Каспийский регион: модель сотрудничества или раздора?
СОДЕРЖАНИЕ: Правовой статус Каспия. Важнейшие направление России является региональная политика Каспий. Значимость Черноморско-Каспийского региона. Основные заявленные цели американской политики в регионе. Организации Черноморского экономического сотрудничества.Ланда Камиль Газимагомедович,
ст. преподаватель, докторант,
кафедры национальных и федеративных отношений,
Российской академии государственной службы
при Президенте Российской Федерации.
Вышел в журнале «Власть» (общественный и научно-политический журнвл).
№ 3 (март) 2008. /0,85 п. л.)
Каспийский регион: модель сотрудничества или раздора?
Во внешней политике любого государства региональная составляющая является ключевым звеном. Для России таким важнейшим направлением региональной политики является Каспий. До девяностых годов прошлого века Каспийское море называлось внутренним морем (или озером) СССР, и политика нашей страны в прикаспийском регионе определялась сотрудничеством исключительно с Ираном и считалась проблемой двусторонних отношений.
Правовой статус Каспия определялся двумя договорами, подписанными между Россией и Персией (договор от 26 февраля 1921 г.) и между СССР и Ираном (договор от 25 марта 1940 г.) В соответствии с этими договорами только суда этих двух стран могли плавать по Каспийскому морю под своим фагом, и только они имели право здесь на свободное судоходство и рыболовство. И сегодня Россия предлагает до определения статуса Каспия руководствоваться этими договорами. Как сказал Сергей Лавров, пока статус Каспия не определен до конца, необходимо придерживаться советско-иранских договоров 1921 и 1940 гг[1] . Подтекст этого заявления состоит в том, что Россия, как и Иран, не желает деления моря на национальные сектора. Ведь при таком разделе, как того хотели бы в Астане и Баку, открылся бы путь для прокладки трубопроводов из Казахстана и Туркмении в Азербайджан и далее в направлении Турции в обход России и, разумеется, Ирана[2] . Во-вторых, раздел на национальные сектора позволил бы прибрежным государствам пригласить США и другие страны НАТО «внести вклад в укрепление безопасности» Каспия.
Положение вещей на Каспийском регионе радикально изменилось после распада СССР. Вместо двух прежних государств – СССР и Ирана, появились еще три новых прикаспийских государства: Азербайджан, Казахстан, Туркменистан, которые, естественно, претендуя на соответствующие сектора Каспия, не могли не выдвинуть требования о пересмотре статуса этого закрытого водного бассейна.
Сегодня в Каспийский регион входит Кавказский подрегион (или субрегион), в который входят Россия и Азербайджан (и здесь бесспорно нельзя игнорировать влияния других государств Кавказа Грузии и Армении), Центрально-азиатский подрегион (или субрегион), включающий такие страны как Казахстан и Туркмению (при бесспорном тяготении к ним Узбекистана и Таджикистана); и Южный подрегион (или субрегион), центром которого является Иран, а также активно влияющие на события во в нем Турция и страны Закавказья.
Кроме того, здесь сошлись, противоречащие друг другу, зачастую взаимоисключающие интересы пяти прикаспийских государств и ряда ведущих мировых держав – США, которые объявили в 1997 г. Прикаспий, зоной своих национальных интересов, Китай, Великобритания, ЕС, а также Турция, Украина с Грузией, Саудовская Аравия, Узбекистан и др[3] .
Так в результате развала Союза ССР оказалась разрушенной не только десятилетиями налаживаемая, система социально-экономических, культурных и иных связей, но и естественно сложившаяся транспортная, энергетическая, военная инфраструктура, системы товарообмена и распределения труда.
Россия непосредственно входит в число Каспийских государств и вполне естественно заинтересована в эксплуатации сырьевых, транспортных и иных возможностей региона. В этой связи любые геополитические изменения в регионе не могут не затрагивать национально-государственные интересы Российской Федерации не могут и не должны изолировать ее от участия в них. Тем более, она не может оставаться на стороне при принятии каких-либо решений касающихся каспийского региона другими мировыми державами. Иными словами российская геополитика непосредственно опирается на политико-экономические и социально-культурные процессы в каспийском регионе и на них ориентирована.
Стратегическая значимость этого региона, помимо углеводородных ресурсов и наличия мировых осетровых запасов, определяется его выгодным геополитическим положением. Этот регион связывает Европу с Центральной Азией, АТР и Персидским заливом, находится на перекрестке перспективных межконтинентальных и межнациональных транспортных направлений и коммуникаций «восток-запад» и «север-юг», на подвижном стыке сфер господствующего влияния трех мировых религий - христианства, ислама и буддизма. Все это, сегодня позволяет странам региона играть все более и более важную роль на «великой шахматной доске» геополитики XXI в.. Это позволит региону при решении некоторых противоречий и меж – государственных проблем (таких как определение статуса Каспийского моря, сепаратизм и терроризм) и изменения политической картины вокруг Каспия, стать самодостаточным политическим актором на геополитической карте мира.
И от того, какую направленность примет геополитика этого нового игрока в немалой степени будет зависеть политическое, экономическое и иное благополучие не только государств региона, но и значительного числа стран Центральной Азии, Кавказа, Восточной Европы, Дальнего Востока.
Однако уже 15 лет государствам региона не удается, не только выработать проект или создать единый механизм для принятия решений, касающихся деятельности каспийских государств, не удается, посей день определить и правовой статус Каспийского моря.
