Розвиток місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства
СОДЕРЖАНИЕ: Становлення й розвиток місцевого самоврядування. Розвиток та формування громадянського суспільства в європейський країнах. Конституційний механізм політичної інституціоналізації суспільства. Взаємний вплив громадянського суспільства й публічної влади.Тема: РОЗВИТОК МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК ІНСТИТУТУ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА
Становлення й розвиток місцевого самоврядування є необхідною умовою формування й функціонування громадянського суспільства, яке через відповідні інститути здійснює визначальний вплив на розвиток місцевого самоврядування. Ці процеси, як і багато інших у суспільстві, взаємозумовлені. У більшості наукових публікацій громадянське суспільство й держава розглядаються шляхом протиставлення, а їхній взаємозв’язок досліджено ще недостатньо. Аналогічні підходи через потужний вплив державницької концепції поширюються й на місцеве самоврядування.
Поглиблене вивчення місцевого самоврядування як одного з найважливіших елементів розвитку громадянського суспільства спостерігається переважно з боку соціологічних, економічних і політологічних наук. І хоча за останні роки кількість робіт правознавців значно зросла, більшості з них притаманний дескриптивний рівень аналізу, що в підсумку не знімає, а, навпаки, загострює проблему концептуалізації комплексного дослідження громадянського суспільства й місцевого самоврядування [1, c. 83]. Розгляд останнього як інституту громадянського суспільства започатковано в роботах О.В. Батанова, О.В. Петришина, В.В Речицького, В.М. Селіванова, Ю.М. Тодики, однак складність і багатогранність проблем вимагає продовження наукових пошуків у цій сфері. Метою цієї статті є вивчення місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства. Використання системного, порівняльно-правового, формально-логічного, структурно-функціонального та інших методів наукових досліджень надає змогу сформулювати висновки і пропозиції щодо місця й ролі місцевого самоврядування у процесі розвитку громадянського суспільства, що має як теоретичне, так і практичне значення і може бути враховано при визначенні статусу органів і посадових осіб місцевого самоврядування, правового регулювання форм самоорганізації населення й методів вирішення питань місцевого значення.
Історичний досвід підтверджує, що формування громадянського суспільства в європейський країнах відбувалося шляхом становлення різноманітних структур – через ремісничі цехи, гільдії, громади, вільні міста, корпорації, у яких складалися нормативні засади й потреби самоврядної демократії [9, c. 42]. Українське суспільство впродовж віків перебуваючи під різними державними утвореннями, все ж зберігало єдність не завдяки владі, а всупереч їй. Підвалинами народної солідарності була відносно усталена тенденція громадянського поступу, поєднана з відповідною етичністю, традицією й соціально-культурним дискурсом. За століття іноземного панування в Україні накопичився певний громадянський потенціал самоврядування та його культурно-дискурсивного забезпечення. Основним осередком самоорганізації життя була традиційна громада з рівними правами кожного на вибори старости (війта), скарбника, часом писаря. Очевидно, що формування громадянського суспільства в Україні значною мірою залежатиме від становлення й розвитку загальносвітових демократичних інститутів і форм участі громадян в управлінні суспільними справами. Проте дійсність такої перспективи не може бути відокремлена, ізольована від набутих історико-культурних засад громадянського поступу, зафіксованих демократичними цінностями, власне, української соціальної й політичної культури. Слушною видається така думка В. Лісового: Просте перенесення на український ґрунт деяких західних чи глобальних стандартів є не тільки недостатнім, а й безсилим. Адже сучасні західні суспільства мають свої проблеми, без урахування яких сучасний наш вибір буде дуже обмеженим у своїх перспективах: він зведеться до простого наслідування. Тільки поєднання універсальних, етичних, правових, наукових, економічних стандартів з відродженням української самобутньої культури є тією стратегією, яка відкриває надійну перспективу моральному та духовному відродженню [7, c. 214].
Усе більшу підтримку серед науковців отримує думка, що однією з основних дійових інституцій, здатних потужно впливати на процес формування громадянського суспільства, є місцеве самоврядування, яке має широкий набір організаційних форм залучення населення до управління громадськими справами. Саме на рівні місцевого самоврядування виявляється одна з найважливіших форм екзистенції, людського буття, яка знаходить свій прояв у громадянській самодіяльності, самовираженні особистостей і їх територіальній організації. В цьому аспекті муніципальна влада, первинним і активним суб’єктом якої виступають жителі певної території у рамках якої реалізується комплекс важливих устремлінь людини, служить найважливішим чинником становлення й відтворення громадянського суспільства [3, c. 198].
