Сущность и значение исполнительной власти в системе государственной власти
СОДЕРЖАНИЕ: Государственное управление, сущность и особенности. Механизм исполнительной власти. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.Дальневосточный государственный Университет
Юридический институт
Заочный факультет
Кафедра государственного
и административного права
Сущность и значение исполнительной власти в системе государственной власти
Курсовая работа
Студентки II курса
4 семестр заочного факультета
юридического института ДВГУ
Луниной Ирины Николаевны
Научный руководитель: ассистент
Буйначева Татьяна Александровна
Владивосток
1999 г.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение.
1. Государственное управление, сущность и особенности.
2. Механизм исполнительной власти.
3. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.
Заключение.
Список литературы.
В В Е Д Е Н И Е
В условиях проводимых в России преобразований в политической, экономической и социальной сферах перестраивается и исполнительная власть, по-прежнему выполняющая огромный объем работы в сфере управления государственными делами.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в качестве принципа конституционного строя разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Исполнительная власть является одной из самостоятельных и независимых властей и представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют вышеперечисленные полномочия. Проблема определения содержания исполнительной власти приобрела особую остроту в связи с формированием звеньев исполнительной власти и их практической деятельностью.
В связи с тем, что Конституция 1993 г. отказалась от термина государственное управление , который широко используется в законодательстве многих стран и долгие годы употреблялся и у нас в конституционном и административном законодательстве, и вместо него введен новый термин – исполнительная власть , актуальным является вопрос о соотношении государственного управления и исполнительной власти.
Названные задачи определяют содержание курсовой работы, в которой раскрывается сущность понятий государственного управления и исполнительной власти, организационно-правовой механизм функционирования исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти и рассматривается взаимосвязь и соотношение государственного управления и исполнительной власти.
Курсовая работа написана на основе положений Конституции Российской Федерации 1993 г., и действующего российского законодательства, в т.ч. Указа Президента РФ от 14.08.96 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти», а также исследований данной проблемы в зарубежной и отечественной литературе, где наибольший интерес представляют работа Г. Брэбана «Французское административное право», статья А. Ф. Ноздрачева «Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 г.» (Государство и право. 1996. № 3) и научно-практическое пособие доктора юр. наук профессора Ю. Ф. Тихомирова «Исполнительная власть в Российской Федерации».
Для наглядной иллюстрации взаимосвязи между различными звеньями государственного управления, структуры и механизма исполнительной власти использованы схемы из альбома А. П. Коренева и Д. Ф. Богатова «Административное право».
1. Государственное управление, сущность и особенности.
Термин госуд арстве нное управление ш ироко используется в отечественной и зарубежной научной литературе. Более 70 лет он у потреблялся и в России, давая тем самым конституц ионн ые основания дл я выделения данного вида государствен ной деяте льности.
Конституция Российской Феде рации 19 93 го да отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин — исполнительная власть. В соответствии со ст. 10 Конституц ии Российской Федерации 1993 г. государственная власть осуществляется на о снове разделения на законодател ьну ю, исполнительную и судебную. Эти три ветви государственной власти самостоятельны, не подчинены друг другу, однако должны находиться во взаимосвязи и взаимодействии. Разделение функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти способствует достижению взаимного сдерживания и равновесия между этими функциями, каждая из которых должна исполняться соответствующими органами государственной власти самостоятельно.
Соответ ственно в рамках госуд арстве нной деятельности происх одит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. До 80-х годов оно предпол агало , что и находило свое конститу ционное выражение в Конституции РСФСР 1978 г., выделение органов государственной законодательной власти ( так наз ывались Советы все х уровней), о рганов государствен ного управле ния и с удебных органов. [1] Каждый из ни х был призван осу ществлять тот или иной вид государственной дея тельности (законодательную, исполнительную и административную, судебную соответственно).
