 років) і відпрацював на посадах першої чи другої категорії не менш як пять років, йому виплачується щомісячно 85 відсотків його посадового окладу з урахуванням надбавок за ранг та за вислугу років до досягнення пенсійного віку.
2.4. Юридична відповідальність державних службовців
Особи, винні у порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним законодавством. Вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, будь-якого із зазначених у законі корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до пятдесяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян і звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави. Таким особам забороняється займати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їх звільнення.
Також передбачена відповідальність за порушення спеціальних обмежень, встановлених для осіб, уповноважених на виконання функцій держави. Так, порушення особою обмежень, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративне стягнення у вигляді штрафу від пятнадцяти до двадцяти пяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Повторне протягом року порушення будь-якого із зазначених обмежень тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти пяти до пятдесяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання функцій держави. [2,ст.5]
Порушення особоювимог щодо декларування доходів тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від пятнадцяти до двадцяти пяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання функцій держави, а також є підставою для відмови у призначенні на посаду та для позбавлення права балотуватись у депутати або на виборні посади в державні органи.
Неподання або невчасне подання державним службовцем відомостей про відкриття валютного рахунку в іноземному банку тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від пятнадцяти до двадцяти пяти неоподаткованих мінімумів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання функцій держави.
Розділ 3.Корупція як соціальне явище
3.1. Природа і причини виникнення української корупції
Поняття корупції у загальноприйнятому розумінні цього явища вперше було сформульовано 34-ю Сесією Генеральної Асамблеї ООН у 1979 р. Фахівцями цієї організації корупцію визначено як «виконання посадовими особами будь-яких дій або ж бездіяльність у сфері виконання їх посадових повноважень за винагороду у всякій формі в інтересах того, хто надає цю винагороду, як з порушенням посадових інструкцій, так і без їх порушення».
Закон України «Про боротьбу з корупцією» трактує корупцію як «діяльність осіб, уповноважених на виконання функції держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, які не передбачаються чинним законодавством». [2,Ст.3]
Як у кожному українському законі, який пишеться, так би мовити, для себе, законодавці залишили декілька хороших дірок. По-перше, якщо уповноважена особа протиправне використала свої повноваження не «з метою отримання матеріальних благ» тощо, а тому, що, наприклад, його попросила дружина, то, виходить, це вже аж ніяк не корупція. І єдиний шанс довести суду обґрунтованість такого звинувачення – переконати його у тому, що отримана нагорода не передбачена законодавством. У нашому прикладі цього зробити не вдасться. [ 7, с. 30-31.]
Інша сторона цього визначення ще цікавіша. Законом встановлюються такі суб’єкти корупційних діянь: державні службовці, народні депутати України, АРК та Інших органів законодавчої влади. Для відновлення соціальної справедливості у 1997 році до почесного списку внесли і посадових осіб місцевого саморядування.
Ряд фахівців намагаються кваліфікувати корупцію, піддавши це явище певній структуризації. Наприклад, М. Джонстон у своїй праці «Політичні наслідки корупції» визначає чотири головні її типи:
– хабарництво у торгівлі, повязане з функціонуванням чорного ринку, протизаконними фінансовими та майновими операціями, ухиленням від сплати податків, фальсифікацією фінансових документів.
– патронажна система, що виникає, як правило, тоді, коли реалізація незаконних угод концентрується в руках обмеженої кількости осіб або організацій. Діячі, які контролюють патронажні системи, намагаються монополізувати владу аж до встановлення повного контролю за діяльністю леґітимного уряду .
– непотизм (дружба або кумівство) призводить до виникнення несправедливих великих поступок при укладанні угод, призначення родичів на вузлові посади в системі управління, пільгової купівлі власности, доступу до твердих валют тощо
Наявність та процвітання усіх чотирьох типів корупції в Україні є свідченням того, що українська корупція є системною. На відміну від розвинених країн, де корупція часто вражає яку-небудь одну складову частину політики – впливову спілку чи політичну партію, наприклад. Україна ж є менш захищеною системою інститутів і «охоронними організаціями», що дозволяє більшості тих, хто має «доступ до корумпованого тіла», використовувати його для того, щоб просто вижити, а привілейованій меншості – продовжувати своє збагачення.
