Об эластичности конституционных принципов и конституционной политике
СОДЕРЖАНИЕ: Механизм конституционно-правового регулирования. Принципы и конституционные нормы. Текстуальный анализ конституционных норм. Дух и смысл Конституции. Противоречивость конституционных принципов. Взаимосогласование противоречивых конституционных принципов.ОБ ЭЛАСТИЧНОСТИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ И КОНСТИТУЦИОННОЙ ПОЛИТИКЕ
1. В механизме конституционно-правового регулирования особое положение занимают конституционные принципы, образующие основы конституционного строя и сосредоточенные в главе 1 Конституции Российской Федерации, а также иные конституционные принципы. Особое положение принципов связывается нами с их ролью в трансформации конституционного права, то есть в его изменении результате конституционно-правового истолкования.
Собственно, можно признать, вслед за Председателем Конституционного Суда Италии Густаво Загребельским, что в конституционном праве существует дихотомия – все его нормы делятся на нормы – принципы и конкретные конституционные нормы. К первой группе относятся нормы современных конституций, закрепляющие охрану человеческого достоинства, признание высшей ценностью человека, его прав и свобод, принципы правового, социального государства и т.д.
Ко второй группе относятся юридические нормы, которые регулируют состав и функционирование конституционных органов. Как заметил Т. Загребельский, только первая группа норм выполняет собственно конституционную функцию, а именно – формирует условия жизни общества и государственное устройство, в то время как вторая группа норм – это, по сути, обычные государственно-правовые законы в конституционной форме [1].
Норма части первой статьи 125 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей вполне конкретна. Она конкретна до такой степени, что в процессе уяснения ее содержания не возникает вопросов о численном составе Конституционного Суда Российской Федерации.
Но в Конституции встречаются и такие нормы, которые на первый взгляд относятся к нормам второй группы, но на самом деле нормативное содержание которых позволяет, в системном единстве с другими конституционными положениями, выявлять неявные конституционные принципы. В качестве примера можно привести положения части третьей статьи 81 Конституции Российской Федерации, в силу которого одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Казалось бы, эта норма, как регулирующая срок легислатуры главы государства, адресована только к нему. Однако, «в недрах» этой конкретной конституционной нормы Конституционным Судом был обнаружен конституционный принцип. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июля 2002 года по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 301 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)» сделан вывод о том, что принципы конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, обусловленные народовластием и реализуемые через свободные периодические выборы, в силу федеративного устройства, основанного на государственной целостности Российской Федерации и единстве системы государственной власти (статья 1, часть 1, и статья 5, часть 3 Конституции Российской Федерации), распространяются на организацию государственной власти, ее формирование и условия замещения соответствующих должностей в субъектах Российской Федерации. Конституция РФ непосредственно не закрепляет в качестве элемента механизма формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации максимальное число сроков замещения одним и тем же лицом должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако, в части оптимального для реализации конституционного принципа республиканизма числа таких сроков – в силу единства системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5, часть 3 Конституции Российской Федерации) – ориентирующей является норма статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Далее – Конституционный Суд Российской Федерации обосновал вывод о том, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обладает специальным конституционно-правовым статусом, частью которого являются обусловленная выборностью сменяемость и ряд иных условий избрания на эту должность и ее замещения. Обратим внимание: как только вполне конкретная норма части 3 статьи 81 Конституции Российской Федерации была интерпретирована Конституционным Судом РФ в системной связи с конституционными принципами демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, принципами народовластия и свободных выборов, в ней был выявлен общий для всех уровней государственной власти принцип систематического обновления людского субстрата этих органов.
На наш взгляд, изменение порядка наделения полномочиями главы субъекта федерации принципиально ничего не меняет – потребность в регулярном «вентилировании» властных коридоров по-прежнему остается императивом конституционного права в Российской Федерации.
