Экономико-правовой статус отходов как вторичного сырья
СОДЕРЖАНИЕ: Оценка ресурсной ценности отходов, их правовой статус согласно отечественным и европейским стандартам. Выяснение права собственности вторичное материальное сырье при приватизации имущественных комплексов. Определение статуса объектов накопления отходов.Содержание
Введение
1. Предпосылки возникновения и содержание проблемы
2. Отходы или вторичное сырье (вторичные материальные ресурсы)
3. Статус объектов накопления отходов
4. Право собственности на отходы
Выводы
Использованы источники
Введение
Тема работы Экономико-правовой статус отходов как вторичного сырья.
Принадлежность накопленных на предприятиях отходов производства к категории вторичных ресурсов актуализирует вопрос определения права собственности на них. Если в процессе приватизации объекты накопления отходов не оценены как материальные активы и переданы новому владельцу (отдельно или в составе имущественных комплексов) без надлежащего оформления права собственности, то возникают основания считать такие объекты собственностью государства. В работе предложен механизм решения соответствующих вопросов.
1. Предпосылки возникновения и содержание проблемы
Многие виды отходов добычи, обогащения и химико-металлургической переработки минерального сырья, накопленных на сегодня в Украине (в отвалах, шламохранилищах, отстойниках и других накопителях), характеризуются содержанием полезных компонентов, которое близко к их концентрации в природных месторождениях или даже превышает ее. Кроме того, отходы выступают в качестве заменителей или альтернативы нерудного сырья и топливно-энергетических материалов. В силу этого такие ресурсные источники приобретают все больший коммерческий интерес.
По состоянию на 2009 г., кадастровым учетом, который ведется Государственной геологической службой Украины, охвачены 689 техногенных месторождений полезных ископаемых и техногенно перспективных объектов. Использование отходов в качестве вторичного сырья стремительно возрастает. В ежегодном измерении их объемы увеличились с 75,8 млн. т в 2000 г. до 169,2 млн. т в 2007 г., хотя кризисное падение (с 2008 г.) коснулось и этой категории ресурсов (см. табл.1).
Между тем имеющиеся в отечественном законодательстве противоречия и неполнота норм в части отношений права собственности на отходы как на вторичное сырье во многих случаях приводят к противоречиям между интересами государства и новых собственников, к судебным искам и т. п., а следовательно - к торможению в освоении этих ресурсов, из-за чего общество несет экономические потери. В частности, остается недостаточно выясненным право собственности на отходы как на вторичное сырье при приватизации имущественных комплексов, в чьем составе находятся отходы, которые накопились в предыдущие годы и в отношении которых выявлена ресурсная ценность.
Таблица 1. Характеристика ресурсного потенциала отходов минерального происхождения (млн. т)
| Виды отходов |
Годы |
2008 г. в % к 2002 г. |
Объемы накопления на конец 2008 г. |
||||
| 2002 |
2008 |
||||||
| образование |
использование |
образование |
использование |
образование |
использование |
||
| Доменные шлаки. |
13,34 |
7,87 |
14,21 |
9,29 |
106,5 |
118,0 |
80,00 |
| Сталеплавильные шлаки |
7,15 |
9,30 |
7,19 |
5,00 |
100,6 |
53,8 |
119,11 |
| Ферросплавные шлаки |
1,06 |
0,55 |
1,19 |
1,03 |
112,3 |
187,3 |
18,14 |
| Золы и шлаки ТЭС |
7,28 |
1,62 |
8,98 |
1,08 |
123,4 |
66,7 |
303,15 |
| Отходы угледобычи и |
|||||||
| углеобогащения |
39,52 |
3,67 |
31,64 |
2,95 |
80,1 |
80,4 |
1066,33 |
| Железосодержащие от- |
|||||||
| ходы металлургического |
|||||||
| производства |
25,24** |
14,61** |
23,69 |
12,74 |
93,9 |
87,2 |
906,5 |
| Красные шламы |
1,23 |
0,04 |
1,84 |
0,074 |
149,6 |
185,0 |
34,40 |
| Фосфогипс |
0,22 |
0,017 |
0,75 |
0,023 |
340,9 |
135,3 |
37,80 |
* Рассчитано поданным Госкомстата Украины. ** За 2003 г.