Важливим є закріплення на конституційному рівні також розвитку в чинному законодавстві статусу територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування. Формування дійових, активних територіальних громад – головний чинник демократизації суспільства і ствердження незалежності народу від свавілля державної влади. А для цього важливо, щоб громади створювали належні владні інституції, які реально, а не формально, будуть їм підзвітні й підконтрольні. Іншими словами, громада має протистояти тим негативним процесам деспотизму, авторитаризму, корумпованості, які на загальнодержавному й місцевому рівнях легко знаходять для себе відповідний грунт. Як правильно, вважаємо, зазначає В. Мамонова, побудова громадянського суспільства, що здійснюється нині в нашій країні, неможлива без формування активної громадської позиції населення, трансформування його з простої сукупності жителів на певній території у спільноту, яка має схожі інтереси, здатна об’єднати ресурси для досягнення загальної мети розвитку територіальної громади [8, c. 15].
Сенс місцевого самоврядування полягає ще й у тому, щоб якомога більше людей зацікавити справами суспільства. Сила громади залежить від активності її членів. На рівні територіальних громад як раз і можлива найбільш ефективна (наочна) реалізація принципу народовладдя. Статус громадянина демократичної держави зумовлюється насамперед силою і значенням громади в політичному житті країни, а не самою державною владою, яка за інших історичних і політичних умов воліє розглядати громадянина радше в статусі підлеглого. Так, А. Карась із цього приводу зазначає, що поняття і громадянського суспільства, і громадянина у смислі їх породження громадою і громадською активністю набуває дещо іншої інтерпретації, аніж за тих соціально-політичних умов, коли все політичне життя визначається на рівні центральної державної влади. Громадянське суспільство створюється не просто “знизу”, а перш за все через громади з їх засадничим принципом самоврядування. В останніх ефективніше можуть бути реалізовані принципи рівності й демократії, тому сила громади в суспільстві, по суті, має бути первинною щодо політичної влади й контролю над нею [5, c. 245].
З погляду О.Ю. Тодики, місцеве самоврядування відіграє особливу роль у становленні громадянського суспільства в Україні, будучи при цьому одночасно й механізмом його формування, і його невідємною частиною. Залучення членів місцевого співтовариства у процес прийняття суспільно значущих рішень – один з важливих механізмів реального здійснення народовладдя [16, c. 52]. В.М. Кампо зауважує, що для формування засад громадянського суспільства в сільській місцевості урядові важливо заохотити створення на цьому рівні самоорганізаційних утворень населення, засобів масової інформації, партійних осередків та організацій “третього сектора” [13, c. 8].
У конституційному механізмі політичної інституціоналізації громадянського суспільства, нового конституційного ладу, реальному забезпеченні й гарантуванні прав та свобод людини і громадянина важливе місце належить системі місцевого самоврядування. М.С. Бондар називає місцеве самоврядування “інституційним засобом реалізації громадянського суспільства”. Без його розвитку неможливе ні становлення громадянського суспільства, ні забезпечення свободи і прав особи [2, c. 47]. На взаємозв’язок і взаємозалежність громадянського суспільства і місцевого самоврядування звертають увагу й інші дослідники. В.А. Григор’єв наголошує, що місцеве самоврядування виступає найважливішим інститутом громадянського суспільства, яке інституціоналізує конституційний лад України, без муніципальної влади немає громадянського суспільства [3, c. 199].