Столь подробное описание этого сюжета обусловлено тем, что вышеупомянутое постановление Конституционного Суда РФ демонстрирует, что, когда конституционные нормы из первой группы «прикасаются» к нормам второй группы, возникает эффект в виде появления новых имплицитных конституционных принципов.
2. Текстуальный анализ конституционных норм, содержащих принципы, мало что дает в силу того, что принципы описываются предельно экспрессивно, лаконично. Эти нормы обладают, пожалуй, самой высокой плотностью юридического содержания. В известном смысле каждый конституционный принцип – это таинство и потому, как и все, что имеет таинственную природу, они столь интересны.
Конституционные принципы в силу своей лаконичности воплощают в себе дух и смысл Конституции. Именно поэтому они создают возможность адаптировать конкретные конституционные нормы к постоянно изменяющимся условиям общественной жизни. «Буква» конституционного права – это его конкретные нормы, дух его – в нормах–принципах.
Итак, конституционные нормы – принципы в большей степени, чем конкретные конституционные нормы подвержены трансформации в процессе истолкования. Этим обеспечивается динамизм в развитии конституционного права. Сам по себе конституционный текст, и в том числе текст тех пор Конституции, которые содержат нормы-принципы, метафизичен. Но тогда чем же обеспечивается трансформация конституционного права, его диалектичность? Нормы-принципы оперируют понятиями, которые носят предельно абстрактный характер (правовое или социальное государство, демократия, соразмерное ограничение основных прав и т.д.). Эти понятия, как установил Рональд Дворкин, чтобы быть реально действующими элементами механизма конституционно-правового регулирования, должны пройти сквозь фильтр представлений об этих понятиях, создаваемых, как правило, высшими судами [2].
Представление о конституционных принципах достаточно эластичны. Однако это не флюгер, который меняет направление в зависимости от направления ветра. Устойчивость в представлениях о конституционных принципах должна обеспечиваться, в частности, путем выявления объективной природы каждого конституционного принципа. Конституционное право не обладает такой длительной историей, как право гражданское, которое содержит значительное количество правовых принципов, отражающих объективные закономерности развития имущественных отношений. Законодатель любой страны должен считаться с этими объективными закономерностями. Но и конституционное право с помощью норм-принципов демонстрирует объективные закономерности функционирования государственной власти.
3. Изменение представлений о конституционных принципах является результатом конституционной политики, осуществляемой всеми высшими органами государства.
В соответствии с частью третьей статьи 80 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направлении внутренней политики государства. Конституционная политика – является частью внутренней политики государства. Однако в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации монопольным правом окончательного толкования Конституции РФ обладает Конституционный Суд Российской Федерации, который при осуществлении правосудия в форме конституционного судопроизводства самостоятелен (второе предложение статьи 10, статья 118, часть первая и вторая, статья 120, часть первая, статья 125 Конституции Российской Федерации). Роль Конституционного Суда Российской Федерации в формировании очертаний конституционной политики трудно принизить.
Рассматривая вопросы о проверке конституционности юридических норм, воплощающих в себе результаты важных политических решений, Конституционный Суд должен давать им оценку с учетом, прежде всего, конституционных принципов, порой уточняя или даже изменяя представления о них. И таким образом, Конституционный Суд оказывается не просто причастным, он является активным участником конституционной политики.
При этом Суд нередко сталкивается с тем, что возникают противоречия между представлениями о различных конституционных принципах, да и конституционные принципы могут быть внутренне противоречивы (достаточно вспомнить про конституционный принцип справедливости, упоминание о котором можно обнаружить в шестом абзаце преамбулы Конституции Российской Федерации).