На такой почве возникают попытки отчуждения у предприятий наиболее ресурсно ценных отходов, получения в обход предприятий лицензий на опытно-промышленную и промышленную эксплуатацию объектов накопления этих отходов, спекулятивного предоставления им статуса техногенных месторождений, а также другие конфликтные ситуации или, наоборот, торможение соответствующих процессов.
В свое время (начиная с 2000 г.) наибольший общественный резонанс получило решение вопроса собственности на ресурсно ценные отходы завода Днепр-спецсталь в Запорожье (Балка Средняя), по поводу чего понадобилось даже вмешательство Правительства.
Одним из последних (2009 г.) примеров таких конфликтов являются противоречия, возникшие вокруг определения права собственности на отходы ОАО Криворожсталь. Предмет спора - железосодержащие шламы металлургического (агломерационного, доменного и сталеплавильного) производства, накопленные на территории этого предприятия. В состав материальных активов, отраженных на балансе общества к моменту его корпоратизации, указанные отходы включены не были и в уставный фонд (в собственность) предприятия не передавались. Согласно Закону Украины Об отходах (ст. 10), в случае приватизации предприятия право собственности на отходы переходит к новым собственникам. Но эта норма касается именно отходов, а не вторичных продуктов (ресурсов), которыми эти отходы являются по сути. В частности, для них существуют и уже внедрены технологии утилизации. Таким образом, в зависимости от того, то ли это собственно отходы, то ли вторичное металлургическое сырье, может решаться вопрос собственности на объекты их накопления - в пользу государства или ОАО Криворожсталь. Правовая коллизия очевидна. Предлагается провести соответствующую экспертизу и т. п., но ведь вопрос следует ставить в контексте не разового разрешения конфликтной ситуации, а ее системного урегулирования.
Законом Украины Об отходах достаточно четко определена процедура перехода права собственности на отходы при приватизации государственных предприятий. В частности, установлено, что предприятия, на которых образуются отходы, являются одновременно их собственниками. Не так однозначно стоит вопрос относительно отходов в качестве вторичного сырья (вторичных материальных ресурсов). Действующие нормативные акты (прежде всего, Закон Украины Об отходах (ст. 10) и Кодекс Украины о недрах (ст. 5 и 42)) содержат в этом отношении противоречивые нормы: с одной стороны, предприятия, на которых образуются отходы, признаются их собственниками и несут полную ответственность за безопасное обращение с ними, а с другой - при установлении ресурсной ценности отходов и предоставлении их накоплениям статуса техногенных месторождений полезных ископаемых они входят в Государственный фонд недр и тем самым попадают под контроль государства. Кроме того, не определен четко статус исторических свалок прошлых лет, эксплуатация которых завершена.
2. Отходы или вторичное сырье (вторичные материальные ресурсы)
На протяжении почти 10 лет вопрос принадлежности отходов к собственно отходам или к вторичному сырью периодически актуализируется в попытках вывести отдельные группы отходов из сферы действия Закона Украины Об отходах и ввести новое определение понятия отходы, разграничивая его с понятием вторичные материальные ресурсы. Однако, по моему мнению, такие попытки не имеют оснований как с учетом европейских и мировых стандартов, так и содержательно, поскольку в определенных условиях любые отходы могут перейти в категорию вторичного сырья (то есть могут использоваться), и заранее никакого регламентного разграничения между ними быть не может.
Несмотря на определенность в действующем отечественном законодательстве понятий отходы, отходы как вторичное сырье, вторичные ресурсы, до последнего времени среди специалистов сохраняются расхождения в содержательном толковании этих терминов, что, в свою очередь, в ряде случаев приводит к принятию неадекватных управленческих решений и лоббированию частных интересов. Речь идет о внесении изменений в ст. 4 Закона Украины Об отходах (Закон от 7 марта 2002 г. № 3073-III), согласно которым ...особенности регулирования отношений вчасти обращения с... вторичными материальными или энергетическими ресурсами... определяются соответствующими законами. К настоящему времени в Украине специальный закон о вторичных ресурсах отсутствует, поэтому правоотношения по поводу отходов и вторичных ресурсов регулируются действующим законодательством.