Одним з основних специфічних аспектів характеристики громадянського суспільства є те, що переважна більшість його інститутів формуються й функціонують на засадах самоврядування. Індивіди безпосередньо або через утворені ними органи вирішують питання своєї життєдіяльності, вільно формують певні інститути для спільного задоволення своїх потреб та інтересів, створюють для себе правила поведінки у формі соціальних (зокрема, правових) норм, якими керуються у своїй діяльності, самостійно приймають загальні рішення і самі їх виконують. Їх самоврядність забезпечується гарантованою правовими нормами можливістю прояву ініціативи, активної поведінки, правом на прийняття найбільш відповідного з точки зору інтересів індивідів та їх об’єднань рішення [10, c. 147]. Особливо широкі можливості в Україні громадянське суспільство має на рівні підзаконної правотворчості – органів місцевого самоврядування, політичних партій, підприємств, трудових колективів та ін. [15, c. 9]. Місце й роль місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства виражаються в особливостях і специфіці регулювання суспільних відносин на рівні місцевого самоврядування. Вони виявляються, по-перше, в самостійності здійснення населенням муніципального утворення своїх справ, по-друге, у створенні умов для ефективного вирішення завдань місцевого самоврядування [11, c. 16]. Проведений фахівцями аналіз текстів (англійською і французькою мовами) Європейської хартії про місцеве самоврядування з урахуванням неоднозначності термінів, які в них застосовуються, дозволяє стверджувати, що поняття “місцеве самоврядування” необхідно перекладати в такий спосіб: “Місцеве самоврядування означає право й реальну спроможність місцевих співтовариств регламентувати значну частину справ громадянського суспільства й управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення” [4, c. 17]. Таким чином, суспільство через державу (зокрема, парламент) резервує собі обрану лінію розвитку. Не знаючи ще, в чому конкретно може виявитися реальне самоврядування людей в територіальному аспекті, суспільство вже сьогодні формує таке юридичне розуміння, яке б не паралізовувало (не стримувало) ініціативи людей, визначало саме їх, а не владні структури, що мають на місцевому рівні фактично державну природу, головним компонентом місцевого самоврядування [6, c. 8].
У зв’язку з поширеністю в державознавній літературі позиції, за якою громадянське суспільство визначається як сфера самоорганізації людей – демократична форма, незалежна від держави й ринку [18, c. 3], вбачаємо за необхідне приділити увагу питанню, як співвідносяться суб’єкти публічної влади (держава й місцеве самоврядування) і громадянське суспільство. Відповіді на це запитання різні. Певна частина правників розмежовують, а в окремих випадках навіть протиставляють публічну владу й громадянське суспільство, оскільки вважають, що в останньому існують лише горизонтальні позавладні відносини. Інші вважають місцеве самоврядування одним з основних інститутів громадянського суспільства, але при цьому залишають поза увагою питання владного характеру повноважень його органів і посадових осіб.
Основу першої групи становлять науковці, які асоціюють громадянське суспільство з так званим «третім сектором». Вони не погоджуються з включенням місцевого самоврядування до його структури, обгрунтовуючи це тим, що до громадянського суспільства входять лише суб’єкти, які не здійснюють владних функцій. Інші дотримуються такої ж позиції, але пояснюють це тим, що віднесення місцевого самоврядування до складу громадянського суспільства нівелює його як інститут публічної влади. Протиставлення держави й громадянського суспільства змушує прихильників державницької концепції, які виходять з того, що місцеве самоврядування є однією з форм децентралізації державної влади, також не погоджуватися з включенням місцевого самоврядування до громадянського суспільства. Аргументація державознавців, які вважають місцеве самоврядування одним із головних інститутів громадянського суспільства, досить різноманітна. Як вбачається, насамперед, необхідно спиратися на те, що громадянське суспільство не може асоціюватися з неполітичними інститутами та з мережею незалежних від держави суспільних відносин. А. Карась, з нашого погляду, правильно відзначає, що тема громадянського суспільства не може бути обмежена ні неурядовими організаціями, ні мережею відносин між організаціями поза державним контролем, ні економічною чи ринковою сферами, ні соціальними структурами, що виникають у процесі самоврядування. Громадянське суспільство – значно складніше явище, яке існує в стані процесуальності, підлягає змінам і повязане з дискурсивними, інтелектуальними і культурними фільтрами та практиками [5, c. 479]. Заслуговує підтримки й позиція О.Ф. Фрицького, який вважає, що громадянське суспільство охоплює моральні, правові, економічні й політичні відносини [17, c. 100]. Отже, є всі підстави стверджувати, що структурними складниками громадянського суспільства виступають суб’єкти правових, економічних, політичних, соціальних, релігійних, духовних та інших відносин. Суб’єктами переважної більшості названих суспільних відносин є територіальна громада та її органи. Це дає підстави вченим стверджувати, що специфічним інститутом громадянського суспільства є місцеве (міське чи сільське) співтовариство [2, c. 122]. Н.І. Руда, аналізуючи ознаки територіальної громади, вказує на те, що в системі сучасного громадянського суспільства України існує як самостійний субєкт певна спільність людей, відокремлених від кожного члена суспільства й від народу, який становить усе населення держави [14, c. 236].