За этот период проведены десятки конференций, в том числе и с участием президентов[4] , премьер-министров, министров иностранных дел государств региона, симпозиумов и встреч для определения границ и механизмов равноправного использования углеводородов и природных богатств Каспия. Так в Ашхабаде[5] 23-24 апреля 2007 г. состоялось 21-е заседание Специальной рабочей группы (СРГ)[6] по разработке Конвенции о правовом статусе Каспийского моря на уровне заместителей министров иностранных дел прикаспийских государств. Споры об определении статуса самого большого внутреннего моря-озера в мире, где сосредоточены огромнейшие запасы углеводородного сырья, а побережье приспособлено для активного туристического отдыха, ведутся между прибрежными государствами с появлением Содружества Независимых Государств, образованных на развале Союза. И процесс поиска консенсуса, по всей видимости, будет продолжаться еще долго.
И пока представители прикаспийских государств не найдут консенсуса в определении статуса Каспийского моря и не выработают единой, всех устраивающей международной модели, Каспийский регион останется геополитическим пространством или по высказыванию З. Бжезинского «черной дырой» посреди Евразийского континента или полем острого соперничества[7] .Разногласия по статусу Каспия существуют с самого начала переговоров. Показательно, что если поначалу Россия и Казахстан пытались как-то скоординировать свои действия в рамках этих переговоров и поставить перед остальными участниками дискуссий какие-то конкретные сроки для решения проблемы, то сейчас переговоры по Каспию проводятся больше для обмена мнениями и фиксирования позиций сторон, нежели чем для четкого и определенного временными рамками разрешения «Каспийского вопроса». Можно сделать вывод, что такое положение вещей устраивает многих политиков, занимающихся проблемой Каспия внутри региона и вне его.
И эти общие консультации, которые в неспешном режиме ведут страны прикаспийской пятерки, больше похожи на процесс затягивания времени. Заседания Специальной рабочей группы регулярно проводились и проводятся в каждой из пяти столиц поочередно. В основном безуспешно, так и не сдвинув с мертвой точки выработку Каспийской конвенции. И ни резкие обоюдные заявления, ни дипломатические демарши, ни демонстрация силового противостояния, которое имело место летом 2001 г., не помогли достигнуть сторонам серьезных подвижек.
На данном этапе из пяти прикаспийских государств только три – Россия, Казахстан и Азербайджан – подписали между собой соглашение по предложенному Россией принципу «справедливости и взаимного уважения интересов» на Каспии. Принцип этот достаточно прост: давайте делить только дно моря, а вода Каспия останется в общем пользовании, причем не только для тех пяти государств, которые выходят на Каспий, но кораблей под флагами других стран. Все они, так или иначе, должны будут проходить через Волго-Донский канал по российской территории, и Россия должна извлечь из этого максимальную для себя выгоду в случае достижения такого соглашения.
Согласно оценкам специалистов, при разграничении Каспийского моря на национальные секторы по так называемому методу срединной линии (его придерживается Россия) Ирану достанется примерно 0,9 млрд т. условного углеводородного сырья (там может быть и нефть, и газ), Туркменистану – 1,5 млрд т. России – 2 млрд т. Азербайджану – 4 млрд т и Казахстану – 4,5 млрд. т. Как видно из приведенного списка, кажется в самом выигрышном положении останется в этом случае Казахстан, а больше всего проиграет от подобного разделения дна моря Иран[8] .
Краеугольным камнем в Каспийской дилемме стал территориальный вопрос, особенно там, где межгосударственная граница проходит по углеводородным месторождениям. К примеру, Россия и Казахстан первыми из всех прикаспийских стран сумели создать правовую базу для совместной работы, в том числе и по взаимодействию на спорных нефтегазовых участках – Хвалынское, Центральное и Курмангазы[9] , суммарный запас которых оценивается в один миллиард тонн[10] .
Что же касается Ирана, то он вообще не приемлет никаких разделов Каспийского моря по срединным линиям и считает, что по справедливости Каспийское море должно быть после развала СССР поделено на пять равных частей и претендует на пятую часть акватории, с чем, естественно, не согласились остальные прикаспийские страны, так как, в этом случае значительные территории, которые потенциально богаты нефтью и газом, отойдут Ирану. К тому же образовались спорные морские участки у Азербайджана и Туркменистана и Ирана.
В этом плане у других государств Каспия существует некий консенсус относительно контрпродуктивной позиции Ирана, который, требуя разделения акватории и дна Каспийского моря на пять равных частей, фактически создает опасный аналог в мировой практике. А в Вашингтоне по этому поводу считают, что Иран, претендуя на пятую часть территории Каспийского моря, отнюдь не собирается отказываться от своих территориальных претензий, надеясь и дальше шантажировать и своих соседей, и Россию, и сами Соединенные Штаты.
Тем не менее, 15 марта 2006 г., в Москве на очередном 20-м заседании Специальной рабочей группы (СРГ) по Каспию Иран отказался от своей позиции. Представитель ИРИ в СРГ Моджтаба Дамирчилу заявил, что позиция Тегерана не сводится к тому, чтобы Каспийское море было разделено на пять равных частей, а Ирану досталось бы 20 процентов от всей акватории. «Мы считаем, что вопрос разделения моря должен решаться на основе международной методики и международного права»[11] , – сказал он.
Однако надо учесть, что, по оценкам геологов, именно на шельфе Казахстана и Туркменистана находятся самые перспективные залежи нефти и газа, а посему именно Казахстан и Туркменистан могут быть самыми заинтересованными сторонами при подобном решении проблемы разграничения Каспийского моря. В то же время Иран будет почти гарантированно противостоять всем российским инициативам по разделу моря, поскольку его в этом случае попросту обойдут в плане и нефте-, и газодобычи[12] . Любом случае каждый член пятерки упорно отстаивает свои интересы и не проявляет стремления поступиться ими во имя консенсуса.