Место и роль государствен ного управления в мех анизме «раздел ения труда» определялись след ующ им и харак теристиками:
- исполнительно-распорядительным характером ;
- наличием специальных субъектов, обобщенно обо знач аемыхкак исполнительно-распорядитель ные орга ны государств енной власти или орг аны государственного у правл ения;
- непосредственным оперативнымруководством хозя йственной, социально - культурной и административно - политической деятельностью ( непосре дственность так ог о рукоьодства обусловлена тем, что и менно в веден ии органов государственн ого управления нах одилась основная масса объ ектов собственности, выраж ая тем самым качество государст ва к ак собственника основн ых средств производства);
- по дза кон ностью, т. к. государственное управление осуществляется на основе закона, вторично по отношению к законод ательной д еятельност и.[2]
Такова обобщенн ая характери ст ика государственного управле ния, к ко то рой можно добавить и не кот орые иные специфические его приз наки, в числе которых:
- вертикальность (субординационность, ие рарх ичност ь) систем ы исполнит ельн о-распоряд ите льных органов; реали зац ия принадлежащих этим субъ ектам юридически-вл астных полномочий в административном, т.е. во внесуде бном порядке;
- предусмотренная действуюшим законодательством воз мож ность администротивного правотворчестоа (сочетание правоприменения с правоустановлением);
- вклю чение в ме ханизм ( систему) государственного управления не то лько исполнительно-распорядительных органов, но и все х иных зве ньев управленческого аппарата (н апример, админист рации государственных предприятий) и т.п. [3]
Таким образом, приведенные характерные признаки государственного управления позво ляют сделать следующие выводы:
- Во-первых, государственное управ ление и осуще ствляющи е его функции государственные органы ест ь с оставная час ть единого мех анизма государственной власти.
- Во-вто рых, государственное управление различными сторонами государственной и общественной жиз ни не является исклю чител ьной функц ией исполнительного аппарата госуд арства . В это м проц ессе активно участву ют и други е субъекты е диной государственной власти при осуществлении ими организационных или управленческих функций. При этом главное в соде рж ании управля ющего возд ейс твия сост оит не столько в принятии соо тв етств ующ их решений (например, законов), а в их реализ ации, т.е. в строгом проведении в жизнь со держ ащихся вних юридически -вла стных требований, а эт о и есть процесс исполне ния. При зтом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения — з аконодате льный либо исполнительно-распо-рядительный орган. Государственное управление может быть присуще и общественным организациям или их органам в случае делегирования им исполнительно-распорядительных полномочий со стороны государства, также как и судебным органам, например, председателям суда при руководстве судом.
Схематично субъектов государственного управления можно представить в следующем виде:
Схема 1. Субъекты государственного управления.
Виды субъектов
                  Государственные органы |
Органы местного самоуправления (муниципальные органы) |
Общественные и иные негосударственные формирования, наделенные соответствующими полномочиями | |||||||
           Органы законодательной (представительной) власти (в основном при осуществлении внутриорганизационной работы) |
Органы исполнительной власти (основной субъект управления) |
Дума, Муниципальный комитет и т.п. |
Общественные организации (ДНД, товарищеские суды и т.п.) |
||||||
Органы судебной власти (преимущественно при решении внутриорганизационных вопросов) |
Прокуратура (при осуществлении внутриорганизационных вопросов) |
Глава местного самоуправления |
Иные негосударств. объединения |
||||||
Источник: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право.
Альбом схем. М. 1996. С. 10
Государств енное управление характерно по свое му функц иональ ному назначен ию не только д ля Российской Федерации в ее современном виде и, коне чно, не только для перио да развития н ашего государства вплоть до распада Советского Союз а. В своих основных проявлени ях государс твенное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общес твенную ж изнь западных государст в, где госуд арственная власть базируется на и ных социально-политических и экономических основ ах. Имее тся в виду прежде всего господст во рыночнык отношений. Так, по признанию вид ного теоретика француз ско го адми нистративного права Г.Брэбана, и в подобны х ус ловиях вся управленческая сфер а име ет я рко выраженный публично-правовой характер, т.е. го суд арст ве нное содержание ; государственное управление осуществляет функции текуще го управления, представляя собой госу дарст венную де ятельность по управлению.[4]
2. Механизм исполнительной власти.