Взаємний вплив громадянського суспільства й суб’єктів публічної влади (держави й місцевого самоврядування) може бути різноплановим і різноаспектним. З одного боку, держава – це форма, яка організує суспільство, є його зовнішньою політико-правовою оболонкою. Суспільство, у свою чергу, – це середовище, у якому функціонує держава. Іншими словами, соціальною оболонкою, стосовно держави виступає уже саме суспільство. Громадянське суспільство, як саморегулююча система, не лише формує управлінську систему – органи публічної влади, а також встановлює параметри й межі адміністративного регулювання, визначає функції і компетенцію держави й місцевого самоврядування. Як бачимо, органічною частиною громадянського суспільства поряд з місцевим самоврядуванням є також держава, оскільки суспільство формує владні інститути, через парламент встановлює параметри й межі їх впливу на суспільне життя, визначає їх функції та завдання. Таким чином, заперечення певної частини науковців щодо віднесення місцевого самоврядування до структури громадянського суспільства втрачають свою гостроту, якщо перейти з позиції розмежування (протиставлення) держави і громадянського суспільства на позицію включення держави до структури останнього, тобто визнати, що громадянське суспільство охоплює не лише горизонтальні (невладні), а й вертикально-владні (правові, політичні) суспільні відносини. Отже, конституційне визначення місцевого самоврядування як особливої форми реалізації публічної влади не суперечить ідеї віднесення його до складу інститутів громадянського суспільства.
Процеси розвитку місцевого самоврядування і громадянського суспільства взаємопов’язані. Місцеве самоврядування є найефективнішою легальною формою участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Вимогливість до себе й до органів публічної влади, уміння використовувати весь потенціал місцевого самоврядування сприятимуть формуванню в Україні основних складників каркасу громадянського суспільства. Ставлення до об’єктів комунальної власності, коштів місцевих бюджетів, як до своїх власних, раціональне використання цього ресурсу зможе деякою мірою змінити ситуацію в боротьбі з бідністю – основним ворогом громадянського суспільства. Малозабезпечені (бідні) громадяни не можуть бути потужною політичною силою. Партії бідних і бездомних у європейських країнах не можуть отримати владу на виборах, оскільки їм важко об’єднатися, їх не хвилюють проблеми суспільства, яке, у свою чергу, теж мало цікавиться цією категорією людей. У розвинених країнах відсоток таких людей нечисленний, а тому не в змозі суттєво впливати на життя суспільства. В Україні ж до категорії бідних належить переважна більшість населення (за різними оцінками 60-75%). Це вагомий резерв для влади: частина виборців виходячи з конформістських настроїв, завжди підтримує владу, частина голосує під тиском “адміністративного ресурсу”, інші ж голосують не за переконаннями, а “як усі”, тобто відповідно до ілюзорних настроїв сформованих за допомогою засобів масової інформації.
Сила місцевого самоврядування полягає передовсім у тому, що воно ініціює рух України до демократії “знизу”. Через нього громадяни приходять до розуміння того, що демократія – це особиста участь кожного у справах і турботах свого соціуму, а не набір формальних виборчих процедур. Не варто забувати також про те, що абстрактне демократичне право на свободу реалізується в тому числі й у конкретному праві на місцеве самоврядування. Почуття відповідальності за загальну справу, як правило, досить сильно змінює людей. Навіть найпасивніших із них воно поступово перетворює на соціально активних особистостей, справжніх господарів своєї долі. Коли кількість таких людей серед населення перевищує певну критичну позначку, тоді вже можна вести мову про наявність громадянського суспільства в країні [12, c. 52].
Виходячи з викладеного, можемо зробити такі висновки: а) місцеве самоврядування – це специфічний (публічний) інститут громадянського суспільства; б) місцеве самоврядування – це право громадян України, об’єднаних у територіальні громади, регламентувати значну частину справ громадянського суспільства й управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в своїх інтересах;
в) місцеве самоврядування – це право й реальна спроможність органів, які сформовані територіальними громадами, підконтрольні й підзвітні їм, виражають їх спільні інтереси, організовані й функціонують на основі демократичних принципів і взаємодіють між собою, змінювати суспільні відносини і приводити їх у новий, попередньо визначений стан; г) місцеве самоврядування – це засіб і правова форма реалізації народного суверенітету, який є джерелом влади громади (вони співвідносяться між собою як ціле й частина); д) механізм реалізації місцевого самоврядування – це сукупність норм права, органів та інститутів, які з допомогою відповідних методів, прийомів і способів владного впливу забезпечують втілення владної волі територіальної громади в суспільні відносини на місцевому рівні; е) сукупність правових норм, які регулюють організаційну структуру місцевого самоврядування, взаємовідносини різних її органів між собою у процесі здійснення владної діяльності, і використання ними відповідних методів, прийомів і способів владного впливу становлять конституційно-правовий інститут місцевого самоврядування.