В самом начале 90-х гг. проблема правового статуса Каспия определялась больше юридическими соображениями, поскольку Новые Независимые Государства (ННГ) на Каспии не являлись участниками прежних договоров. Этот факт во многом определил их дальнейшую позицию на переговорах по правовому статусу Каспия. Не имея никаких исторических обязательств, новые прикаспийские страны (НПС) – Азербайджан, Казахстан, Туркменистан были свободны в своих действиях. Кроме того, в новой геополитической ситуации, которая стала складываться в регионе в 90-х гг., условия договоров не отвечали ни политическим, ни экономическим интересам новых прикаспийских «игроков», тем самым, побуждая их к активным действиям.
Пока Государства Каспийского региона (ГКР) ищут консенсус в вопросе определения статуса Каспийского моря и механизмы решения спорных вопросов, регион превращается в объект влияния других стран. Мировые игроки на пространстве Каспийского региона видят своей целью, включение его в сферу своего влияния[13] .
Например, США устанавливают контроль над основными транспортными и энергетическими объектами в районе Каспия (проект TRACECA, трубопровод Баку-Джейхан), предпринимают попытки «балканизации» центральной части Евразии, выстраивая линию Балканы – Кавказ – Центральная Азия. Идея Бжезинского о создании «Евразийских Балкан» становится лейтмотивом нынешней политики США на евразийском пространстве, в основе которой – дробление государств, поддержание существующего там «геополитического плюрализма», недопущение превращения России в сильное государство Евразии. Ныне «тлеющими» конфликтными очагами в регионе являются Карабах, Абхазия и Южная Осетия, Афганистан и Чечня, образующие полумесяц под подбрюшьем России, которые не остаются без пристального внимания Вашингтона.
Совершенно очевидно, что США превращаются в ведущего геополитического игрока в Черноморско-Каспийском регионе. Планы США по освоению Каспия вписываются в новую национальную энергетическую стратегию администрации Дж. Буша-младшего, которая предусматривает установление контроля за основными районами нефтедобычи в мире, официально именуемого как «контроль над глобальным энергетическим равновесием». Стратегией предусматривается рост в США потребностей в нефти на ближайшие 20 лет на 33 %, природного газа – более чем наполовину.
По представлениям Белого Дома, США не могут стоять в стороне от локальных конфликтов в зонах жизненно важных стратегических интересов, к которым относится и Черноморско-Каспийский регион. Основные заявленные цели американской политики в регионе выглядят следующим образом:
обеспечить не только независимость и суверенитет закавказско-каспийских государств, но так же максимально их дистанцировать их от России;
параллельно ставить государства каспийского региона в зависимость от США, используя неопределенность статуса Каспийского моря, межгосударственные разногласия и разнородность народов проживающих в регионе[14] ;
увеличить и диверсифицировать мировые источники энергии, создав условия для максимального управления ими и контроля;
обеспечить региональную интеграцию черноморско-каспийских государств в противовес российским интересам;
поддерживать нефтяные компании США, ведущие здесь свой бизнес;
оказывать давление на Иран в целях изменения политики в этом государстве.
В 1999 г. в Анкаре под патронажем американского посольства открыт Каспийский финансовый центр (КФЦ) для оказания помощи в финансировании нефтяных и газовых проектов в Турции, Центральной Азии и Закавказье и для максимального увеличения американского коммерческого участия в разрабатываемых проектах. Центр стал для Вашингтона удобным механизмом проникновения в регион, влияния на составляющие его страны и создание плацдарма на будущее[15] .
Значимость Черноморско-Каспийского региона стала для США настолько весомой, что проблемы Каспия были выделены американской администрацией в отдельное направление внешней политики. Были созданы специальный отдел по региону и целевая группа в составе Совета национальной безопасности при президенте США, учрежден пост специального советника президента и госсекретаря по вопросам энергетики Каспийского региона. ЦРУ создало специальное оперативное подразделение по отслеживанию политических процессов в прикаспийских странах. Разработкой каспийской стратегии Вашингтона в настоящее время занимаются несколько сот специалистов в администрации, конгрессе и научно-исследовательских центрах США.
США заложили основы новой экономической политики в Прикаспийском регионе. Они стали включать в сферу своих интересов не только региональные страны, но и остальные государства Центральной Азии и Кавказа (Киргизию, Таджикистан, Узбекистан, Грузию), перешли к наращиванию военной составляющей в своей стратегии на Каспии, переориентировались с поддержки своего частного капитала на активное доминирование государственных структур. Произошло слияние геополитических, военных и экономических интересов, что, возможно, приведет в будущем к реализации здесь так называемой политики агрессивного предпринимательства.
Один из важнейших элементов стратегии США в Каспийском регионе - создание новой архитектуры трубопроводов. Причем желательным условием, которого администрация США придерживалась с самого начала, выдвигалось то, чтобы новые маршруты не проходили по российской и иранской территориям. По мнению Вашингтона, Турция должна служить воротами для выхода каспийской нефти на западные рынки[16] . США раз за разом командируют в регион своих высокопоставленных представителей для корректировки в «свою пользу» ситуацию в регионе.
Так, помощник госсекретаря США по делам Южной и Центральной Азии Ричард Баучер побывал в Астане. Первый зампомощника госсекретаря США Стивен Манн – в Ашхабаде. Зампомощника госсекретаря США Мэтью Брайза – в Баку. Появление десанта на берегах Каспия перед саммитом G 8, на котором Россия будет раскритикована за энергетическую монополию в Европе, было ожидаемо, как отмечалось в Независимой газете[17] .
Кстати, еще раньше, в Баку был направлен официальный представитель госдепартамента США по Каспийскому региону – Стивен Манн (специалист по «управляемому хаосу»), который в госдепартаменте США является специальным переговорщиком по Нагорному Карабаху и конфликтам в Евразии, а также занимает должность старшего советника госсекретаря по вопросам дипломатии в сфере энергетики Каспийского бассейна[18] . Если его деятельность на Кавказе пойдет по намеченному Соединенными Штатами плану, то на Кавказе следует ожидать – «стабильная нестабильность».