В нормативно-правовом поле Украины определены следующие понятия. Согласно Закону Украины Об отходах (с учетом изменений к нему от 21.01.2010 г.), отходы - это любые вещества, материалы и предметы, образовавшиеся в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), которые полностью или частично утратили свои потребительские свойства и не имеют дальнейшего использования по месту образования или выявления и от которых их собственник избавляется, намерен или должен избавиться путем утилизации или удаления.
Согласно ГСТУ 4462.0.01:2005:
- вторичное сырье - это отходы, для утилизации и переработки которых существуют соответствующие технологии и организационно-производственные и (или) экономические предпосылки и которые используют вместо первичных материальных или энергетических ресурсов, сырья, материалов;
- вторичные ресурсы - это совокупность отходов, которые по своим вещественному составу и физико-механическим свойствам пригодны для использования в качестве вторичного сырья.
Приведенные определения отражают некоторую последовательность. Если вторичное сырье - это отходы, которые используют, то вторичные ресурсы - это, отходы, которые пригодны для использования. Между тем во всех определениях доминирует толкование вторичных ресурсов, прежде всего, как отходов.
В соответствии с современными европейскими подходами (изложенными, в частности, в Директиве 2008/98/ЕС), вещество или предмет, полученные в процессе производства, главной целью которого не является их образование, считаются не отходами, а побочными продуктами, если выполняются следующие условия:
а) установленным является дальнейшее использование этих вещества или предмета;
б) вещество или предмет можно использовать непосредственно без дальнейшей обработки - кроме той, которая предусмотрена обычным производственным процессом;
в) вещество или предмет производятся как интегральные составляющие процесса производства;
г) вещество или предмет соответствуют необходимым товарным и экологическим требованиям, а также требованиям в части охраны здоровья при установленном использовании и не приводят к общим негативным воздействиям на окружающую природную среду и здоровье людей.
Упомянутая директива вводит также понятие конец статуса отходов, означающее, что некоторые отходы перестают быть отходами (в смысле определения отходы), когда осуществляется их утилизация (включая переработку) и они отвечают определенным критериям, которые должны быть разработаны при следующих условиях:
а) вещество или предмет широко употребляются для определенных целей;
б) существуют рынок такого вещества или такого предмета или потребность в них;
в) вещество или предмет соответствуют техническим требованиям для определенных целей и не противоречат действующему законодательству и стандартам, применяемым к продуктам;
г) использование вещества или предмета не приведет к общему ухудшению состояния окружающей природной среды и здоровья людей.
С этой точки зрения, отходы, которые в технологическом цикле по утвержденным регламентам перерабатываются на определенные виды продукции, для данного производства не являются отходами и, соответственно, не классифицируются как отходы. Не подпадают под категорию отходов и вновь образованные вещества, если они образуются в одном производстве, а используются в другом и подпадают под действие нормативных документов (ГСТУ, ГОСТ, ТУ, СП) как сырье для производства определенных видов продукции. При этом движение и учет таких продуктов на предприятии должны быть отражены в технологических регламентах производства, где они образуются и используются.
Если те или иные вещества (продукты, остатки) удаляются с предприятия в шламонакопители или другие объекты, сохраняются на его территории, передаются другим предприятиям (при отсутствии нормативных документов на них как на сырье для производства определенных видов продукции), то они подпадают под категорию отходов и подлежат соответствующему учету.
3. Статус объектов накопления отходов
Отдельную категорию составляют отходы, накопленные в предыдущие годы. Уже в 80-е годы прошлого века появились многочисленные свидетельства о потенциальной промышленной значимости многих видов отходов как источников ценных компонентов. В Украине начало изучению промышленных отходов как потенциального минерального сырья было положено в 70-е годы XX в. в СОПСе Украины АН Украины в рамках выполнения работ по комплексному использованию минеральных ресурсов, и в дальнейшем оно продолжалось в различных научно-исследовательских и проектных организациях, а также на предприятиях.
В 1993 г. вышел Указ Президента Украины О геологическом изучении и порядке использования техногенных месторождений полезных ископаемых Украины. Согласно этому документу, объекты накопления отходов должны быть надлежащим образом исследованы, изучены и оценены, после чего могут быть отнесены к категории техногенных месторождений полезных ископаемых.