Щодо першої категорії (більшості), то основною детермінантою корупції залишається низька заробітна платня, в основному серед державних службовців. Це призводить до появи «мертвих душ» у державних списках, незрозумілих та невиправданих відряджень, залучення «себе як експерта собі» для надання консультацій (та отримання за них відповідної платні). Розвиток т.зв. «медичного та освітнього шантажу» теж належить до цієї сфери.
Щодо другої категорії (меншості), то я утримаюсь від будь-яких теоретичних доповнень. За тим же законом «Про боротьбу з корупцією», вони повинні оприлюднювати свої податкові декларації та повідомляти про відкриття закордонних рахунків.
3.2.Основні фактори існування корупції
Тут вже побіжно були згадані декілька причин корупції. Далі буде проведено їх систематизацію. Зокрема, у Концепції боротьби з корупцією виділено передумови, властиві певною мірою усім країнам перехідного типу, а також ті, що пов’язані з прорахунками та іншими недоліками у проведенні суспільних перетворень безпосередньо в Україні. Публічне визнання багатьох факторів вже можна було б вважати першим кроком на шляху боротьби з корупцією, якби він не був і останнім. [ 7, с. 30-31.]
Отже, передумовами корупції у країнах перехідного типу є:
– відсутність стратегії формування нового суспільного ладу;
– недооцінка ролі державного регулювання у перетвореннях;
– наявність політичних сил, що прагнуть повернення до старого ладу;
–залишки роздутого старого апарату необґрунтовано широкими повноваженнями;
– зміна форм власности й утворення корпоративних угрупувань і кланів;
– прагнення усіх, навіть кримінальних структур, вирішити свої проблеми через державний апарат;
– масова зміна законодавчих і правових норм, послаблення контролю за їх виконанням;
– значне збільшення кількості майже не обізнаних з національним законодавством і правопорядком іноземних підприємців та інвесторів, які стали легкою здобиччю корупціонерів;
Передумови корупції в Україні:
– декларативність багатьох реформаторських намірів та рішень влади, їх обмеженість, зволікання та непослідовність у проведенні реформ;
– переведення державної власності у приватну в інтересах окремих груп, тіньових структур і кланів;
– криміналізація економічних відносин;
– пасивність правоохоронних та інших державних органів щодо притягнення винних у корупційних вчинках до відповідальності, що стало стимулом безкарності корупційних діянь;
– поширеність у суспільстві думки про корумпованість влади,про пріоритетність більш жорстокого покарання винних у вчиненні корупційних діянь, а не усунення причин та умов останніх;
– сприяння формуванню таких уявлень через засоби масового впливу на населення за відсутності спрямованої антикорупційної протидії.
За змістом виділяються такі групи безпосередніх причин та умов розвитку корупції:
– політичні (замкнутість системи управління, її повільний розвиток, відсутність системи виховання патріотичних почуттів, моральних якостей, поверховість у проведенні антикорупційної політики, відсутність державної ініціативи щодо створення громадських формувань, незалежних недержавних структур для зростання активності населення у боротьбі з корупцією);
– економічні (несприятливий режим діяльності підприємств, відсутність прозорості багатьох економічних процесів і т.п.);
– правові (відсутність цілісної системи антикорупційних засобів, невизначеність відповідальності за корупційні діяння, формальний характер чинної системи декларування доходів, неповне визначення субєктів, нецілеспрямованість правоохоронних органів щодо виконання правових вимог у виявленні корупційних діянь, викритті винних у їх вчиненні);
– організаційно-управлінські (відсутність чіткої регламентації діяльності посадових осіб, поширеність у кадровій політиці випадків заміщення посад через знайомство, відсутність механізмів унеможливлення прийняття на службу лідерів і членів злочинних угрупувань, відсутність окремих працівників, що контролювали б цю сферу);
– соціально-психологічні (нерозвиненість громадянської свідомості, корислива спрямованість державних службовців, професійна та моральна деформація частини керівників, що виявляється у поблажливому ставленні до корупції) та ін.
Варто зазначити і той факт, що, хоча суд не входить у десятку найкорумпованіших інститутів, судова гілка влади у нас є майже підконтрольною виконавчій, що ніяк не сприяє об’єктивності процесів.