Главной задачей своей поездки американские эмиссары считают убеждение президентов, в первую очередь Казахстана и Туркмении, (Азербайджан давно их союзник), в необходимости транспортировки энергоносителей в обход России. Задачи при этом у каждого из них различной сложности. Тема переговоров с президентами трех стран, по сути, одна – строительство Транскаспийского газопровода по дну Каспийского моря, статус которого все еще остается неопределенным. Лидеры региона не отказываются и от Американо-европейских предложений, по договору о строительстве Прикаспийского газопровода – магистрали, повторяющей маршрут нынешнего трубопровода, обеспечивающего поставки центральноазиатского газа в европейском направлении через территорию России. В частности, недавно президент Туркмении Гурбангулы Бердымухаммедов в торжественной церемонии лично заложил камень в строящийся газовый терминал на Каспийском побережье.
И то, что неопределенность статуса Каспия делает юридически незаконным его использование в многосторонних проектах, США игнорируют. Так, Мэтью Брайза незадолго до визита в Баку говорил о том, что это не так уж важно, поскольку, несмотря на нерешенность проблемы, прикаспийские страны активно осваивают прибрежные земли. Опытный дипломат не мог не знать о пятистороннем соглашении (Россия-Казахстан-Туркмения-Азербайджан-Иран)[19] о фактическом моратории по Каспию вплоть до заключения пятистороннего договора о принципе его деления на секторы.
При этом американцы особенно активно хотели бы поучаствовать в обсуждении вопроса о разделе Каспия именно сейчас, когда Вашингтон и ряд стран Евросоюза пытаются протолкнуть идею о прокладке нового газопровода под Каспием. Эта труба подаст природный газ из Казахстана и Туркменистана в Азербайджан, и далее по трубопроводу через Турцию в Средиземноморье на рынки стран Западной и Восточной Европы.
Кстати, Соединенные Штаты считают, что статус Каспия может стать некой разменной картой и в игре Ирана по продолжению своей ядерной программы. При усилении давления Запада и США, а также МАГАТЭ на Иран, эта страна вполне может полностью заблокировать любые инициативы по Каспию, похоронить все попытки того же ЕС как-то оживить идеи прокладки трубопроводов из Центральной Азии через Закавказье к берегам Средиземноморья[20] .
Создание СНГ обеспечило благоприятные условия для становления и укрепления новых суверенных государств, способствовало выбору каждым из них собственной модели государственного устройства, политического и социально-экономического развития, оно предупредило или ослабило многие негативные процессы, связанные с расчленением Советского Союза и нарушением традиционных связей между его частями. Так, получило развитие региональное торгово-экономическое сотрудничество и приграничная торговля, охватившие около 40 регионов стран СНГ. За годы существования СНГ принято более 1000 правовых актов, подписанных главами государств или правительств (по результатам инвентаризации на Минском саммите 2000 г. 358 из них признаны прекратившими действие)[21] .
Вместе с тем масштабы и темпы интеграции в рамках СНГ свидетельствуют о его слабой эффективности. Более того, поиск новых форм сотрудничества порою ведет к снижению уровня согласованности в действиях участников Содружества. На его политическом и экономическом пространстве образовались различные региональные объединения: Союзное государство Беларуси и России, Евразийское экономическое сообщество (Белоруссия, Казахстан, Киргизия, РФ и Таджикистан), Центрально-азиатское экономическое сообщество (Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан), ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан и Молдова), «Шанхайская организация сотрудничества», ОДКБ. Но тем не менее каковы бы ни были цели этих организаций, они не учитывают специфику Каспийского региона. Да и активность США в регионе ведет к пассивности этих организаций на пространстве Каспия.
Вокруг всего Прикаспийского региона и Каспийского моря сложился принципиально новый геополитический и геоэкономический расклад, Каспийский регион приобрел статус регионального геополитического пространства, в связи с этим и сама «природа» сегодняшнего политического расклада на Каспии требует создания некой структуры или организации объединяющей прикаспийские государства.
Еще в середине 90-х гг. ХХ в., Иран на одной из Конференций каспийских государств выступал с инициативой подготовки договора о региональном сотрудничестве на Каспийском море. Представители Ирана предлагали создать региональную организацию, способную решить все вопросы, касающиеся освоения Каспия и его ресурсов[22] . В России данное предложение было встречено с настороженностью, поскольку в нем усматривали стремление Ирана оттеснить Россию. В этой ситуации Россия должна была бы активизировать свои действия, ибо инициативу могут перехватить другие.
На сегодняшний день на Каспии много нерешенных проблем и они накапливаются с каждым днем: экология, биоресурсы, спорные территории, транзит углеводородов, наркотрафик и т.д. И это будет продолжаться, так как нет организации, делегированной всеми государствами для решения возникающих проблем. Ядром этой структуры мог бы стать международный договор о статусе Каспийского моря и, если его удастся заключить, тогда можно будет говорить, что Каспийское пространство превратилось в организованный регион. Только так выходили из ситуации в других территориальных пространствах, на пример, Организации Черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС), ГУАМ, Дунайская конвенция и т.д.
Все государства, вошедшие в эти организации, ощущали в свое время необходимость создания региональных альянсов, и эта деятельность вела к выработке консенсуса по управлению спорными проблемами. При этом на формировании региональных альянсов в Восточной Европе и на постсоветском пространстве влияют определенные интересы США как доминирующей державы. Хотя и сохраняется возможность некоторое время нивелировать противоречия на Каспии, время для «деклараций» нельзя растягивать до бесконечности. Именно это обстоятельство и становилось уже не раз главной проблемой на пути успешного развития тех или иных регионов и геополитических пространств.
В этом процессе Каспийский регион как молодое пространство стремится к созданию стабильной системы международного регионального сотрудничества, которая была бы способна обеспечить ее геополитическую и геоэкономическую безопасность.