В соответствии с действующим законодательством, субъекты хозяйственной деятельности в сфере обращения с отходами обязаны осуществлять выявление и первичный текущий учет количества, типа и состава отходов, образующихся или хранящихся на их предприятиях (Закон Украины Об отходах (ст. 17 и 26)), а также вести паспорта мест удаления отходов.
При выявлении ресурсной ценности отходов объекты их накопления (или их участки) подлежат изучению для получения информации об объемах и качестве соответствующего вторичного сырья. Критерием признания объектов накопления отходов как техногенных месторождений полезных ископаемых является их промышленная значимость, которая устанавливается определенной системой показателей. Обобщающей характеристикой эффективности использования конкретного вида сырья может быть, в частности, показатель экономии природного вида сырья (топлива) и материалов за счет применения отходов.
Пригодность отходов для дальнейшей переработки (применения) определяется с учетом имеющихся технологических возможностей, степени опасности (токсичности) и др. Технико-технологические показатели характеризуют технологию производства продукции из отходов и включают производительность оборудования, нормы расходования сырья (вторичных ресурсов) на производство единицы продукции, коэффициент замены первичных ресурсов вторичными, продолжительность процесса.
Основными показателями экономической целесообразности привлечения отходов выступают показатели сравнительной эффективности, характеризующие использование отходов как в производстве продукции, так и при ее эксплуатации и включают прибыль, материало- (металло-, энерго-) и трудоемкость,/6ебестои-мость и др. Экономические показатели позволяют идентифицировать и дифференцировать отходы в зависимости от их характеристик и свойств, а. также делать выводы о сравнительной эффективности их использования в том или ином направлении, что, в свою очередь, является объективной предпосылкой для признания их накоплений как техногенных месторождений полезных ископаемых.
Что касается отходов обогащения и переработки минерального сырья, то их промышленная значимость устанавливается путем комплексного геологического изучения отходов с целью их последующего перевода в разряд техногенных месторождений полезных ископаемых. В результате такого геологического изучения составляются учетно-оценочные характеристики отходов. При условии установления их пригодности (по количеству, качеству и доступности) для промышленного использования, после проведения экспертизы по подсчету запасов и оценки Государственной комиссией Украины по запасам полезных ископаемых, объект накопления отходов обретает статус техногенного месторождения полезных ископаемых государственного или местного значения.
Техногенные месторождения полезных ископаемых - это места, где накопились отходы добычи, обогащения и переработки минерального сырья, запасы которых оценены и имеют промышленное значение. Подобные месторождения могут возникнуть также вследствие потерь при хранении, транспортировке и использовании продуктов переработки минерального сырья (действующий Кодекс Украины о недрах).
Разведанные месторождения полезных ископаемых (в том числе техногенные) или их участки, на которых запасы полезных ископаемых оценены, включаются в Государственный фонд месторождений полезных ископаемых и передаются для промышленного освоения в порядке, устанавливаемом Кабинетом Министров Украины.
Месторождения (в том числе техногенные), запасы и проявления полезных ископаемых подлежат учету в Государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых и Государственном балансе запасов полезных ископаемых.
Каждое техногенное месторождение, запасы которого оценены Государственной комиссией Украины по запасам полезных ископаемых, вносится в Государственный кадастр техногенных месторождений согласно их классификации. Все месторождения полезных ископаемых (в том числе техногенные) с запасами, оцененными как промышленные, составляют Государственный фонд месторождений полезных ископаемых, а все предварительно оцененные месторождения полезных ископаемых - резерв этого фонда.
Следует отметить, что за предыдущие годы почти во всех областях Украины были проведены рекогносцировочные обследования мест накопления отходов и сформирована база данных об этих ресурсных объектах. Продолжение работ по составлению базы данных о техногенных месторождениях полезных ископаемых Украины предусмотрено проектом Общегосударственной программы развития минерально-сырьевой базы Украины на период до 2030 года.
4. Право собственности на отходы
Выявление ресурсной ценности отходов актуализирует вопросы права собственности на них. Согласно действующему законодательству, по форме собственности объекты накопления отходов могут быть государственными, муниципальными, бесхозными, частными, втом числе коллективными (корпоративными).