3.3. Перспективи розвитку протидії корупції
На початку уже перераховано елементи законодавчої бази боротьби з корупцією. Вказано і на деякі «дірки» у Законі «Про боротьбу із корупцією» 1995 року. Варто зазначити, що серед усіх документів найліпшу оцінку від міжнародних і вітчизняних експертів отримала Національна програма боротьби з корупцією, розроблена Міністерством юстиції у 1997 р. Її неофіційна назва – «Чисті руки». Станом на 1 січня 1998 року Програма мала бути виконана. Цікаво, що саме на 1998 рік припадає пік публікацій про «розквіт» корупції в Україні, її наслідки і бездіяльність влади.
Метою ж цієї нереалізованої Програми було створення передумов для боротьби з корупцією, тому заходи її носили переважно профілактичний, проте невідкладний характер. Більшість її пунктів починались з таких слів: подати КМУ, розробити для КМУ, запропонувати, вивчити досвід і т.д. Програмою не було передбачено звітування перед громадськістю про наслідки її реалізації та рівень корумпованости в країні. Лише таким чином, вирішили її автори, можна збільшити рівень довіри до влади серед українців, і міжнародного співтовариства до України. Фактично, держава зробила вигляд, що вона щось робить, а громадськість зробила вигляд, що вона в це вірить.
Логічним продовженням Програми стала Концепція з тією ж назвою. Цей проект був розрахований на 1998-2005 роки, проте в ньому зазначалося, що: «Невідкладні заходи щодо запобігання і протидії корупції доцільно здійснити протягом 1998 р., а ті, що потребують тривалого розроблення і впровадження, – у найближчі 2-3 роки». Реальних результатів мало бути досягнуто у 2005 році.
Варто відзначити і деякі позитивні зрушення у цьому процесі. Зокрема, проект інтернетизації уряду і місцевої влади. Він дозволить частину розрахунків та документації проводити через інтернет, а не заносити їх з поклоном у незліченні кабінети. Планувалося, що корупції «у особливо великих розмірах» він не елімінує, проте зменшить число контактів з бюрократією.
Методи боротьби або стримування корупції у процесі реформ полягають у розвитку культури етики й здійсненні заходів, що сприяють підзвітності та гласності.
Деякі особи вважають, що все, чого треба вжити, – застосувати закон, що криза – не результат широкомасштабної корупції, а наслідок недостатнього примусу.
Якщо б припинення корупції полягало тільки у використанні системи примусів, то дана проблема вже не існувала би. Навіть у країнах із найвищим рівнем корупції є закони, що забороняють корупцію на державній службі. Але, на жаль, цих законів просто ніколи не дотримуються, а система підзвітності ігнорується. Протидія корупції не може бути зведеною тільки до процесу прийняття законів. Головне полягає у спонуканні системи до праці, спрямовуючи поведінку людей у позитивний бік.
Досить часто сьогодні лунають пропозиції щодо покарання головних винуватців у наявній ситуації. Дехто стверджує, що процес реформ має стати більш рішучим або спрямованим на зміну системи, а не таким, що “озирається на минуле” і карає “старих” порушників. Щоб покарати головних винуватців, має існувати керівництво, здатне до значних реформ, а механізми примушування повинні бути дійовими і владними. Перевага орієнтації на майбутнє, а не на минуле полягає у мінімальній опозиції. Особи, які вже встигли злочинним шляхом збагатитися (і хто часто перебуватиме усередині могутньої “еліти”) антикорупційну програму не розглядатимуть за пряму особисту загрозу. Необхідно, щоб антикорупційна програма знаходила підтримку у вищих політичних колах дієво, а не у гаслах.[12, с. 55-61.]
У багатьох дослідженнях причин адміністративної корупції наголошується на живучості традиційних цінностей та звичаїв, що суперечать запитам сучасної бюрократії. У бюрократів існує два набори цінностей. Хоч вони й виховані в межах сучасних організацій, в душі, однак, є прибічниками традиційних норм. Сила традиції виявляється надто потужною: якщо навіть бюрократ визнає традиційні цінності потужного суспільства, він постійно змушений ними поступатися. Наприклад, щоб уникнути звинувачень у невдячності, політики й вищі державні чиновники повинні оточувати себе своїми земляками, а також найближчими родичами, добирати для себе на роботу працівників не за професійними якостями, а за показниками особистої відданості чиновнику. Зазначена ситуація викликає у деяких державних чиновників труднощі щодо пристосування до деперсоніфікованих, не заснованих на особистих інтересах, правових вимог сучасної демократії. Якщо ситуація “нагорі” турбує державних чиновників, звичайна людина повинна відчувати збентеження й хвилювання.