Противоречивость конституционных принципов является рефлексией как противоречивой природы устремлений человека, так и тех многочисленных противоречий, которые составляют «ткань» современной общественной жизни. К примеру, что ждет человек от правосудия? Казалось бы, – законного, справедливого, правосудного судебного акта. И эту потребность человека выражает Конституция (статья 15, часть вторая, статья 120, часть первая Конституции Российской Федерации). Но человек хочет и милосердия! В Преамбуле говорится о «вере в добро и справедливость», и, исходя из этой, противоположной по направленности устремленности человека, в Конституции Российской Федерации предусмотрено специальное полномочие Президента Российской Федерации осуществлять помилование (пункт «в» статьи 89), аннигилирующее, между прочим, вполне законный, правосудный и справедливый судебный акт. Более того, милосердие может быть проявлено государством в гораздо более широком масштабе путем объявления Государственной Думой амнистии (пункт «е» части первой статьи103 Конституции Российской Федерации).
Разные социальные группы общества, естественно, имеют различные цели и законные интересы. Экономическая свобода, являющаяся конституционным принципом (статья 8, часть первая) выражает интересы, прежде всего, экономически активного населения, обладающего интеллектуальными способностями и имуществом для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1 Конституции Российской Федерации). Однако, общество состоит и из инвалидов и пожилых граждан, и в государственной поддержке, кроме них, нуждается семья материнство, отцовство и детство (статья 7, часть вторая).
Конституционный принцип социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, отражает устремление достаточно большой группы населения страны. Понятно, что, учитывая эти устремления, государство, путем взимания налогов, вынуждено ограничивать экономическую свободу, осуществлять перераспределение национального продукта внутри общества. Народ, утверждая права и свободы человека и гражданина, нуждается в «гражданском мире и согласии» (третий абзац Преамбулы Конституции Российской Федерации).
Взаимосогласование противоречивых конституционных принципов, осуществляемое Конституционным Судом Российской Федерации в процессе рассмотрения дел, толкование Конституции Российской Федерации является основным содержанием конституционной политики, имеющей своей целью утверждение гражданского мира и согласия. Поневоле вспоминается изречение Наполеона, который говорил, что судьи так много делают для общественного согласия, что никакие почести для них не кажутся непомерными.
Поиск баланса, взаимосогласование конституционных принципов – вот чем обычно занимается Конституционный Суд, вырабатывая правила их уравновешивания, поскольку все конституционные принципы равноценны, и между ними, как правило, нет иерархии.
В основе идеи уравновешивания, и в том числе конституционных принципов, лежит рационализм, который не является абсолютным. Это относительный рационализм. Релятивизм в конституционном толковании означает, что: а) все конституционные принципы должны сосуществовать, б) лучшим способом их сосуществования является такое истолкование одного конституционного принципа, когда новые представления о нем позволяют усилить регулятивный эффект от другого (других) конституционных принципов в) возможно не только уравновешивание двух конституционных принципов, но и усиление значения, «возвеличивание» одного из них в какой-то период времени.
Релятивизм как методологическая основа конституционного истолкования позволяет рассматривать конституционные принципы как очень гибкие (эластичные), что не противоречит идее о необходимости придания конституциям необходимой «жесткости».
Эластичность представлений о конституционных принципах позволяет вступать в ходе конституционной политики в определенные циклы. Так, например, последнее десятилетие ХХ века – это был цикл, в рамках в России которого происходило усиление конституционного принципа экономической свободы. Возникла потребность в появлении новых производительных сил, в усилении частной собственности. При этом происходило определенное ущемление принципа социального государства. Оно не преодолено и сейчас. Однако с 2002 года наблюдается некоторое усиление указанного принципа.
Эластичность представлений о конституционных принципах позволяет конкурировать на арене различным политическим силам, социальным и территориальным группам населения, не меняя конституционного текста. Некоторая неопределенность, непредсказуемость, тайна в нормативном содержании конституционных принципов, релятивизм в процессе конституционного толкования являются, таким образом, не недостатками, снижающими демократическую легитимацию конституционной юстиции, а, наоборот, способом создания условий для конкуренции различных политических, социальных сил. По всей видимости, Карл Шмитт был прав, когда он выдвинул предположение, что есть всеобщий либеральный принцип [3]. Обычно под либерализмом понимают определенные взгляды в экономической сфере – свободная конкуренция частных лиц, свобода договора и торговли, выборы профессии и места жительства. В силу этих явлений и, прежде всего, конечно, конкуренции (см. статью 8, часть первую Конституции Российской Федерации), рождается определенная социальная гармония. Другими проявлениями всеобщего либерального принципа, по мнению К.Шмитта, без которых свободная конкуренция в сфере экономики затухает, являются свободная конкуренция идей и мнений (см. статью 13, статью 29 Конституции Российской Федерации), свобода прессы, которые и порождают истину. Истина в философском смысле также относительна, поскольку является результатом гармонии, в известном смысле – баланса, являющегося результатом конкуренции.