Создание такой организации для Кавказа и в целом для Каспийского региона стало бы важным моментом и огромным вкладом в стабилизацию обстановки в регионе, в котором еще актуальной остается борьба против террористической угрозы и различных форм транснациональной оргпреступности – наркотрафика, торговля оружием и людьми, сепаратизма.
Государствами Причерноморья были предприняты определенные усилия по развитию политической и экономической стабильности региона, что и привело к созданию в 1992 г. Организации Черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС), Парламентской ассамблеи ЧЭС в 1993 г., Черноморского банка торговли и развития в 1997 г[23] . ОЧЭС создана по инициативе Турции. В нее входят 12 государств – Азербайджан Албания, Армения, Болгария, Греция, Грузия, Молдавия, Россия, Румыния, Сербия, Турция и Украина. 13 государств, в том числе Белоруссия, Германия, США, Франция, имеют статус наблюдателей. С мая по октябрь 2007 г. действующим председателем ОЧЭС является Турция.
Россия рассматривает Организацию Черноморского экономического сотрудничества, как серьезный механизм регионального взаимодействия, позитивно воздействующий на политические и экономические процессы. ЧЭС смогла найти свою нишу в реагировании на новые угрозы и вызовы. Страны-участницы сплотились в борьбе с международным терроризмом. Естественно, что этому направлению надо продолжать уделять приоритетное внимание и быстрее переходить к совместной работе соответствующих национальных ведомств[24] . ЧЭС способен внести свой вклад в решение проблем, напрямую влияющих на экономическое развитие, политический климат и доверие на региональном уровне. В значительной мере на это направлена и деятельность относящихся к ЧЭС организаций: Парламентской Ассамблеи ЧЭС, Черноморского банка торговли и развития, Делового Совета, а также Международного Центра Черноморских исследований.
В конце 2005 г. подали заявку и получили статус наблюдателей при Организации черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС) Соединенные Штаты Америки. Семь из двадцати пяти членов Евросоюза являются наблюдателями, и теперь идут дебаты о том, какому еще европейскому институту можно стать наблюдателем или даже членом ОЧЭС. В феврале 2006 г., прошла сессия Института исследований по вопросам безопасности Европейского Союза официального института Евросоюза - полностью посвященная черноморскому вопросу, в частности проблеме, нужна ли стратегия Евросоюза по Причерноморью. Разрабатывается евро-атлантическая стратегия по Черноморью. 5 июня 2006 г. в Бухаресте прошла вторая сессия рабочей группы под эгидой фонда Маршалла. В ходе этого Черноморского форума, Немецкий Фонд Маршалла США (GMF) объявил о создании Черноморского Траста (Black Sea Trust) в регионе[25] . Черноморский траст активно развивает опыт, приобретенный по итогам двухлетней деятельности GMF в регионе Черного моря. Проводятся ознакомительные визиты для политиков, исследователей и журналистов, встречи и мероприятия в Вашингтоне и европейских столицах, постоянно отмечается геостратегическая важность региона, инициирован ряд публикаций в пользу формирования более крепкой региональной идентичности.
В контексте обсуждения черноморских вопросов, вероятно, стоит задуматься о том, что в начале марта 2006 г. Совет по Международным отношениям США выпустил коллективное исследование по поводу того, что Соединенные Штаты могут и должны делать в отношениях с Россией. В основном признается, что подход, известный под названием «позитивное вовлечение», не совсем сработал, и было бы целесообразно более четко размежевать те вопросы, где сотрудничество возможно на взаимовыгодной и равноправной основе, и те, где по различным причинам такая взаимная заинтересованность пока не намечается.
На протяжении многих десятилетий гарантом стабильности на Черном море являлся заключенный в 1936 г. в Монтре Договор о статусе Черноморских проливов, хранителем которого является Турция. Анкара озабочена тем, что настойчивость США может привести к возобновлению дискуссий о пересмотре статьи договора, ограничивающей сроки пребывания в акватории Черного моря иностранных военных судов. Не исключено, однако, что если США не удастся укрепиться в Причерноморье под своим флагом, то это может произойти под флагом НАТО, членами которой помимо Турции сегодня являются Румыния и Болгария. Нарушение общего баланса сил неприемлемо как для России, так и для Турции, проявляющей все большую самостоятельность в вопросах внешней политики. В этой связи стоит лишь вспомнить отказ парламента Турции в марте 2003 г. разрешить американским вооруженным силам войти в Ирак через турецкую территорию.
Участники подписанной в июне 1992 г. в Стамбуле «Декларации о черноморском экономическом сотрудничестве» согласились поощрять сотрудничество в области торговли и промышленности, транспорта, связи, науки и техники, энергетики, а также в сфере сельского хозяйства, туризма и экологии. Но до практических шагов дело дошло не сразу – не хватало финансовых ресурсов. И хотя в Стамбульской декларации было заявлено о необходимости учреждения Черноморского банка торговли и развития, работа по его созданию началась лишь в феврале 1995 г., когда Евросоюз выделил 250 тыс. экю на разработку бизнес-плана банка. Уставной капитал созданного в 1997 г. ЧБТР – 1,35 млрд долл., доля РФ в уставном капитале – 16,5 %[26] .
На белградской встрече министров иностранных дел ОЧЭС в апреле 2007 г. был подписан Меморандум о строительстве кольцевой автодороги по странам бассейна Черного моря. К реализации масштабного проекта создания автотрассы протяженностью 7 тыс. 250 км можно будет приступить лишь после того, как завершится отправленная из Белграда специальная автоэкспедиция (12 автомобилей по числу стран-участниц) для оценки качества существующих дорог. Скорее всего, основную часть магистрали придется строить заново, лишь на отдельных участках использовать уже существующие и подлежащие реконструкции трассы, но важно, что с решение было принято на основе консенсуса всех 12 стран ОЧЭС. (чем не пример для соединения коммуникаций вокруг Каспийского моря в единую сеть?)