В связи с тем, что вместо термина «гос ударст вен но го управления» стал употребл яться термин «исполнительная власть», в механизме госуд арственной власти был осуществле н пе рех од от « ра зде ления труда» к «разделению власт ей» . Для исполнительной власти характерны следующие признаки:[5]
1. Исполнительная вла сть представляет с обо й относите льно самостоятельную ветв ь е диной государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодател ьной и судебной ее ветвями. Разделение властей не льз я абсолютиз ировать, доводя д ело до признания пол ной независ имости каждой ветв и. Все они взаи мосвя заны, что однако, не до лжно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 9 0-х го дов, к вторж ению законодательной власти в сфе ру испол нительной в ласти и наоборот.
2. Исполнительна я власть с ам ост оят ель на только к функционально-компетенционном смысле. Ее функц ии связаны с практической реализ ацие й з аконо в в общегосударственном масштабе, для чего используется определе нная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочи й прих одится на долю з аконодательн ой и суде бн ой вл астей. Следовательно, исполнител ьну ю власть можно х арактериз овать в качестве подсистемы в рамках системы единой госуд арственной власт и или же ее м ех ани зма. Действующим з аконодательство м фиксируются функц ии и компетен ция не самой исполните льной вла сти, как государственно-правово го института, асубъектов, ре ализ ующ их ее на том или и ном уров не государственной организации ( напри мер, ст атус феде ральных и регионал ьны х органов исполнительной власти).
3. Отличи тел ьн ым приз наком исполнительной власти является то, чт о власть реализуется в общего суда рственном масшт абе и в к ачестве специфи ческой госуда рственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера.
4. Исполнительная властьолицетворяется в деятельности специальных субъ ект ов, наде ленных исполнительной компетен цией. Таково о дно из непременны х требований раздел ения властей. Соответственно ис полните льна я власть представлена в государст венно-властном механизме органами испо лн ит ельной вла сти . Федеральные органы исполнител ьной власти и органы испо лнительно й власти субъе ктов федерации образую т е диную систему испол ните льной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Рос сийской Федерации). Таковы четко оп ределенные конституционные границы, необхо димые для понимания суб ъектно й характеристики исполнительной власти.
5. Ис полни тельная вл асть в соответствии с Конституци ей Российской Фе дерации организуется и осуществляется на началах феде рал изма. Это означае т, что конст итуционным или законод ательным путем прово ди тся разграничение предметов ве дения и полномочий м ежду федеральными исполните льными органами и аналогичным и органами субъектов фе дерации. Важн ая ро ль при этом пр инад леж ит Фе деративному д ог овору и иным договорам о разгра ничении пре дметов веден ия и полном очий.[6]
6. Исполнительная власть не может отождествляться с а дмин истра тивно й в ластью. По добное от ождествление неправомерно, так как админист рати вная вл асть, как правило, свя зывается с реализацией п олномочий вн есудеб ного, т.е . административного принуждени я. [7] Од нако, админи ст ративное принуждение является лишь одним из средств достижения цел ей, стоя щих перед исполните льной деятельностью.
7. Испол нител ьная вла сть харак терна тем, что в непосредственом распоряже нии ее суб ъектов нахо дя тся все наиболее существенные атрибуты госуд арстве нной в ласти: финансы; важне йшие средства комму никации; армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутре нней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.
Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ 1993 г. принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом.[8] По идее, как это сделано, например, во Франции, в этом случае Правительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большой степенью самостоятельности в осушествлении государствеино-управленческой деятельности, независимости от Президента.[9] Однако особенность Российской Фелерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.[10]
Органы исполнительной власти по территориальному масштабу подразделяются на:[11]
· федеральные;
· субъектов Федерации;
· территориальные;
· межтерриториальные;
Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и состоит из Правительства РФ, федеральных министерств, государственных комитетов РФ, федеральных служб России, российских агенств, федеральных надзоров России.[12]
Взаимосвязь различных звеньев федеральных органов исполнительной власти можно представить в виде схемы:
Схема 2. Федеральные государственные органы исполнительной власти.
