Конституционно-правовая ответственность 2
СОДЕРЖАНИЕ: Тема 3: Конституционно-правовая ответственность: 1. Конституционно-правовая ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений.Тема 3: Конституционно-правовая ответственность:
1. Конституционно-правовая ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений. Ее конституционное и законодательное признание и установление как одного из видов юридической ответственности будет повышать эффективность конституционно-правовых норм, усиливать их влияние на общественно-политическую практику, т.е. способствовать решению одной из самых актуальных проблем конституционного права.
Конституционно-правовая ответственность предусмотрена нормами самого конституционного права. Эта ответственность не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным лицом, эта ответственность не распространяется.
В демократическом правовом государстве конституционная ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Ответственность распространяется на должностных лиц и органы не только низшего и среднего звена, но и самого высшего. Президент, например, несмотря на то, что он пользуется высшей легитимностью, ибо напрямую избирается народом, несет ответственность перед Конституционным судом, который вправе отменить его нормативные акты, если они противоречат Конституции, а также перед Федеральным собранием, которое вправе отстранить его от должности согласно процедуре, предусмотренной ст. 93 Конституции РФ.
Конституционно-правовая ответственность иногда представляет собой реализацию санкции, указанной в конституционно-правовой норме. Такой санкцией выступает и отмена незаконных актов, и освобождение от должности (отставка), и лишение депутата его полномочий. В Российском конституционном праве закреплена ответственность Правительства перед Президентом, который, например, вправе без объяснения причин отправить в отставку любого министра. Правительство также несет определенную ответственность перед Федеральным собранием, которое вправе выразить ему недоверие.
Все государственные органы несут ответственность за соответствие своих актов Конституции Российской Федерации, эту ответственность реализует Конституционный суд. Таким образом, формы ответственности наступают за конкретное правонарушение, но иногда не связаны с ним, а отражают потребность в регулировании политических отношений. По большинству же конституционных процедур Конституция РФ санкций не предусматривает.
Другая форма ответственности государства перед своими гражданами связана с реализацией гражданами своего конституционного права обжаловать в суд решения и действия или бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (ст. 46 Конституции). Ответственность государства перед гражданами также вытекает из его конституционных обязанностей, например обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конституции).
За нарушение определенных конституционно-правовых норм наступает ответственность, ее несут должностные лица и государственные органы. От конституционно-правовой ответственности следует отличать ответственность за нарушение конституционно-правовых норм, которую несут граждане и должностные лица по другим отраслям права: уголовному, административному, гражданскому. Например:
а) защита Отечества является конституционным долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации; за уклонение от этой обязанности лицо несет административную или уголовную ответственность;
б) каждый по Конституции обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58); за нарушение этой нормы лицо отвечает по гражданскому, уголовному и административному законодательству. Во всех приведенных случаях ответственность носит не конституционно-правовой характер, хотя она наступает также за нарушение норм конституционного права.
Конституционная ответственность как таковая чаще всего носит политический и моральный характер, так, например, потеря политической репутации профессионального политика вполне может оказаться достаточным наказанием за антиконституционные действия. Только в определенных случаях конституционная ответственность требует наличия вины того или иного должностного лица, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных правил, поэтому конституционная ответственность часто выполняет скорее профилактическую функцию, в процессуальных же формах эта ответственность устанавливается только судебными органами.
Справедливо отмечается, что различные виды юридической ответственности, будучи направлены на охрану Конституции, не обретают (пусть даже только в этих пределах) свойств и признаков конституционно-правовой ответственности[1].
Конституционное право характеризуется наличием собственного потенциала обеспечения действенности своих норм, т.е. собственного института юридической ответственности. Именно он может и должен стать, по сути, ведущим институтом и тем самым предопределять конкретные параметры других институтов конституционного права. Более того, только при наличии самостоятельной ответственности - как решающем условии и первоначальном основании самостоятельности отрасли - конституционное право приобретает достаточно убедительное свидетельство собственной полноты и внутренней завершенности.
Особенности конституционно-правовой ответственности и соответственно ее обособление как самостоятельного вида юридической ответственности объясняются предметом и методом конституционно-правового регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет конституционное право в общей системе права; спецификой статуса субъектов конституционно-правовых отношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в конституционно-правовой сфере; характером конституционных предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации.
Конституционно-правовая ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений. Ее конституционное и законодательное признание и установление как одного из видов юридической ответственности будет повышать эффективность конституционно-правовых норм, усиливать их влияние на общественно-политическую практику, т.е. способствовать решению одной из самых актуальных проблем конституционного права.
Рассматриваемый вид ответственности предстает в единстве общесистемных признаков, присущих юридической ответственности в целом, а также тех свойств и качеств, которые указывают на ее своеобразие как относительно самостоятельного правового явления. Общие признаки юридической ответственности специфически преломляются применительно к конституционно-правовой ответственности. Вместе с тем, конституционно-правовая ответственность не может быть полным аналогом других видов юридической ответственности, поскольку содержание ответственности должно быть адекватно содержанию соответствующих общественных отношений, по крайней мере, между ними не должно быть несоответствий.