Строительство автотрассы – далеко не единственный проект, разрабатываемый в рамках ОЧЭС, и вопреки существующим сложностям ОЧЭС становится структурированной и работоспособной региональной организацией. Она способна обеспечить на правительственном уровне развивающееся в регионе многостороннее экономическое сотрудничество, заявил на белградской встрече министров иностранных дел глава МИД РФ Сергей Лавров, обозначив возросшую заинтересованность России в делах Черноморского региона.
Что касается инициативы создания ГУУАМ[27] , то она непосредственно связана с идеей Балто-Черноморского альянса, органически включающей в себя и идею возникновения ГУУАМ. Этот проект является также одной из составляющих Соглашения о черноморском сотрудничестве (ОЧЭС), которое успешно реализуется всеми странами-участницами.
ГУАМ – это группа государств постсоветского пространства, имеющих непротиворечащие политические и экономические ориентации. Страны ГУАМ решительно поддерживают идею создания новых взаимовыгодных структур кооперации. Если к этому добавить возрастающие масштабы сотрудничества Украины с Польшей и странами Балтии, а также образование в мае 1997 г. Балто-Черноморского альянса (Украина, Польша, Латвия, Эстония, Литва), то тенденции развития интеграционных процессов в постсоветском пространстве становятся вполне очевидными.
Среди причин, побудивших страны объединиться в группу ГУАМ, можно назвать несколько обстоятельств. Прежде всего, это дезинтеграционные процессы в постсоветском пространстве, традиционно построенном на доминировании московской политической элиты, нарастание негативных тенденций в политической жизни РФ вызывает обеспокоенность других государств за свою безопасность. И это проявляется, прежде всего, в активизации их усилий в поисках новых, более эффективных путей сотрудничества.
Нахождение в едином геополитическом пространстве, определенная подчиненность в отношениях с бывшим Центром, уровень социально-экономического развития, актуальные потребности модернизации - все это обусловливает взаимную тягу друг к другу. Государства постсоветского пространства все более явственно ощущают вакуум собственной безопасности: возвращение под «опеку Москвы» не выглядит для них приемлемым, но в то же время другие мировые силы – НАТО, США, Китай, Исламский мир и т. п. – вряд ли готовы полностью взять на себя миссию заполнения этого вакуума[28] .
Тем не менее, эксперты в области международных отношений учреждение региональной международной организации связывают с деятельностью США. Это государство инициировало создание ГУ(У)АМ как способ «привить геополитический плюрализм на постсоветском пространстве», а также «содействовать укреплению демократии и безопасности в этих странах». Глава Украинского института глобальных стратегий В. Карасев отмечал, что США видят в этой организации инструмент сохранения «демократических тенденций» в регионе и «закрепления контроля над богатыми газом и нефтью регионами». Грузинский политолог Р. Сакварелидзе считает, что «американцы рассматривают ГУАМ как средство отдаления от России всех остальных государств-членов СНГ. С момента своего возникновения эта организация выступала как альтернатива СНГ, где доминирует Россия».
Цель США – достичь богатого энергоресурсами Каспийского региона через Черное море и Кавказ для обеспечения своей и европейской энергетической безопасности. Для этих целей используется и НАТО. Даже по риторике во время разных встреч глав государств-участниц региональной организации ГУАМ, можно замерять градус российско-американских взаимоотношений[29] .
Главными темами Бакинского саммита ГУАМ, состоявшийся 19 июня 2007 г., стали все те же альтернативные российским маршруты поставок углеводородов в Европу и региональные конфликты на постсоветском пространстве. ГУАМ медленно, но верно становится военно-политическим блоком против России. С возможным вступлением в эту организацию Польши и Литвы данное предназначение ГУАМ будет окончательно оформлено. Более того, организация развивается в статике, стоило только объявить о модернизации ГУАМ, Польша, Болгария и Румыния[30] заявили о намерении стать учредителями организации.
Румыния заявила о намерении стать членом обновленной региональной организации. И как выразился представитель МИД Румынии, «Румыния хочет вступить в «Организацию за демократию и экономическое развитие – ГУАМ», членами которой являются две соседние с нами страны – Украина и Молдавия». При этом отметил он, что, Бухарест может поделиться со странами-участницами опытом вступления в НАТО, а в перспективе – и в Евросоюз[31] .
Новым председателем ГУАМ на завершающем заседании встречи в Баку 19 июня 2007 г., был объявлен Азербайджан. На него в ближайшие два года возложена задача по развитию и расширению альянса. Как отметил президент Азербайджана Ильхам Алиев, ГУАМ превращается из региональной в международную организацию. Такое заявление связано с тем, что в Баку наряду с лидерами государств – членов альянса прибыли президенты Польши, Румынии и Литвы[32] , а также представители других стран[33] .
У каждого из участников саммита были свои цели и задачи. Например, Украина и Польша больше беспокоились об энергетическом сотрудничестве. «Для Польши очень важно сотрудничество с организацией, которая добилась успеха. Мы хотели бы, чтобы из Бродов нефть пошла бы в Гданьск. Для этого нужны не усилия, а нефть, и в ГУАМ ее можно найти», – сказал президент Польши Лех Качиньский, естественно, подразумевая азербайджанскую нефть. В ответ Ильхам Алиев заметил: «Азербайджан превратился в серьезного экспортера нефти и газа, у нас есть значительные месторождения, и мы уже экспортируем энергоресурсы в трех различных направлениях», – сказал он. – Азербайджан уже начал играть свою роль в обеспечении энергетической безопасности Европы»[34] . Можно сказать, что в случае присоединения Польши, Литвы, Болгарии и Румынии, «санитарный кордон» против России будет материализован в лице расширенного ГУАМ.