    Правительство РФ
|
Президент РФ | Система федеральных органов исполнительной власти | |||
Министерства |
Государственные комитеты |
Федеральные службы |
Агенства и др. органы |
||
Территориальные (региональные) федеральные органы) |
|||||
Источник: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право.
Альбом схем. М. 1996. С.27
Мож но выд ели ть систему (аппара т) исполнительной власти, кото рую с оставляет совок упность госуд арст венных органов , обозначаемых в качеств е ее субьектов, а такж е организационный меха низм еереализа ции.
Постоянно действующи м организационным фактором механизма исполни тельной власти являются находящие ся на ра зл ичном иерархиче ск ом у ровне исполните льные органы обще й компетенции (например, Правит ельство Р оссийск ой Федерации, администрация области и т. п. ). Остальные звенья такой систе мы непостоянны, ви дои зменяемы (наприм ер, министерства, г осуд арственные комитеты и пр.). Он и могут в ряде случае в вообще не существовать (наприме р, возникнове ние на базе бывших ми нисте рст в государственных концер нов, не яв ляющ ихс я госуд арст венными органами) , хотя из механизма государст венног о управл ения они не «из ымаются». В таком же аспект е можно квали фиц ировать роль, например, различного рода стру ктурных подразделе ни й исполн ительных органов, их территориальных звенье в, а также должностных лиц. Вс е это — « рабочий м еханизм» исполнительной власти, служ ащий целям лучше й ее организации и фуниционирования. Аппарат исполнительной власти помимо органов общей компетенции вклю чает в свой состав также от раслевые, меж отраслевые, надзорные, территориальные и иные з венья государственно-управленческого м еханизма. Но одновременно все эти звенья в совокуп ност и составляют систе му субъ е ктов госуда рственного управления. [13]
3. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.
Из ложенные в п.1. и п.2 курсовой работы характерные признаки и особенности понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» дают необходимую основ у для решения вопроса о соотношении исполните льной власти и государственн ого управл ен ия. Ран ее по добны й вопрос нс возникал,т. к. государств енное управление отождествлялось с исполните льно-распор ядительной деятельность ю. Сейчас он а ктуале н в сил у т ого, что термин «исполнительно-распорядительная деяте льность»» уже не применяется в нормативно-правовых актах ра злич ной юри ди ческой силы.
Тем не менее государственное управление — реальность , без которой не м ожет работать государственно-властный механизм . Система «разделени я властей» и схо дит из того, что каж дая ветвь единой госуд арственн ой власти реализуется в де ятельности и х субъе ктов. Но в Конституц ии и действу ющ ем аконодательстве Российско й Федер ации ничего не говорится об исполнительной деятельности: субъекты этой деятельности приведены, а х арактер ее не определ ен. По мнению авторов учебника «Административное право Российской Федерации»[14] г осударствен ное управление по своему наз начению представляет собой вид государственной д еятельности, в рамках которо го пра ктически реализуется исполнительная власть. Исполнительная власть является по существу поли тико- правовой катег орией, в то время как государственное уп равление — организационно-правовой.
След овательно, государственное управление практи ческ и осуществляется в рамках системы государственной влас ти, базирующейся на началах раз деления власт ей. Исп олнител ьная властькак проявление единой государственной власти, при обре тает реальный х арактер в д еяте льности особых з веньев гос уд арст венного аппарата, в настояшее врем я именуе мых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управл ения. В подобном смысл е государственное управление, п онимае мое как исполнительно-распорядительная деятельно сть, не противопоставляе тся реализации исполнительной вл асти, п онимаемой как де ятельность субъ екто в это й ветви в ласти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие «государствен ное управление » — боле е широкое по сравнению с исполнительной в ластью . Последняя в известном см ыс ле производна от государствен ного управления. Она призвана определить объ ем и х арактер государственно-властных полномочий, реализуемых в проц ессе государственно-управленче ской деятельности. С другой стороны, государственное управ ле ни е — это и есть тот вид д еятел ьности, кото рый направлен н а практическую реализацию исполнительной власти. Испо лните льная власть по с уще ству с оставляет со держ ание д еятельност и по государственному управлению, выражая прежде все го ее функциональную ( исполн ительную ) нап равленность.