С учетом общесистемных признаков юридической ответственности конституционно-правовую ответственность, наступающую в большинстве случаев, можно определить следующим образом. Это закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного или приравненного к нему общественного воздействия[2].
Одной из основных функций конституционно-правовой ответственности является восстановительная. Наряду с этим она, как и всякая юридическая ответственность, осуществляет карательную (штрафную) функцию в отношении субъектов, допустивших недолжное поведение в сфере конституционно-правовых отношений. Разумеется, конституционно-правовая ответственность выполняет также стимулирующую (организационную) функцию, поскольку побуждает участников конституционно-правовых отношений к должному поведению. Способствуя предотвращению возможных в будущем конституционных деликтов, конституционно-правовая ответственность выполняет и предупредительно-воспитательную (превентивную) функцию.
Немаловажной является и регулятивная функция конституционной ответственности. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации[3] специально указывается: Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства... Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней, а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельностью Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации. Как следует из Постановления, речь в нем идет не только о негативной, но и о позитивной ответственности.
Конституционная ответственность, как и иные виды юридической ответственности, едина, но имеет две формы реализации - добровольную (позитивную) и государственно-принудительную (негативную). Следовательно, конституционная ответственность призвана не только покарать за совершенный конституционный деликт, но и закрепить, урегулировать общественные отношения, сформировать правомерную деятельность субъектов конституционной ответственности. Эти цели конституционной ответственности обусловливают выделение регулятивной функции конституционной ответственности в системе ее функций. Регулятивная функция конституционной ответственности призвана закрепить и упорядочить общественные отношения. Она направлена на формирование поведения, деятельности субъектов конституционной ответственности, которые могут быть как индивидуальными, так и коллективными.
К индивидуальным субъектам конституционной ответственности относятся: Президент РФ, члены Федерального Собрания, главы субъектов РФ, члены Конституционного Суда, Уполномоченный по правам человека, члены Правительства, Председатель Счетной палаты и его заместитель, Генеральный прокурор, главы органов местного самоуправления, депутаты законодательных органов субъектов РФ. К коллективным субъектам конституционной ответственности относятся: государство в целом, субъекты РФ, исполнительные и законодательные органы субъектов РФ, Правительство РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, органы местного самоуправления.
Выделяя органы местного самоуправления в качестве субъектов конституционной ответственности, мы исходим из следующего. Во-первых, правовые основы деятельности органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8). Во-вторых, государство делегировало органам местного самоуправления часть своих полномочий (ст. 132). В-третьих, Конституционный Суд в своем Постановлении признал ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц соответствующей Конституции РФ[4].
Регулятивная функция конституционной ответственности призвана урегулировать общественные отношения таким образом, чтобы, во-первых, субъектами конституционной ответственности признавались, соблюдались и защищались права и свободы человека и гражданина, во-вторых, соблюдались и защищались народовластие, верховенство Конституции, политическая система и иные основы конституционного строя РФ. Общественные отношения, складывающиеся в этих сферах, в обобщенном виде составляют объект воздействия регулятивной функции конституционной ответственности[5]. Они поддаются конкретизации. Например, регулятивная функция участвует в закреплении и реализации правового статуса Президента РФ. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80). Закрепляя обязанности Президента, регулятивная функция конституционной ответственности регулирует поведение высшего должностного лица, оформляя правоотношения, участником которых он является. Усиление регулирующей функции публичного права выражается в формулировании четких правил поведения для высших должностных лиц, за невыполнение которых они должны нести конституционную ответственность[6]. В качестве объектов регулятивной функции выступают действия государства, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Формируя правомерное поведение субъектов конституционной ответственности, регулятивная функция в конечном итоге упорядочивает конституционные отношения, складывающиеся между государством и человеком, между различными ветвями власти и т.д.
Объектом воздействия регулятивной функции конституционной ответственности выступают отношения, опосредующие высшие социальные ценности, в качестве которых признаны человек, его права и свободы, народовластие, суверенитет РФ, федерализм, осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В обобщенном виде объектом выступают конституционный строй, его важнейшие структурные элементы, конституционная законность и правопорядок[7]. Регулятивная функция выступает одним из средств лучшей организации работы компетентных государственных органов, должностных лиц, она обеспечивает должное поведение субъектов государственно-правовых отношений[8].
Конституционные обязанности, запреты, дозволения выступают способами осуществления регулятивной функции конституционной ответственности. В результате формулирования обязанностей, запретов, дозволений формируются составы правомерного конституционного поведения.
Конституция РФ содержит обязанности, выявляющие связь и ответственность государства, его должностных лиц перед гражданами. Вот некоторые из них: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15); каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53); в РФ не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы человека (ч. 2 ст. 55); РФ гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ч. 2 ст. 61). Юридическая техника Основного закона своеобразна, мы можем прямо и не встретить в некоторых случаях указания на обязанность, т.к. ее необходимо выводить логическим путем.