Не отстает от США и Евросоюз, который помимо своего политического влияния на регион объявил и о выделении в виде помощи 915 млн. евро (1,2 млрд. долл.) на поддержку евроатлантических интеграционных процессов в странах ГУАМ – Грузии, Украине, Азербайджане и Молдавии. Эксперты это связывают с ростом недоверия европейцев к России и желанием ослабить ее влияние в СНГ. Выделяемые сегодня ГУАМ деньги – это попытка заманить членов организации, на трансатлантический курс[35] .
Всякое крупное политическое событие или цепочка таких событий представляют интерес, по меньшей мере, с двух точек зрения - информационной и аналитической. Если информационное сопровождение обеспечивается практически параллельно процессу, то аналитическое понимание причин и последствий приходит гораздо позже, когда становятся явными не только мотивы действий фигурантов, но и поддаются сравнению первоначальные их цели и реальные результаты. В данной ситуации хотелось бы обратиться к предпосылкам и к тому, что удалось государствам Дунайской Конвенции, которая была создана в 1948 г. Причем, цепочка известных событий в этих государствах, скрупулезно отслеженная в информационных лентах, в напоминании не нуждается. Стоит зафиксировать лишь общую логику тенденций, приведших эти страны к текущей ситуации.
Конвенция о режиме судоходства на Дунае, подписанная 18 августа 1948 года, учитывала все вопросы, касавшиеся сотрудничества государств, подписавших данный документ. Для этого Дунайская комиссия, ее должностные лица и представители стран в Дунайской комиссии пользуются на территории каждой из Договаривающихся Сторон привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для выполнения их функций и достижения целей, предусмотренных в договоре о режиме судоходства на Дунае. Конвенция стала базовым документом, который, по мысли участников, призван регулировать правовые основы торгового судоходства на внутренних водных путях Европы.
Более того, документы, Дунайской конвенции стали образцами для принятия основополагающих документов по судоходству по Рейну и другим рекам Европы и использовались во взаимодействии с Европейской экономической комиссией ООН на основании рекомендаций Заключительного акта Совещания по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе от 1 августа 1975 г.
Сторонами Конвенции, кроме Украины, являются также Бельгия, Болгария, Люксембург, Молдова, Нидерланды, Германия, Португалия, Румыния, Словакия, Венгрия, Франция, Хорватия, Чехия и Швейцария. Следует отметить, что в настоящее время ни одна из стран не участвует в каждом из природоохранных разделов и в рамках конвенций. Однако, во многих случаях неучастие по тем или иным обстоятельствам в каком-либо соглашении не является само по себе непреодолимым юридическим препятствием для выявления ценных природных объектов с учётом критериев, предусмотренных данным соглашением. По нашему мнению, при формировании Общеевропейской экологической сети можно использовать этот опыт - допустимо и целесообразно, без формального присоединения действовать вместе.
По Конвенции намечено множество природоохранных мероприятий, которые могли бы осуществляться с использованием уже применяемых международных природоохранных инструментов. Эффективность совместной программы будет выше, если в ней будут участвовать структуры, отвечающие за многие программы и инициативы, среди которых приоритетны:
– разработка совместной программы повышения эффективности применения юридических инструментов защиты ключевых территорий;
– разработка совместного руководства по использованию транзитных территорий;
– развитие региональных экологических сетей с использованием международных природоохранных механизмов.
Бассейн реки Дунай потенциально представляет наибольший интерес, так как, с одной стороны, состоянии природы и окружающей среды больше всего подходят для реализации сетевой модели, и, с другой стороны, уже являются объектами активных международных природоохранных мероприятий. Его можно рассматривать как опытную площадку для других речных регионов.
Бассейн реки Дунай можно рассматривать как речной коридор, связывающий ассоциированные с ним ключевые территории. Здесь применяются:
– Конвенция о сотрудничестве в области защиты и устойчивого использования Дуная,
– Программа по окружающей среде бассейна реки Дунай,
– Проект по защите биоразнообразия дельты Дуная,
– Программа «Зеленый Дунай».
Эти документы и инициативы могут быть существенно подкреплены заключением соглашения о создании Нижнедунайского зеленого коридора при сотрудничестве Болгарии, Молдовы, Румынии и Украины.
Нормы и деятельность в рамках Дунайской Конвенции вполне применимы, например, к решению проблем другого – Средиземноморского бассейна. Там уже действуют:
– Барселонская конвенция,
– План действий по Средиземному морю,
– Программа охраны окружающей среды (технической помощи) странам Средиземноморья, и т.д.
И к ним можно и нужно добавить опыт функционирования Дунайской Конвенции, как примера, как решается проблемы прибрежных регионов, транзита и т. д.
Из выше изложенного можно сделать вывод, что, там где юридические нормы опережают политику и бизнес, ситуация более стабильная нежели наоборот. Это повод для беспокойства и для каспийского региона. Ведь без прочного правового фундамента не может быть надежно обеспечено упорядоченное и цивилизованное сосуществование прибрежных государств, их сотрудничество между собой и с внерегиональными партнерами, рациональная хозяйственная деятельность и природоохрана Каспия[36] .
[1] См.: Скосырев В. Долгий ящик для Каспия. НГ – в мире. 22.06.2007. Оригинал: http://www.ng.ru/world/2007-06-22/7_yashik.html
[2] Речь идет о прокладке по дну Каспия трубопроводов для доставки через Азербайджан на рынки Западной Европы нефти и газа из Центральной Азии.
[3] В январе 2001 г. на Всемирном экономическом форуме в Давосе американские представители вновь подтвердили, что «Каспий является зоной их жизненных интересов и рассматривается как источник нефти, альтернативный Персидскому заливу».