В процессе приватизации государственных предприятий (их имущественных комплексов) балансовая стоимость отходов (в их накопителях) как материальных активов практически не устанавливалась. Сам по себе факт передачи накопителей отходов в составе имущественных комплексов без рассмотрения их как активов является свидетельством того, что они расценивались именно как отходы (пассивы), а не как вторичное сырье.
Конец статуса отходов и переход их в категорию вторичного сырья, а также обретение ими статуса техногенных месторождений полезных ископаемых создают правовые основания для пересмотра отношений собственности в части указанных объектов и для их передачи в государственную собственность.
Обозначенные вопросы должны решаться между собственниками предприятий, где расположены соответствующие объекты (накопители отходов), и органами государственной исполнительной власти (в лице центрального органа государственной исполнительной власти по промышленной политике или в порядке делегирования полномочий местным государственным администрациям, а при потребности - с привлечением Фонда государственного имущества Украины) одним из таких путей:
- дооценка имущественного комплекса приватизированного предприятия с учетом оценочной стоимости техногенного месторождения полезных ископаемых (объекта);
- установление арендной платы за пользование техногенным месторождением полезных ископаемых (объектом);
- составление и подписание мирового соглашения.
Отсутствие формального статуса техногенного месторождения полезных ископаемых по отношению к накопителям отходов не меняет сути обозначенной ситуации и порядка ее рассмотрения.
Указанные вопросы должны решаться в контексте содействия вторичному ресурсопользованию как важной составляющей государственной политики в сфере обращения с отходами. На этом моменте акцентируется внимание, в частности, в решении СНБО Украины О государственном регулировании в сфере обращения с отходами от 15 января 2010 г. в части стимулирования субъектов хозяйственной деятельности, утилизирующих отходы в процессе производства, а также участвующих в финансировании мероприятий по их утилизации.
При оценке стоимости техногенного объекта должно предусматриваться, в частности, возмещение затрат субъекта хозяйственной деятельности на проведение оценочных геологоразведочных работ (если таковые выполнялись) и затрат, связанных с содержанием накопителей отходов.
Собственники отходов и собственники техногенных месторождений полезных ископаемых (в том числе государство, территориальные общины, субъекты предпринимательской деятельности) могут выставлять их на продажу по соответствующей процедуре или передавать в аренду с подписанием соответствующего договора и определением арендной платы.
Следует подчеркнуть: если во время приватизации объект накопления отходов не был оценен как материальные активы и передан новому собственнику отдельно или в составе имущественного комплекса, то этот собственник, согласно законодательным требованиям (вчасти выявления и ведения первичного текущего учета отходов), обязан за собственные денежные средства провести на этом объекте соответствующие оценочные работы или имеет право передать его в государственную собственность. Если в результате проведения таких оценочных работ выяснится, что ресурсная стоимость объекта накопления отходов превышает его балансовую стоимость, по которой произошла приватизация, то предприятие возмещает государству эту разницу (в частности, через механизм рентной или арендной платы) или передает такой объект в государственную собственность.
В собственности субъектов хозяйствования находятся объекты накопления отходов (техногенные месторождения полезных ископаемых), которые образовались (накопились) у них после приватизации в процессе добычи и переработки полезных ископаемых или возникли вследствие потерь продуктов переработки минерального сырья или топлива во время их хранения, транспортировки и использования.
Особая ситуация сложилась с теми накоплениями отходов, которые образовались на предприятиях до их приватизации (в том числе со старыми погашенными и рекультивированными хранилищами), а также с разведанными на их базе техногенными месторождениями полезных ископаемых. Согласно положениям ст. 85 Хозяйственного кодекса Украины, любое общество является собственником имущества, внесенного в его уставный фонд. В случае, если в процессе приватизации объект накопления отходов не был оценен как материальные активы и передан новому собственнику отдельно или в составе имущественного комплекса без надлежащего оформления права собственности, возникают основания считать такой объект собственностью государства.