Гарантия защиты и покровительства граждан РФ за пределами России - это есть обязанность государства, которая задает направление деятельности государственных органов, регулирует их деятельность. Обязанностью законодателя является принятие таких законов, которые соответствуют Конституции, не умаляют права и свободы человека и гражданина. Обязанностью Президента в случае принятия такого закона является его отклонение, неподписание. В таких действиях проявляется ответственность, которую должностные лица добровольно возложили на себя, взявшись управлять государством, охранять права и свободы человека и гражданина. Через общие правоотношения реализуются основные, естественные права человека, зафиксированные в известных международных документах: российской Декларации прав человека и гражданина, в Конституции РФ. Государство обязано соблюдать и защищать эти права, а граждане, в свою очередь, должны строить свое поведение в соответствии с требованиями Основного закона, блюсти общий интерес, исполнять свой долг, уважать права друг друга[9].
Органы государственной власти в силу признания прав и свобод человека и гражданина в РФ высшей ценностью обязаны принимать такие решения, т.е. законы, подзаконные акты, которые соответствуют Конституции РФ. Регулятивное воздействие норм конституционной ответственности распространяется на отношения между государством и гражданином. Н.И. Матузов указывает на существование взаимной связанности и ответственности между государством и гражданами. Без ответственности государства перед гражданами невозможно построение гражданского общества и правового государства. Субъекты, включенные в правовую сферу, являются взаимно связанными между собой, с одной стороны, правомочиями и притязаниями, с другой - обязательствами и ответственностью[10]. Юридическая ответственность - это один из гарантов личных и общественных ценностей, правопорядка. Подтверждает это ст. 2 Конституции РФ: Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Одним из признаков правового государства выступает взаимная ответственность государства и личности. В правовом обществе гражданин должен обладать такой же возможностью принуждения должностных лиц к точному исполнению правовых норм, какой обладают должностные лица в отношении к гражданам. Когда эта возможность станет реальностью, тогда действительно юридическая ответственность будет признана важной социальной ценностью, фактором развития общества. Правовым будет государство, которое признает для себя обязательными создаваемые им же, как законодателем, нормы юридической ответственности. Такое государство в осуществлении своих функций связано с правовой ответственностью[11].
Конституционное законодательство свидетельствует об ответственности субъектов РФ. В ст. 1 ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ[12] провозглашен принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ. Из этого принципа вытекает обязанность законодательных и исполнительных органов субъектов РФ принимать нормативно-правовые акты, соответствующие Конституции РФ и федеральным законам. Эта обязанность направлена на регулирование деятельности представительных и исполнительных органов субъектов РФ, а реализуется она в конституционно-правомерном поведении представительных и исполнительных органов субъектов РФ.
Другой регулирующий аспект конституционной ответственности проявляется в обязанностях правительства добросовестно исполнять предусмотренные обязанности. С одной стороны, Президент имеет право отправить Правительство в отставку, а с другой - Государственная Дума может выразить ему недоверие. Выражение недоверия и отставка Правительства являются серьезными санкциями.
Сущность конституционной ответственности заключается в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания[13].
Регулятивная функция конституционной ответственности обладает одной отличительной особенностью, которая выделяет ее среди других функций юридической ответственности. Она предопределяет деятельность законодателя по установлению других видов юридической ответственности, оказывая тем самым влияние на формирование и функционирование института юридической ответственности в целом.
На базе конституционного законодательства формируются все иные отраслевые институты юридической ответственности и при этом определяется их развитие в нужном для государства и общества направлении (регулятивная функция конституционной ответственности)[14].
Например, закрепление в Конституции РФ обязанности государства по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), предопределило закрепление в ГК РФ[15] ответственности государства и признание государства субъектом гражданско-правовых отношений. Ограничение случаев применения смертной казни (ст. 20 Конституции РФ), в свою очередь, повлекло изменение уголовного законодательства.
Другой пример, подчеркивающий значение регулятивного воздействия конституционной ответственности. В ст. 42 Конституции РФ закреплены права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Этому праву граждан соответствует обязанность Правительства по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью (п. е ч. 1 ст. 114) и обязанность Федерального Собрания принимать нормативно-правовые акты, направленные на регулирование экологических отношений и возмещение вреда в случае совершения экологического правонарушения. В Постановлении Конституционного Суда РФ По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. О внесении изменений и дополнений в Закон РФ О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС[16] обращается внимание на то, что в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС были существенно нарушены не только права на благоприятную окружающую среду, но и другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, выбором места пребывания. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным и другим законодательством. Это положение Конституционного Суда еще раз подчеркивает конституционную ответственность государства за взятые на себя обязательства, а принятие таких законов, направленных на возмещение причиненного вреда, как раз и обусловлено регулятивным воздействием конституционной ответственности.
Отдельно следует рассмотреть соотношение конституционно-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности, от которых она отличается по многим позициям.
Наиболее сложно отграничить конституционно-правовую ответственность от иных видов юридической ответственности в публично-правовой сфере - административной и уголовной. Вместе с тем, представляет интерес ее соотношение с гражданско-правовой ответственностью, чему даже посвящаются специальные исследования[17].
Конституционно-правовая ответственность в нашей стране наступает на основе норм Конституции РФ и федеральных конституционных законов, также в качестве комплексного института конституционного права она устанавливается и другими его источниками, в том числе федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и подзаконными актами. Заметим, что сейчас уголовная ответственность устанавливается только федеральным законом. Имеются и особенности в самом закреплении конституционно-правовой ответственности: например, в отличие от других видов юридической ответственности, возможны случаи, когда описана санкция, но не определено основание ответственности, и наоборот.