Світовий досвід свідчить про те, що для досягнення сучасних стандартів соціального управління необхідно здійснити перехід від вертикальної структури бюрократичного адміністрування до горизонтальної системи управління, що базується на чіткому визначені функцій, взаємних прав та обов’язків держави, місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання, інших інститутів громадянського суспільства. Недостатня розвиненість структури громадянського суспільства, слабкість громадських організацій, політичних партій, профспілок компенсуються формуванням корпоративних груп зі своїми чітко вираженими замкнутими інтересами, виникненням напівлегальних центрів вироблення і прийняття рішень, які впливають на стан розвитку суспільства в цілому.
Важливі для наукових досліджень питання самоорганізації, що спонтанно виникає в локальних спільнотах, об’єднаннях, асоціаціях, їх роль у забезпеченні прав та свобод людини і громадянина в Україні. Належність до таких об’єднань фактично обмежує свободу індивіда, але при цьому таке обмеження часто навіть не усвідомлюється, оскільки сприймається добровільно і природно, що й забезпечує самозбереження порядку й досягнення цілей самоврядування.
Список літератури
1. Бажинов М.А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа // Вестн. МГУ. – Сер. 12: Политические науки. – 2002. – № 4. – С. 82-90.
2. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособ. – М.: Городец, 2004. – 352 с.
3. Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика. – К.: Истина, 2005. – 424 с.
4. Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Рос. юст. – 1996. – № 6. – С. 17-19.
5. КарасьА. Філософіягромадянськогосуспільствавкласичнихтеоріяхінекласичнихінтерпретаціях. – К. – Львів: Вид. центрЛьвів. нац. ун-ту, 2003. – 520 с.
6. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. – М.: Юристъ, 1993. – 187 с.
7. Лісовий В. Феномен громадянства // Культура – Ідеологія –Політика. – К.: Вид-во ім. О. Теліги, 1997. – С. 153-220.
8. Мамонова В. Залучення громадськості до участі в управлінні місцевими справами // Аспекти самоврядування. – 2004. – № 5 (26). – С 15-18.
9. Патей-Братасюк М., Довгунь Т. Громадянське суспільство: сутність, генеза ідеї, особливості становлення в умовах сучасної України. – Тернопіль: Мандрівець, 1999. – 254 с.
10. Петришин О. Громадянське суспільство – підґрунтя формування правової держави в Україні // Вісн. Акад. прав. наук України, 2003. – № 2-3. – С. 142-161.
11. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. пособ. – М.: ИМПЭ, 1997. – 112 с.
12. Поживанов М.О. Українські вектори місцевого самоврядування. – К.: Альтерпрес, 2004. – 368 с.
13. Реформа як мистецтво можливого // Аспекти самоврядування. – 2005. – № 4. – С. 2-8.
14. Руда Н.І. Територіальна громада – суб’єкт конституційно-правових відносин: теоретичний та історичний аспекти // Правова держава: Щорічн. наук. пр. ІДП НАН України. – Вип. 12. – К., 2001. – С. 235-242.
15. ТимченкоС.М. Теоретико-правовіпроблемивзаємодіїгромадянськогосуспільстваіправовоїдержавивУкраїні: Автореф. дис. … канд. юрид. наук 12.00.01 / Нац. ун-твнутр. справ. – Х., 2001. – 18 с.
16. ТодикаО.Ю. Проблемиреалізаціїорганамимісцевогосамоврядуваннясвоїхповноваженьваспектіздійсненнянародовладдя // Держ. будівництвотамісцевесамоврядування: Зб. наук. пр. – Х.: Право, 2004. – Вип. 7. – С. 49-61.
17. Фрицький О.Ф. Конституційне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2002. – 528 с.
18. ШтюдеманнД. ГромадянськесуспільствовНімеччині // Дзеркалотижня: Міжнар. сусп.-політ. щотижн. – 2002. – № 5. – С. 3.