Потенциальная конфликтность подобных ситуаций подталкивает к необходимости законодательного урегулирования соответствующих вопросов. Главное в этом смысле - сбалансировать интересы государства и предприятий, на которых образуются отходы. Пока этого не видно. В частности, в Верховной Раде Украины зарегистрирован законопроект (от 12.03.2010 г. № 6287), согласно которому ст. 10 Закона Украины Об отходах предлагается изложить в следующей редакции: В случае приватизации государственных предприятий, вследствие деятельности которых накоплены определенные объемы отходов, право собственности на отходы и обязанность в части возмещения нанесенного отходами вреда здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц и окружающей природной среде переходят к новым собственникам и не могут государством быть повторно приватизированы (реприватизированы), если иное не предусмотрено в соответствии с законом условиями приватизации этих предприятий.
Однобокость подходов здесь очевидна. Между тем коллизии, связанные с переквалификацией отходов во вторичное сырье, не исчезают.
Выводы
При определении правового статуса ресурсно ценных отходов (в частности, таких, как железосодержащие металлургические шламы, шлаки и другие им подобные) они должны рассматриваться - и по отечественным, и по европейским стандартам, а также независимо оттого, отнесены или не отнесены объекты накопления отходов к техногенным месторождениям полезных ископаемых, - как техногенное (вторичное) сырье. Для учета соответствующих отходов в Украине применяется отдельная государственная статистическая отчетность, для них существуют и задействованы технологии утилизации, на практике они уже давно используются в качестве вторичных материальных ресурсов.
Формирование перечня отходов как вторичного сырья, утверждаемого Кабинетом Министров Украины (согласно Закону Украины Об отходах), служит лишь для установления для них специальных режимов налогообложения. Иначе говоря, невключение тех или иных отходов в такой перечень не означает, что они не относятся к категории вторичного сырья.
Если в процессе приватизации накопленные объемы вторичных ресурсов не были оценены как материальные активы и переданы новому собственнику, то это дает государству основания предъявить свои права на них (за исключением тех объемов, которые образовались после приватизации), провести соответствующую дооценку объектов приватизации или иным образом (в частности, на основе подписания мирового соглашения) уладить отношения собственности. Поскольку эти вопросы приобретают перманентный характер, то они требуют взвешенного (с точки зрения интересов государства и предприятий, на которых образуются отходы) нормативно-правового урегулирования.
Использованы источники
1. Галецький Л. С., Петрова Л. О., Польской Л. Ф., Пилипчик Ф. Я. Техногенні відходи - потенційні джерела для утворення техногенних родовищ. Вісник Донецького технічного університету № 1, 2004, с. 505-513
2. Калінін В. І., Чумак Д. М. Про стан геологорозвідувальних робіт з оцінки техногенної сировини. Економіка природокористування і охорони довкілля (36. наук, праць). - К., СОПС Украины HAH Украины, 2000, с. 12-15
3. Брагин Ю. Н. Ресурсная ценность хвостов обогащения и гидрометаллургического передела руд черных и цветных металлов в Украине. Мінеральні ресурси України № 3, 2006, с. 16-19
4. Міщенко В. С, Виговська Г. П. Організаційно-економічний механізм поводження з відходами та шляхи його вдосконалення. - К., Наукова думка, 2009, 295 с.
5. Данные ГНПП Геоинформ Украины Минприроды Украины.
6. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 червня 2000 р. № 271-р.
7. Міщенко В. С. Статус техногенних родовищ корисних копалин. Геолог України № 1, 2007, с. 53-66.
8. Мельников О. Б., Матвієнко С. А., Альошин О. О., Остроупіко А. В. Щодо підсумків міжгалузевої науково-практичної конференції з питання: вторинні ресурси — важливий потенціал господарчої діяльності. 36. матеріалів конференції Вторинні ресурси - важливий потенціал господарчої діяльності (22-24 травня 2001 p., м. Алупка - Крим). Мариуполь, 2001, с. 38-44.
9. Закон України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері поводження з відходами. Урядовий курєр от 17 февраля 2010 г.
10. Міщенко В. С, Виговська Г. П., Лебідь М. І. та ін. Методичні рекомендації щодо комплексного вивчення промислових відходів як техногенних родовищ корисних копалин. К., СОПС Украины HAH Украины, 2000, 50 с.
11. http://ww.rambow.gov.ua/documents/258.html.