Субъектами конституционно-правовой ответственности выступают как физические лица, так и коллективные образования; уголовной - только физические; административной - физические и юридические лица. Физические лица как субъекты конституционно-правовой ответственности представлены гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства, должностными лицами и др. В качестве коллективных образований выступают государственные органы, негосударственные органы и объединения и др.
Основание конституционно-правовой ответственности -конституционный деликт существенно отличается не только от основания уголовной ответственности - преступления, но и от других правонарушений - деликтов - административных, дисциплинарных, гражданско-правовых. Вместе с тем, основанием конституционно-правовой ответственности может являться не только не соответствующее нормам конституционного права поведение, но и наступление иных обстоятельств, прямо предусмотренных конституционно-правовыми нормами. Так, конституционно-правовая ответственность может возлагаться за деяния других субъектов.
Предусмотренные за конституционные деликты меры конституционно-правовой ответственности - конституционно-правовые санкции[18] далеко не совпадают с наказаниями за преступления и административными наказаниями, установленными за административные правонарушения. Так, лишение прав допускают как уголовное и административное, так и конституционное право, правда, только основных. Однако в ряде случаев применение уголовных или административных санкций невозможно в силу различных конституционно-правовых иммунитетов (которыми обладают, например, глава государства и парламентарии). Как известно, денежные взыскания - штрафы являются довольно распространенной мерой ответственности: они используются в гражданском, административном, уголовном и международном праве. Высказана идея об установлении и конституционных штрафов[19]. Безусловно, штраф, предусмотренный санкциями конституционно-правовых норм, будет оказывать негативное воздействие на лицо, совершившее конституционный деликт, подтверждая упрек государства, и влечь существенные материальные последствия, которые могут сделать крайне невыгодным совершение некоторых деликтов. Однако такая мера не может быть отнесена к числу основных конституционно-правовых санкций, более того, ее отсутствие свидетельствует о том, что законодатель не считает штраф эффективным видом конституционно-правовых санкций.
Конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных субъектов - инстанциями ответственности - органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и др. - в отношении неподчиненных и неподотчетных им субъектов, тем самым отличаясь от дисциплинарных взысканий. Вместе с тем, возможно создание специализированных, квазисудебных органов для этих целей.
Принудительный характер юридической ответственности применительно к конституционно-правовой ответственности проявляется не только в государственном принуждении, но и в ином приравненном к нему публичном - общественном. Конечно, такое публичное принуждение так же, как и государственное, осуществляется на основе конституционно-правовых норм или при их санкционировании*(17)) и, как правило, под государственным контролем. Так, согласно ст.21 Федерального закона О политических партиях[20], устав политической партии должен содержать основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Цель принудительной деятельности достигается путем воздействия на политическую, моральную, организационную и имущественную сферу конкретного субъекта конституционно-правовых отношений.
Проблема реализации конституционно-правовой ответственности решается непросто, и к важнейшим относится вопрос об инстанции - субъекте юрисдикции. Кто-то должен констатировать наступление конституционно-правовой ответственности в отношении соответствующего субъекта. В ином случае невозможно привлечь к конституционно-правовой ответственности. Если инстанция ответственности - субъект юрисдикции не установлена - нет и самой ответственности. В связи с этим при закреплении конституционно-правовой ответственности должны быть четко указаны не только субъект ответственности, основание, меры воздействия, но и обязательно - инстанция.
Судебный порядок реализации конституционно-правовой ответственности представляется наиболее целесообразным, поскольку востребование суда как независимого и беспристрастного по своей природе и в качестве такового участвующего в решении вопросов о применении мер конституционно-правовой ответственности предполагает соблюдение конституционных гарантий правосудия. Более того, внесудебный порядок применения ряда мер конституционно-правовой ответственности послужил основанием для признания Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции законодательных положений, закрепляющих такой порядок.
Таким образом, можно сделать вывод, что конституционная ответственность является видом юридической ответственности, выполняющей охранительную, регулятивную, стимулирующую и восстановительную функции в сфере конституционно-правовых отношений.
Понятие конституционно-правовой ответственности
Среди ученых-государствоведов нет единства не только в определении самого понятия конституционно-правовой ответственности, но и в самом названии данного вида ответственности. Н.М. Колосова употребляет термин «конституционная ответственность», М.В. Баглай использует как термин «конституционная ответственность», так и термин «конституционно-правовая ответственность». А.А. Безуглов и С.А. Солдатов полагают, что более верным является название «конституционно-правовая ответственность», поскольку «конституционная ответственность – это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права. А так как конституционное право в настоящее время включает в себя нормы права, не только закрепленные в Конституции РФ, но и содержащиеся во многих других источниках конституционного права, то, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности». Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская также различают конституционную и конституционно-правовую ответственность, однако вкладывают в эти понятия несколько иной смысл. По их словам, «государственно-правовую ответственность как “особый вид ответственности за нарушение конституции” многие ученые именуют также конституционно-правовой ответственностью». В известном смысле понятия государственно-правовой и конституционной ответственности могут употребляться как тождественные, через скобки: государственно-правовая (конституционная) ответственность.