З урахуванням наведеного, можливим вбачається здійснення таких заходів:
1. Розробка наведеного процесу ухвалення рішень таким чином, щоб до цього не залучати тих державних службовців, які можуть опинитися під тиском своєї сім’ї або клану.
2. Широке оприлюднення згаданих вказівок, підкреслюючи той чинник, що державні чиновники перебувають у певних межах і не можуть діяти на власний розсуд.
3. Введення ефективної системи підвищення кваліфікації державних службовців всіх рівнів разом із формуванням і розповсюдженням чітко визначених етичних норм та правил поведінки.
4. Посилення (або запровадження) адміністративних заходів, що забезпечать відповідальність керівників усіх рівнів за існування корупції у межах їх компетенції.
Багато заходів, здійснених в ході реформи державної служби, також можуть дати позитивний ефект для стримування корупції. Це і відміна непотрібних процедур і ліцензій, численних узгоджень, спрощення податкової системи, створення робочих місць, за які люди трималися б і цінували їх, а не ризикували втратити через хабарництво. Ось лише деякі приклади реформ, спрямованих на більш якісне надання послуг, які також зменшують масштаби корупції. Контроль майна й доходів вищих державних чиновників чітко спрямовано на досягнення підзвітності та покликано протидіяти корупції.
Періодичне надання посадовими особами декларацій про доходи, майно й борги є одним із основних інструментів збереження “чистоти” на державній службі. Хоча, звичайно, оприлюднення майна і доходів не буде чітко виконуватися тими, хто бере хабарі, проте змусить їх зафіксувати своє фінансове становище і створить основу для можливого подальшого судового розслідування. Зазначене переконає громадськість, наприклад, у тому, що будь-яке неоприлюднене майно і кошти можна вважати за такі, що придбані незаконним шляхом.
При цьому слід враховувати, що контроль може виявитися наполегливим і втручатися в особисте життя людини, особливо, якщо він поширюється на близьких членів сімей державних службовців.
Делікатність процесу полягає не стільки в тому, щоб визначити критерії майна й чиновників, які повинні подавати декларації, а скоріше, – уточнити масштаб доступу суспільства до таких декларацій. Показовою має бути вся необхідна для досягнення громадського спокою інформація, а не те, що бажають, або не бажають оприлюднювати найактивніші опоненти.
Потрібно розуміти, що за відсутності ефективних каналів зв’язку між тими, хто захищає закони і тими, хто виконує бюрократичну роботу, перші будуть неспроможними ефективно виконувати свої обов’язки, а останні – незадоволеними, позбавленими мотивації та безсилими протидіяти корупції. Необхідно розробити такі процедури, щоб скарги, які викликають довіру, могли доводитися до відома і розслідуватися, а скаржники не наражали на небезпеку своєї кар’єри або, власне, себе на ризик розплати в майбутньому.
Процедуру роботи зі скаргами щодо негативної поведінки керівництва необхідно переглянути, створивши механізм, за допомогою якого державні службовці могли б повідомляти про підозрілі випадки корупції або неналежну поведінку без ризику розплати або перешкод для своєї кар’єри; необхідно, щоб вони могли забезпечити незалежну оцінку скарг, щоб громадяни могли діяти відповідно до принципів рівності й природної справедливості. Процедура оскарження також має забезпечувати відповідні дії для таких категорій осіб:
1. Простих людей, які зазнали збитків в результаті рішення, що стосувалося їх особисто, і які вважають себе жертвами корупції (у крайньому разі), або неналежного керівництва.
2. Державних службовців, які вважають, що начальник є корумпованим, проте у них не вистачає сміливості відкрито подати скаргу у середині організації.
Поки державні службовці, які знають про серйозні порушення у бюрократичному апараті, не заявлять про це, малоймовірно, що їх начальники дізнаються про них до моменту заподіяння значної шкоди.[15,с. 28-29]
| 3.5. Антикорупційна діяльність уряду | |
|