Соот ве тственно все субъ ек ты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако обратное неверно: не все такого рода з венья могу т быть субъектам и исполни тел ьной власти в ее конституционном смысле, т. к. иначе при дет ся признать в качестве таковых, наприм ер, админи страц ию государственного пре дприятия, или учрежден ия, ли бо конц ерна и т.п., таких звеньев системы госуд арственного управления, которые находятся за преде лами д ействия принци па разделения властей.
Такимобразом, су ть проблем ы исполнительной власти и ее соотно шени я с государственным управлением не дол жна сво диться к подмене одних терминов другими. Государственно-управленче ская де ят ельность всегда была необх одимой, и сохраняется в качестве таковой в н аши д ни . Главное з аключается в обяз ательных из ме нениях форм и методов этой д еятел ьност и, диктуемых услови ями общественного раз вития в пе реходный период .
Из вестно, что в дореформенны й пе рио д государство яв лялось собствен ником почти 95 проце нтов всех ср едств производства, разл ичных объе кто в непроизво дственного назначения и управлялоими непосредственно. В подобн ых условиях суще ственно ра сширялась масштабность государственно-управленческой деятельносги. Сложилось строго центр ал изо ванна я с ист ема, оли цет воряющая всеси льн ость управле нческого аппарата.
Сейчас про исходят процессы, свидетел ьствующие об известном уменьшении уде льного веса государст венного управления некоторыми област ями жизни, преж де всего эконом ико й. Исполнительная власть в ее государственно-упр авленческом понимани и в и звестн ой ме ре « отказывается» от функций непо средст венного управления, характерного для усл овий без раз дельного господств а государственной собстве ннос ти, т.е. почти полного обобщ е ствления всех сфер жиз ни. На этой основе проявляетс я тенденция становления системы государственного регулирования.
З А К Л Ю Ч Е Н И Е
Изложенные в курсовой работе положения и исследования дают возможность в заключении сделать следующие краткие выводы:
1. Исполнительная власть, согласно Конституции РФ, является самостоятельной ветвью государственной власти, основное назначение которой – организация исполнения актов законодательной власти и других нормативных актов.
2. Механизм исполнительной власти включает всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать ее фактическую и юридическую реализацию на всей территории РФ, которая образуется: - федеральными органами государственной власти (согласно Указу Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14.08.96 г. это Министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России);
- органами исполнительной власти субъектов Федерации;
- органы исполнительной власти, формируемы субъектами Федерации самостоятельно.
Высшим органом исполнительной власти является Правительство РФ.
3. Государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности (исполнительно-распорядительная деятельность), отличный от ее других проявлений (законодательной, судебной), не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти. Их взаимосвязь заключается в том, что государственное управление представляет собой вид деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Следовательно, правомерен вывод о том, что понятие государственное управление более широкое, чем понятие исполнительная власть, и последняя является его производной.
С П И С О К Л И Т Е Р А Т У Р Ы
1. Конституция Российской Федерации. М. , «Юридическая литература», 1993.
2. Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти».
3. Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
4. Указ Президента РФ от 06.09.1996 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной власти».
5. Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. Ростов-на-Дону. «Феникс». 1997.
6. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.
7. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997.
8. Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997.
9. Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996.
10. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996.
11. Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ. 1993. // Государство и право. 1996. №3.
12. Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997.
[1] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.5
[2] См.: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 7
[3] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.8
[4] См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.30.
[5] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.13
[6] См.: Конституция Российской Федерации. М. «Юридическая литература». 1993. С. 11
[7] См: Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. С. 47.
[8] См.: Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996. С. 6.
[9] См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.41.
[10] См.: Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М. 1997. С. 167.
[11] См.: Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 26.
[12] Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти».
[13] См.: Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ. 1993. // Государство и право. 1996. №3. С. 34.
[14] См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.17