Действительно, ответственность за нарушение конституционных норм, в широком смысле охватывая все виды юридической ответственности (в широком смысле все виды юридической ответственности направлены на охрану Конституции), в узком же, собственном смысле слова, имеет свой отраслевой канал реализации – государственно-правовые меры ответственности. И все же между понятиями государственно-правовой и конституционной ответственности нельзя поставить абсолютный знак равенства. Это в большом объеме пересекающиеся, но все же не совпадающие полностью понятия. С одной стороны, государственно-правовая ответственность поглощает конституционную, поскольку конституционные нормы – часть государственно-правовых норм. С другой стороны, объем понятия конституционной ответственности по своим социально-политическим «ёмкостям» не может быть исчерпан юридическим понятием государственно-правовых мер ответственности. Если государственно-правовая ответственность, – прежде всего, проблема конституционной деликтологии, восстановления конституционного статус-кво, повышения эффективности социального государственно-правового статуса и, наконец, оснований лишения этого статуса, то социально-правовое содержание конституционной ответственности значительно глубже. На конституционном уровне сам термин «правонарушение» является слишком узким, неточным. Ведь вся государственно-правовая сфера есть сфера политических отношений, возникающих в связи с осуществлением государственной власти, а также (в силу обратного влияния права на политику) в связи с реализацией конституционно закрепленных принципов организации и деятельности государства, говорить о правонарушениях здесь просто бессмысленно.
Конституционные нормы находятся на стыке трех видов социальных норм: политических, моральных и юридических. Конституционная ответственность как категория социальной ответственности объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. Именно на конституционном уровне воплощается единство этих видов ответственности, и разрешаются проблемы устранения противоречий между ними, обнаруживающихся в отдельных случаях реализации конкретных видов юридической ответственности».
С этой позицией трудно согласиться. Несмотря на то, что юридические нормы являются разновидностью социальных норм, они имеют существенные различия по сравнению с политическими и моральными нормами. Это же относится и к конституционным нормам как разновидности юридических норм. Конституционная ответственность, несомненно, тесно связана с политической, однако их нельзя объединять в единое целое. Между этими видами ответственности имеются существенные различия. Не совпадают также моральная и юридическая ответственность. Юридическая ответственность имеет четкое, законодательно установленное основание наступления, санкции и другие признаки, не характерные для моральной ответственности. Нормы морали зачастую не отражены в правовых нормах и потому не защищены силой государства.
Т.Д. Зражевская видит сущность конституционной ответственности в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания. Исходя из этого, под конституционной ответственностью Т.Д. Зражевская понимает самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства. Т.Д. Зражевская полагает, что в настоящее время в стране происходит только становление института конституционной ответственности как меры государственного принуждения. По её мнению, его возникновение возможно лишь при условии конституционного закрепления принципа разделения государственной власти на ветви (законодательную, исполнительную и судебную) и уровни (органов государственной власти РФ и ее субъектов), а также признания права местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения. В то же время нельзя не признать, что в последние годы интерес ученых к проблемам конституционно-правовой ответственности резко возрос. Тем не менее, конституционная ответственность только сейчас получает свое закрепление в законодательстве, до сих пор не разработано и большинство теоретических проблем концепции конституционно-правовой ответственности.
Н.М. Колосова выделяет несколько направлений концепции конституционной ответственности. Первое – ответственность власти перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам. Второе – ответственность государства за обеспечение прав и свобод человека и гражданина. И, наконец, третье – конституционная ответственность отдельной личности, а равно группы лиц за невыполнение своих обязанностей или за злоупотребление своими правами, закрепленными в Конституции РФ. Под конституционной ответственностью Н.М. Колосова понимает необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами. Цель конституционной ответственности Н.А. Колосова видит в защите Конституции. Этот тезис является абсолютно верным, но в то же время с ним трудно согласиться, и прежде всего потому, что абсолютно все виды юридической ответственности направлены на защиту Конституции. Таким образом, целью конституционно-правовой ответственности является защита Конституции, но это только одна из целей данного вида ответственности.
По большому счету, всем (или почти всем) отраслям российского права присущ собственный вид юридической ответственности. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности - это такой же признак отрасли, как “собственные” общественные отношения, “свои” нормы, данные отношения регулирующие». Конституционно-правовая ответственность тесно связана с предметом конституционного права.
В сущности, речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти этих уровней, а также отдельных должностных лиц. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов не является конституционно-правовой, это муниципальная ответственность, которая должна рассматриваться в рамках муниципального права. В то же время конституционные основы данного вида ответственности должны рассматриваться в рамках конституционно-правовой ответственности. Поэтому применительно к ответственности органов власти и должностных лиц федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и политических партий более правильно было бы говорить не о конституционно-правовой, а о публично-правовой ответственности.
Цель конституционно-правовой ответственности
Целью конституционно-правовой ответственности является охрана и обеспечение нормального порядка осуществления публичной власти, следование органов и должностных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, предписаниям норм Конституции РФ и конституционно-правового законодательства, предупреждение (превенция) посягательств на порядок осуществления публичной власти.