4. В одном из своих устных выступлений проф. Пастухов В.Б. сформулировал вывод о том, что конституционная политика в России осуществляется «методом тыка». Он имел в виду опасность энтропии конституционной политики, влекущей спонтанное конституционное развитие. Думаю, эта опасность не является преувеличенной. Достаточно вспомнить про «эксперименты», осуществленные нашим законодателем с порядком формирования Совета Федерации (статья 96, часть вторая Конституции Российской Федерации), когда «формирование» интерпретировалось, в свете конституционных принципов, как выборность народом членов Совета Федерации Федерального Собрания, а затем был осуществлен переход на систему фактического их назначения представительными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации.
Хаотичное, ненаучное развитие конституционного права – это результат дефектной конституционной политики. Свою долю ответственности за это должен нести и Конституционный Суд Российской Федерации. Конституционная политика должна опираться на объективную природу конституционных принципов. Представления о конституционных принципах не должны меняться исходя из большевистского подхода. Необходимо помнить, что конституционное право является очень хрупким механизмом, не терпящим команду и окриков.
Изменение представлений о конституционных принципах должно, в свою очередь, осуществляться на основе внешних, рациональных, транспарентных правил, формирование которых является важной задачей науки конституционного права.
Итак, перед нами стоит задача воздать конституционно-правовую аксиологию. Ряд решений Конституционного Суда Российской Федерации, и прежде всего, его Постановление от 21 декабря 2005 года № 13-П по делу, касающемуся нового порядка наделения полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, свидетельствуют об усилении конституционного принципа единства государства. Один из немецких аналитиков пишет о том, что «сильное государство» стало основополагающей идеей российского конституционного правосудия [4]. По всей видимости, стоит прислушаться к неприкрытой критике [5].
Конституционный Суд должен не просто «возвеличивать» один из конституционных принципов, но и доказать, в силу каких аксиологических представлений произошло указанное возвеличивание. При этом, явно недостаточно ограничиваться указанием на изменения конкретных социально-правовых условий, или изменение в системе правового регулирования. Общим правилом взаимодействия конституционных принципов является их взаимоусиление. По сути дела, это правило толкования конституционных принципов, сформулировано Европейским Судом по правам человека. В своем решении по делу Боуман против Соединенного Королевства, Европейский Суд отметил, что право на свободу слова, гарантированное статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы. Самое главное в правовой позиции Европейского Суда – это то, что два конституционных принципа взаимосвязаны, а потому они должны укреплять друг друга.
Усиление одного из взаимосвязанных конституционных принципов – это скорее, исключение из общего правил. Именно поэтому, всякое «возвеличивание» одного из взаимосвязанных конституционных принципов должно быть особо тщательно аргументировано.
Литература
конституционный правовой принцип регулирование
1. Загребельский Г. Толкование законов: стабильность или трансформация? Сравнительное конституционное обозрение. – 2004. – № 3. – С. 1.
2. Дворкин Р. О правах всерьез. – М., 2004. – С. 109-120.
3. Шмит К. Духовно-историческое положение парламентаризма. В книге: К.Шмитт. Политическая теология. – М., 2000. – С. 187.
4. См.: Нуесбергер А. Сильное государство как основополагающая идея российского конституционного правосудия / Сравнительное конституционное обозрение. – 2006. – № 1. – С. 154.
5. Там же, с. 158.