[4] Последний (второй) саммит Президентов Прикаспийских государств (Азербайджана, Ирана, Казахстана, России, Туркменистана) состоялся 16 октября 2007 г. в Тегеране /Иран/.
[5] Показательно что, новый президент Туркмении Гурбангулы Бердымухаммедов уже показал готовность к открытой внешней политике своей страны. Он охотно идет на контакты с внешним миром в отличие от своего предшественника Сапармурата Ниязова. См. Московские новости № 38 28 сентября – 04 октября 2007 г.
[6] Напомним, СРГ, занимающаяся разработкой вопросов по делимитации Каспийского водоема, или, как официально было обозначено при ее учреждении, разработкой проекта Конвенции о правовом статусе Каспия, была создана в конце прошлого века.
[7] См.: Бжезинский З. Великая шахматная доска. М.: 1998. ISBN 5-7133-0967-3[8] См.: Сигов Ю. Почему Каспий все не делится? Обзор Центральной Азии. 26 апреля 2007. Аналитика. / Источник - Деловая неделя/
[9] См.: Независимая газета, № 99. 2006, 22 май.
[10] Ланда К. Г. Центральноазиатское направление Российской геополитики. – Махачкала: Rizopress ПБОЮЛ Гаджиев. 2006. – С. 264.
[11] См.: Турсунбаев А. Этот непредсказуемый Каспий. Обзор Центральной Азии. www.c-asia.org. 2007, 23 апр.
[12] См.: Сигов Ю. Указ. соч.
[13] О долговременной стратегии США в Каспийском регионе и практических шагах по ее реализации. Аналитический доклад. Журнал теории и практики Евразийства № 22.
[14] См.: Котилко В . – Волнение Каспия. Геополитические интересы США и России в регионе – схожие, но не общие. Нефть России. 2003, 21 июль. Постоянный адрес статьи – http://centrasia.org/newsA.php4?st=1058763660
[15] Там же.
[16] См.: Котилко В. Указ. соч.
[17] См.: Независимая газета. 2007, 06 апр.
[18] См.: Орлов А. Саммит ГУУАМ позволит определить дальнейшую миссию этого союза. РИА «Новости». 2005, 22 апр.
[19] См.: Симонян Ю. Американский десант в Каспийском регионе. Независимая газета /снг/. 2007, 07 июнь. http://www.ng.ru/cis/2007-06-07/1_desant.html
[20] См.: Сигов Ю. Указ. соч.
[21] См.: Рубан Л. С. Геополитическая ситуация и проблема безопасности в бассейне Каспийского моря. Безопасность Евразии. 2003. № 2.
[22] См.: Литературная газета. 1995, 20 мая.
[23] Эксклюзивное интервью представителя Немецкого Фонда Маршалла США, Координатора Черноморского траста регионального сотрудничества Марка Кюннингема агентству Медиамакс. 2006, декабрь.
[24] Россия рассматривает Организацию ЧЭС как серьезный механизм регионального сотрудничества – МИД РФ. 29.10.2004. http://www.newsmoldova.ru/news.html?nws_id=308376)
[25] Челак С. (Греция) Формирование черноморской региональной идентичности. / Средиземноморье – Черноморье – Каспий: между Большой Европой и Большим Ближним Востоком // Под ред. Шмелева Н. П., Гусейнова В. А., Язьковой А. А. – М.: Издательский дом «Граница», 2006. – 216 с. 18ВК 5-94691-228-3.
[26] См.: Язькова А. А. Крепкий морской узел. НГ – дипкурьер. 2007, 14 мая. http://www.ng.ru/courier/2007-05-14/18_belgrad.html
[27] Союз ГУУАМ в которую входили Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан, Молдавия, был создан в Вашингтоне во время натовского саммита в 1999 г., после чего стал международно признанной организацией. С тех пор прошло почти десятилетие, в течение которого ГУУАМ превратился в ГУАМ с выходом из этой организации Узбекистана, но не смог стать ни альтернативой СНГ, ни трамплином для стран – участников объединения в интеграционном процессе в такие евроатлантические структуры, как НАТО и Евросоюз. ГУАМ не смог также стать некой военной структурой, обеспечивающей охрану газового и нефтяного транзита из Каспийского региона на западные рынки. Страны старой Европы практически обошли вниманием появление, цели и действия ГУАМ, в первую очередь, чтобы не спровоцировать конфликт с Россией.
[28] Формирование модели регионального сотрудничества в системе ГУУАМ. Пирожков С. И член-корреспондент НАН Украины, директор Национального института украинско-российских отношений при СНБОУ Украина. Б. А. Парахонский доктор философских наук, заведующий отделом Национального института украинско-российских отношений при СНБОУ Украина.
[29] Якубян В. ГУАМ против России – бакинский раунд. / Якубян В.: – эксперт Аналитического центра «Кавказ». 2007, 23 июнь. http://www.regnum.ru/news/847166.html
[30] См.: Информационная служба «Интегрум». / ГУАМ стал международной организацией и будет дружить с ЕС и НАТО, но против России. 2006, 23 мая.
[31] См.: Гамова С. ГУАМ как коридор в НАТО. / НГ-СНГ. 2006, 25 мая.
[32] См.: Панфилова В., Мамедов С., ГУАМ меняет региональный статус на международный. / НГ-СНГ 2007, 20 июнь.
[33] См.: Независимая газета от. 2007, 18 июнь.
[34] . См.: Панфилова В., Мамедов С., Указ. соч.
[35] . См.: Гамова С. ГУАМ стал стипендиатом ЕС. / НГ – СНГ. 2007, 22 июнь. http://www.ng.ru/cis/2007-06-22/1_guam.html
[36] . См.: Пядышев Б., Чрезвычайный и Полномочный Посол. Выступление на международной конференции, «Каспий: правовые проблемы». Москва, Президент-отель 26-27 февраля 2002 г. // Международная жизнь. 2002, № 12.