Конституционно-правовая ответственность, несомненно, обладает всеми признаками, присущими иным видам юридической ответственности. Она опирается на все перечисленные выше принципы юридической ответственности, является мерой государственного принуждения, выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий. Одновременно конституционно-правовая ответственность обладает рядом специфических признаков.
Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан – ст. 5.1 – ст. 5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.) либо уголовная (например, ст. 278 УК РФ от 13 июня 1996 г. устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти ).
Из приведенного определения конституционно-правовой ответственности вытекает такая существенная ее особенность, как тесная связь с политической ответственностью. Разграничить эти виды социальной ответственности зачастую крайне сложно. Так, отставка правительства в различных случаях может быть мерой и конституционно-правовой, и политической ответственности либо сочетать в себе ту и другую. Отсутствие в законодательстве четких критериев привлечения органов и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности еще более осложняет задачу разграничения этих видов ответственности.
Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является также тот факт, что единой процедурной формы ее применения не существует. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и исполнения, а в ряде случаев такой порядок вообще не урегулирован в законодательстве. Более того, существенная часть санкций конституционной ответственности и их применение недостаточно полно урегулированы в действующем законодательстве. Это относится, например, к порядку отрешения от должности Президента РФ в виде импичмента или к отставке Правительства РФ. При этом, в отличие от большинства иных видов юридической ответственности, не существует единого акта, в котором регулировался бы порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, либо акта, в котором устанавливался бы перечень конституционных деликтов.
Актами, устанавливающими конституционно-правовую ответственность, являются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. Иные нормативно-правовые акты не могут выступать источниками юридической и, в частности, конституционно-правовой ответственности. В настоящее время конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ, должностных лиц и представительных органов местного самоуправления закрепляется в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Но регулирование публично-правовой ответственности актами субъектов или муниципальных образований, подзаконными актами недопустимо, поскольку, согласно с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав граждан (а ответственность всегда влечет за собой ограничение прав граждан), возможно только в соответствии с Федеральным законом. Законы субъекта Федерации (в том числе конституция или устав субъекта РФ) могут устанавливать конституционно-правовую ответственность только в том случае, если такое право делегировано им Федеральным законом.
Основания конституционно-правовой ответственности.
Как известно, одним из признаков, отличающих один вид юридической ответственности от другого, а также важнейшим элементом того или иного вида ответственности, является основание ее наступления.
Основанием юридической (в том числе конституционно-правовой ответственности) является совокупность следующих составляющих:
1. фактическое основание (совокупность юридических фактов);
2. нормативное основание (закрепление состава правонарушения в нормативно-правовом акте).
Основанием наступления любого вида ответственности всегда является нарушение выраженного в норме права обязательного правила поведения – правонарушение. Нарушение каких-либо моральных, нравственных, политических норм не может рассматриваться как основание конституционной ответственности, если эти нормы не нашли соответствующего закрепления в нормах права. Утрата доверия избирателей, если она не сопровождалась нарушением правовых норм, даже если такое основание отставки закреплено в законодательстве, не является основанием конституционно-правовой ответственности, а представляет собой разновидность политической ответственности.
Различные виды правонарушений могут иметь различные наименования: преступление, деликт и т.д. Основание конституционно-правовой ответственности не имеет какого-либо устоявшегося наименования: конституционное правонарушение, конституционный деликт. При этом наименование основания того или иного вида ответственности складывалось исторически. Принципиального различия между названиями «правонарушение» либо «деликт» не имеется (delictum – лат. правонарушение). Поэтому условно обозначим нормативное основание конституционно-правовой ответственности как конституционный деликт.
На основании приведенного выше понятия конституционно-правовой ответственности конституционным деликтом является противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность.
Существуют следующие признаки конституционного деликта.
1. Конституционный деликт должен быть совершен в форме деяния (действия или бездействия). Российское законодательство не предусматривает юридической ответственности за мысли и намерения, не выразившиеся в деянии или подготовке к осуществлению деяния. Не является исключением и конституционно-правовая ответственность.
2. Противоправность . Деяние должно противоречить предписаниям правовых норм; это может быть неисполнение обязанности, злоупотребление правом и т.д.
3. Виновность – психическое отношение субъекта конституционно-правовой ответственности к совершенному деянию, выражающееся в форме умысла или неосторожности; не допускается привлечение лица к ответственности в случае, если деяние было совершено без вины.
4. Общественная опасность выражается в посягательстве деяния (причинение вреда либо создание опасности причинения вреда) на защищаемые правом общественные отношения в особой сфере – сфере осуществления публичной власти.
5. Наказуемость . Конституционно-правовая ответственность за данное деяние должна быть предусмотрена законодательством РФ; деяние может быть общественно вредным, посягать на общественные отношения, противоречить предписаниям правовых норм, однако если в законодательстве РФ не предусмотрена конкретная форма конституционно-правовой ответственности за такое деяние, то оно не может считаться конституционно-правовым деликтом.
Специальный субъект ответственности – органы публичной власти и должностные лица этих органов.
Важнейшим условием эффективности конституционно-правовой ответственности является четкое закрепление в законодательных актах состава конституционного правонарушения. В литературе высказано мнение о том, что невозможно «дать точный перечень обстоятельств, которые могут служить основанием конституционной ответственности». Закрепление же такого перечня необходимо, поскольку обязательным условием наступления юридической ответственности является наличие в действиях лица состава правонарушения, указанного в законе. В противном случае может наступить политическая, моральная или иная, но не юридическая ответственность.
Существенным недостатком законодательства РФ является то, что состав конституционного правонарушения (деликта) зачастую не закреплен в каком-либо нормативно-правовом акте. Это относится, в частности, к ответственности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Конституция РФ предусмотрела право Президента отправить в отставку Правительство, однако ни в Конституции, ни в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. (с изм. и доп.) «О Правительстве Российской Федерации» не закреплены основания такого решения Президента, что является несомненным пробелом законодательства.
По аналогии с иными видами ответственности Т.Д. Зражевская выделяет следующие элементы состава конституционного правонарушения: объект, субъект, объективную и субъективную стороны.
Объектом конституционного правонарушения является комплекс охраняемых законом общественных отношений, урегулированных нормами конституционного права, складывающихся по поводу осуществления публичной власти.
Объективная сторона конституционного деликта состоит из нескольких элементов: противоправного деяния (действия или бездействия), общественно опасных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Существенным недостатком действующего законодательства, регламентирующего конституционно-правовую ответственность, является нечеткая формулировка объективной стороны конституционного правонарушения.
Вопрос о том, кто может выступать субъектом конституционно-правового правонарушения, т.е. лицом, способным нести ответственность за противоправное деяние, является дискуссионным в науке. Это обусловлено рассмотренными выше различиями в понимании конституционно-правовой ответственности.
Конституционно-правовая ответственность характеризуется специальным субъектом правонарушения. Им может быть только орган или должностное лицо, на которого Конституцией РФ возложены функции осуществления публичной власти. Из сказанного следует, что субъектом конституционно-правовой ответственности может выступать и политическая партия, хотя в настоящее время такой ответственности она не несет. Законодательством РФ не предусмотрена ответственность депутата Государственной Думы, как, впрочем, и конституционная ответственность палат Федерального Собрания.
Таким образом, субъектами конституционного правонарушения (деликта) являются: Президент, Правительство, член Совета Федерации РФ, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган исполнительной власти субъекта, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, орган местного самоуправления или должностное лицо органа муниципального образования, политическая партия, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокурора.
Необходимым элементом субъективной стороны конституционного деликта является наличие вины – психического отношения субъекта к совершенному деянию, выражающегося в форме умысла либо неосторожности. Факультативными признаками субъективной стороны могут быть мотив и цель. Так, создание и деятельность политических партий становится конституционно-правовым деликтом лишь при условии, если они преследуют запрещенные цели, перечисленные в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ.
Умысел характеризуется тем, что лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий. Неосторожность имеет место в том случае, если лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Как уже отмечалось, в российском законодательстве существует случай ответственности без вины. Однако это скорее исключение, чем правило. Обязательным условием применения мер конституционно-правовой ответственности является наличие вины субъекта ответственности.
В литературе высказано мнение, что вину по конституционному праву нельзя рассматривать только через категории ее психических форм (умысел и неосторожность). Предлагается на первое место поставить такие социально-политические критерии, как политические убеждения, интересы дела и т.п. Однако перечисленные критерии ближе к политической, нежели к конституционно-правовой ответственности. Думается, что умысел, а тем более неосторожность (в ее формах: легкомыслие – если лицо предвидело возможность наступления общественно опасных последствий своих действий или бездействия, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение этих последствий; небрежность – если лицо не предвидело возможности наступления общественно опасных последствий своих действий или бездействия, хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло предвидеть эти последствия) полностью соответствуют природе конституционно-правовой ответственности, и она не нуждается во введении каких-либо иных критериев, не имеющих к тому же четкого правового определения.
Сложным является вопрос о вине применительно к коллективной конституционно-правовой ответственности. Например, в случае отставки Правительства не учитывается степень вины конкретного члена Правительства. Меры ответственности применяются к правительству как к «цельному организму, обладающему определенной конституционно-правовой компетенцией».
Состав конституционно-правового деликта зачастую не имеет полной формулировки в законодательстве. Отдельные его элементы выводятся только путем толкования. Кроме того, конституционно-правовые деликты разбросаны по различным правовым актам, некодифицированы и несистематизированы. Такое положение недопустимо и ограничивает возможности применения конституционно-правовой ответственности.
Субъекты конституционно-правовой ответственности
Круг субъектов конституционно-правовой ответственности как ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти ограничен. Они могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Однако для того, чтобы лицо могло нести конституционно-правовую ответственность, оно должно обладать деликтоспособностью, т.е. способностью нести ответственность за свои действия.
Деликтоспособность должностных лиц начинается с момента их вступления в должность (с начала срока полномочий) и заканчивается моментом прекращения полномочий. Деликтоспособность коллегиальных субъектов – органов публичной власти, определяется моментом их создания, однако привлечение к конституционно-правовой ответственности должностных лиц как членов коллективного органа также возможно только в отношении уже вступивших в должность лиц.
Государство является своего рода абстракцией. Даже в случае привлечения государства к гражданско-правовой ответственности за нарушение прав граждан и причинение им материального и морального вреда, ответчиком в суде выступает Министерство финансов РФ. Представляют государство и выражают его волю вовне ряд конкретных органов власти и должностных лиц. Именно они и могут подвергаться конституционно-правовой ответственности, но не само государство.
Рассмотрение проблемы конституционно-правовой ответственности в последнее время привлекает все большее внимание исследователей, однако сразу следует оговориться, что возможность привлечения к конституционно-правовой ответственности и меры ответственности субъектов Федерации обязательно должны быть закреплены в Конституции. Конституция РФ 1993г. не предусматривает ни одной из перечисленных мер (кроме отмены решения органов власти, что, как мы полагаем, не является мерой ответственности), а следовательно, не закрепляет возможности привлечь субъект РФ к конституционно-правовой ответственности. Введение чрезвычайного положения также не относится в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» к мерам ответственности субъекта РФ. После устранения причин, послуживших основанием для его введения, в субъекте РФ восстанавливается деятельность органов государственной власти субъекта (если она была приостановлена), продолжается дальнейшее нормальное функционирование всех органов власти, общественных объединений, предприятий и учреждений. Субъект РФ, как территориальное образование, не несет каких-либо негативных последствий. К ответственности могут быть привлечены отдельные физические и юридические лица, общественные объединения, но не субъект Федерации.
Таким образом, можно констатировать, что круг субъектов конституционно-правовой ответственности не совпадает с кругом субъектов конституционного права и строго ограничен в законодательстве РФ.
Особого рассмотрения требует вопрос о субъектах, правомочных применять меры конституционно-правовой ответственности, а в отдельных случаях владеющих правом возбуждать этот вопрос либо иным образом (например, посредством дачи заключений) участвующих в процедуре реализации конституционно-правовой ответственности. К числу таких органов и должностных лиц в России относятся: Президент РФ, главы органов исполнительной власти (высшие должностные лица) субъектов Федерации, Государственная Дума, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Верховный Суд, собрание (сход) избирателей, избиратели конкретного избирательного округа. Таким образом, целый ряд органов и должностных лиц могут выступать одновременно и как субъект, привлекаемый к конституционно-правовой ответственности, и как субъект, привлекающий к конституционно-правовой ответственности.
Опыт зарубежных государств убеждает в том, что для эффективной реализации конституционно-правовой ответственности необходимо либо создание специального органа, правомочного привлекать иные органы и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности (например, Государственный Трибунал в Польше), либо активное участие в процессе привлечения к ответственности Конституционного Суда. Действующая Конституция РФ ограничивает возможности развития конституционно-правовой ответственности, поскольку не предусматривает ни возможности создания специального органа, ни каких-либо серьезных полномочий Конституционного Суда в этой области. Представляется необходимым усиление роли Конституционного Суда путем предоставления ему, например, права рассматривать вопросы о конституционности политических партий, о наличии в действиях должностных лиц состава конституционного деликта.
Конституционно-правовые санкции
Конституционно-правовые санкции являются необходимым атрибутом конституционно-правовой ответственности. Санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к субъекту конституционно-правовой ответственности.
Представляется, что понятие санкции конституционно-правовой ответственности неразрывно связано с понятием санкции, разрабатываемым в общей теории права применительно к любому виду ответственности. Содержание санкции правовых норм связывается в юридической науке, как правило, с неблагоприятными последствиями для правонарушителя, мерами государственного принуждения, ущемлениями материального или имущественного характера.
В настоящее время санкциями конституционно-правовой ответственности являются:
– предупреждение, выносимое главе органа исполнительной власти (высшему должностному лицу), законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ либо главе муниципального образования, представительному органу местного самоуправления;
– отзыв депутата законодательного (представительного) органа;
– досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации;
– отставка Правительства РФ, отставка органа исполнительного власти субъекта РФ;
– отставка главы органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ или главы муниципального образования;
– роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ либо представительного органа муниципального образования;
– отрешение от должности Президента РФ
– отставка Генерального прокурора РФ.
Некоторые ученые предлагают ввести такую меру конституционно-правовой ответственности, как временное приостановление Президентом полномочий высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и временное отстранение от должности высших должностных лиц субъектов.
Большинство санкций индивидуальны для каждого вида ответственности, исключением являются только штраф и арест, выступающие одновременно санкциями уголовной и административной ответственности (для штрафа еще и гражданско-правовой). Санкции конституционно-правовой ответственности также свойственны только ей и не применяются (за некоторыми исключениями) в иных видах ответственности.
В качестве одного из видов конституционно-правовых санкций в литературе рассматривается лишение орденов, медалей и почетных званий. В настоящее время эта мера также предусмотрена среди уголовно-правовых санкций (ст. 48 Уголовного кодекса РФ – лишение специального воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград).
Как видно из приведенного выше перечня, все санкции, кроме предупреждения, носят радикальный характер и предусматривают прекращение полномочий виновного лица. Иногда это не совсем целесообразно. Введение таких санкций, как общественное порицание, понуждение к исполнению обязанности, приостановление полномочий, лишение права занимать определенные должности, более широкое использование предупреждения, способствовало бы большей гибкости санкций конституционно-правовой ответственности, большему соответствию их принципам целесообразности и гуманизма ответственности.